CC BY
47
Д.А. Бардаков
СОВРЕМЕННОЕ ДОКТРИНАЛЬНОЕ И ЛЕГАЛЬНОЕ ПОНИМАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Процессы формирования институтов местного самоуправления на современном этапе развития российского общества вызывают различные научные дискуссии, что во многом связано с представлениями об истоках формирования этой формы непосредственной демократии. В.И. Фадеев утверждает, что развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления встречались и при правлении Ивана VI, Петра I, Екатерины II [7, с. 27-31]. Мысль о схожести современного местного самоуправления с вечевой демократией в Великом Новгороде и первобытно-общинным строем Древней Руси и сословным самоуправлением начала ХХ века прослеживается и у других авторов [1; 2; 3; 5].
Отдельные авторы прямо говорят, что «генезис местного самоуправления в России обусловлен предпосылками, связанными с развитием земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла» [1, с. 19-20]. Ими сделан вывод о том, что производство способствовало формированию общинного самоуправления, которое существовало в форме представительной и непосредственной вечевой демократии. В то же время отмечается, что общинное самоуправление, хотя и выступает по сути качественно иным социально-политическим явлением, все же является исходной формой современного местного самоуправления [1, с. 21].
Основной тезис, развиваемый в настоящей работе, заключается в том, что институт организации местных коллективов через формы непосредственной демократии, обозначенный в Конституции РФ термином «местное самоуправление», имеет предпосылки для возникновения и функционирования только на современном этапе развития общества, т. е. человечество достигло определенного уровня социальноэкономического, культурного и правового развития. Позиция авторов, говорящих о наличии местного самоуправления в более ранние периоды, представляется необоснованной, поскольку качественно различные явления выдаются за одно и то же.
Обосновывая обозначенную позицию, проведем анализ первобытно-общинной, феодальной и капиталистической формаций на предмет возможности самостоятельного и ответственного участия каждого члена общества в осуществлении управления.
В развитии первобытной формации выделяют две стадии: стадия ранней первобытной общины, или первобытной коммуны, и стадия поздней первобытной общины. Для первой характерен низкий уровень развития производственных сил, что обусловливало крайне малое количество избыточного продукта. В этих условиях объективной необходимостью являлось существование безраздельной коллективной собственности на все средства производства и предметы потребления, которая предполагала уравнительное распределение благ. Никаких особых органов власти внутри коллективов не существовало, не было должностных лиц, хотя отдельные люди могли пользоваться влиянием, но оно основывалось исключительно на их личных качествах [9, с. 486].
Когда начался переход к «распределению по труду», первобытнообщинная формация вступила во вторую фазу своего развития - стадию поздней первобытной общины. Вследствие становления трудового способа распределения появилась индивидуальная собственность, возросла роль семьи как экономической ячейки и возникло известное имущественное неравенство между индивидами и семьями. Это обусловило усложнение структуры общины и образование определенной общественной иерархии.
Фаза поздней первобытной общины стала последней стадией развития первобытнообщинной формации, и на смену ей пришла эпоха перехода от доклассового к классовому обществу. Началось формирование частной собственности, свободное население все в большей степени расслаивалось на эксплуататорское меньшинство и зависимую от него массу рядовых общинников [9, с. 487].
Из приведенных характеристик первобытнообщинной формации видно, что система управления при этой стадии развития общества никаким образом не соотносится с современным пониманием местного самоуправления. Уровень экономического развития не позволял выступать отдельному члену первобытной общины в качестве самостоятельного субъекта управления, для этого не было ни материальной самостоятельности и возможности нести ответственность за свои решения, ни идейных предпосылок.
Поэтому представляется некорректным утверждение о взаимосвязи между организацией управления при первобытно-общинном строе Древней Руси и современным муниципальным строительством.
Рассматривая институты управления феодального общества, отметим, что феодализм - классовая общественная формация, характеризующаяся следующими основными признаками:
- преобладание натурального хозяйства, которому свойственны простое воспроизводство, тесное соединение работника со средствами производства, ориентация на самоудовлетворение основных потребностей;
- личное и экономическое подчинение господствующему классу крестьян, ведущих самостоятельное хозяйство, но лишенных права свободно владеть и распоряжаться своим наделом и под внеэкономическим принуждением отдающих господам прибавочный продукт - феодальную ренту, а внеэкономическое принуждение выражается в подвластности и подсудности крестьян феодалам, в разных формах зависимости непосредственных производителей;
- специфическая структура феодальной земельной собственности, выражающаяся в сочетании прав на землю с политической властью.
Ю.С. Кукушкин и Н.С. Тимофеев констатируют, что в Росси до середины XIX в. большая часть крестьян считалась прикрепленной к земле, которая раздавалась государством в собственность служилым людям - помещикам, от которых крестьяне находились в феодальной зависимости и были подчинены их хозяйственной, административной и судебной власти. В то же время авторы утверждают, что крестьянская община была наиболее распространенной формой организации труда и быта живших в тесном соседстве крестьян и являлась важнейшим социальным институтом, представляющим собой низовую единицу самоуправления [3, с. 5-9].
Современное доктринальное и легальное определение местного самоуправления исходит из того, что все члены общества могут равноправно участвовать в решении вопросов местного значения. Подобная ситуация не была возможной при феодальной системе организации общества. В связи с этим обратим внимание на то, что крестьяне, составлявшие подавляющее большинство населения феодальных государств, не обладали правом собственности на основное средство производства, землю, следовательно, не могли быть субъектом управления. Характерная для России крестьянская община выполняла организационные функции, выступая при этом в качестве объекта управления со стороны землевладельца. Представляется возможным провести некоторые аналогии с первобытной общиной и отметить применение обычаев и традиций в жизнедеятельности крестьян, указав на отсутствие правовых и экономических оснований, чтобы считать их субъектами самоуправления.
Корреляция общественно-политических формаций с понятием «местное самоуправление» показывает, что на стадии позднего капитализма, носящего названия индустриального или постиндустриального, в силу общественного развития, появляются предпосылки для возникновения в социальной структуре сообществ, организуемых в форме муниципальных образований. Анализируя период раннего капитализма, который представляет собой общественную систему, основанную на частной собственности социальной группы буржуазии и эксплуатации социальной группы рабочих, не приходится говорить о местном самоуправлении.
В отечественной истории о свободном развитии капиталистических отношений можно говорить только после освобождения крестьян от крепостной зависимости 19 февраля 1861 г. К этому же периоду относят и Земскую реформу 1864 г., с которой связывают развитие местного самоуправления в России. В научной литературе говорят о том, что в создавшейся тогда обстановке земства представляли не только политическую, но и административно-хозяйственную необходимость. В новых условиях, сложившихся после 1861 г., управлять свободными крестьянами, наделенными землей, через бывших крепостников не представлялось возможным. Требовались новые принципы устройства крестьян, вышедших на волю, иной механизм управления местными делами [1, с. 56-57].
По нашему мнению, верным является утверждение о концентрации в земствах умеренной либеральной оппозиции, которая не представляла всего общества; остававшийся «за скобками» «безмолвствовавший» народ (т.е. трудящиеся классы) не связывал свои чаяния и надежды с органами земского самоуправления, а своих собственных институтов самовыражения, отвечавших духу времени, он, увы, не имел. Что же касается «буржуазно-помещичьего лагеря», то для него институты земства играли воистину неоценимую роль [1, с. 57-58].
Таким образом, на стадии раннего капитализма не было предпосылок для развития местного самоуправления. Можно сказать, что для России таким периодом стала вторая половина XIX в., когда был создан институт земств, выборы в которые носили сугубо классовый цензовый характер. У большинства
жителей царской России не было ни юридических прав, ни материальных возможностей самостоятельно и ответственно участвовать в управлении местными сообществами.
Относительно местного самоуправления в советский период отечественной истории в научной литературе наблюдалось достаточное единство взглядов. Существует мнение, что в советский период истории России Советы народных депутатов управляли на всех уровнях общественной жизни. Советы народных депутатов признавались органами государственной власти и, соответственно, включались в единую систему управления страной [5, с. 47-48].
Убедительным выглядит утверждение о большевистском всеобъемлющем построении государственной системы Советов, фундаментальным основанием которой являлась коммунистическая партия. В этом контексте вполне убедительно мнение А.Н. Бурова о том, что Советы по своей сути не могли быть органами самоуправления [1, с. 68]. Характерными являются и слова В.И. Ленина: «Советы сосредотачивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов» [4, с. 481].
Порядок формирования, поставленные цели и решаемые задачи, обозначенные функции, характер полномочий, соотношение с существовавшей системой государственного управления, обеспечение деятельности: по всем перечисленным признакам Советы являлись органами государственной власти, деятельность которых не предполагает самостоятельности и ответственности населения при осуществлении ими управления и даже при решении вопросов местного значения. На Советы были возложены функции проводников государственной политики, поэтому сравнение Советов с институтом местного самоуправления дает однозначный вывод о различности их значения в социальной структуре общества.
Отечественная социальная система только на определенном этапе своего развития стала характеризоваться свойствами, по которым можно судить о наличии самоуправленческих начал в общественной структуре. Представляется возможным принять за исходную точку для анализа систему местного самоуправления и институты непосредственной демократии, реализуемые в отечественной практике с конца 80-х годов ХХ века, поскольку только в этот период впервые в истории Российского государства начала создаваться общественная система, предполагающая наличие охраняемых и гарантируемых законом самоуправленческих элементов в ее структуре.
В Конституции РФ говорится, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Конституционные положения дополняет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [8] (далее - Закон), согласно которому местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Многие положения Закона остаются весьма дискуссионными, но некоторые неизбежно отражают объективные тенденции в развитии общественных отношений. Особое значение для понимания местного самоуправления имеет такая формулировка Закона, как «... самостоятельное и под свою ответственность решение населением. вопросов местного значения.».
Самостоятельность и ответственность являются элементами правового статуса главного субъекта муниципальных отношений, т.е. сообщества жителей муниципального образования, на каждом из которых лежит часть ответственности при решении вопросов местного значения. В то же время допускается возможность опосредования ответственности муниципальными органами, что подтверждается в статье 41 Закона, которая предусматривает наделение органов местного самоуправления правами юридического лица, образуемого для осуществления управленческих функций. А в главе 10 того же Закона говорится уже только об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а именно: об ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением; об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством; об ответственности представительного органа муниципального образования перед государством; об ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством; об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.
Такое положение дел не соответствует идее о самостоятельности населения в решении своих местных вопросов и свидетельствует об ошибочности некоторых концепций, нашедших закрепление в действующем Федеральном законе о местном самоуправлении. Невозможно принимать управленческих решений, не неся за это никакой ответственности. Удивительным образом провозглашаются принципы, отражающие объективные общественные процессы, а затем разрабатывается механизм их осуществления, извращающий саму идею и предполагающий совершенно иное видение организации управления на местном уровне. Таким образом, в рамках муниципальных образований, созданных в настоящее время, население не принимает участия в принятии ответственных и самостоятельных решений по вопросам местного значения.
Потребность в местном самоуправлении, по диалектическим законам, появилась в ситуации системного кризиса в управлении и экономике Союза Советских Социалистических Республик в конце 80-х годов ХХ в., что стало находить отражение сначала в общественной жизни, а затем - и в правовом регулировании. Административная система управления СССР к концу 80-х годов прошлого века исчерпала свои возможности по эффективному регулированию экономических отношений. Повышение благосостояния каждого члена общества в существовавшей государственной системе стало невозможным, потребовалось построение качественно иных экономических и управленческих отношений. Изменение системы управления требуется не только на общегосударственном уровне, но и, главным образом, на уровне первичных территориальных общественных образований. Управление территориальными сообществами предполагало организационную, управленческую, экономическую самостоятельность субъектов управления, т.е. самостоятельность главного и основного субъектов местного самоуправления -населения. Перед правовой научной мыслью того времени возникали соответствующие цели и задачи: найти адекватные правовые механизмы организации экономически самостоятельного и социально развитого населения; преодолеть государственно-административную доминанту в структуре общества; охарактеризовать на сущностном уровне новые самоуправленческие отношения. Во многом эти цели и задачи остаются нерешенными и актуальными и в настоящее время.
В вышеобозначенный исторический период времени у населения нашей страны появились объективные предпосылки для осуществления местного самоуправления, что предполагает наличие культурного и социального осознания необходимости самостоятельного участия в решении значимых вопросов местного сообщества, а также минимальной материально-экономической возможности у каждого члена общества для активного участия в общественной жизни. Эту совокупность необходимых элементов можно обозначить следующим образом: социально-культурная активность, самостоятельность и возможность нести ответственность. В свою очередь, общественное самосознание и общественно-экономические предпосылки требовали правового закрепления организационных институтов местного населения, позволяющих решать вопросы местного значения. Об этом периоде А. А. Резванов пишет: «Реформировалось местное самоуправление. Взамен городских и районных Советов народных депутатов учреждались выборные коллегиальные органы» [6, с. 83].
Следовательно, такие важнейшие критерии муниципального строительства, как самостоятельность и ответственность населения при решении вопросов местного значения, в нашей стране стали возможны только в конце XX века. Уровень развития экономики, а значит, и размер возможных доходов населения, развития общественных взглядов и правосознания являлись основанием, на котором возникла сама идея самоорганизации отдельных групп и сообществ. Отдельный человек, подталкиваемый общественными процессами, осознал необходимость участия в организации своей жизни в окружающем сообществе и получил возможность принимать решения под свою ответственность. В данном случае имеется в виду экономическая материальная ответственность. Отметим, что вопросы местного значения, предназначенные для решения гражданами через муниципальные органы, в соответствии с принципами местного самоуправления, не должны быть объектами управления государственных органов. В настоящее время в развитии местного самоуправления существует ряд теоретических и практических проблем, связанных с пониманием данного института, определением его функций и целей, соотношением с системой государственных органов. Определенно можно утверждать только то, что в том понимании, которое дано в действующем законе, местное самоуправление впервые появилось в новейшей отечественной общественной практике.
Литература
1. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д, 2000.
2. Говоренкова Т. И возвращается ветер на круги своя. // Муниципальная власть. 2004. № 3.
3. Кукушкин Ю.С., Тимофеев Н.С. Самоуправление крестьян России (ХК - начало XXI вв.). М., 2004.
4. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36.
5. Муниципальное управление / Под ред. И.В. Стародубровской. М., 2006.
6. Резванов А. А. Особенности формирования конституционной Федерации в России // Юристъ-Правоведъ. 2006. № 3.
7. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.
8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 3-е изд. М., 2005.
9. Философский энциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панов. М., 1983.
