Научная статья на тему 'Российское самоуправление: аналитический обзор'

Российское самоуправление: аналитический обзор Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
198
74
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ / МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ / МУНИЦИПАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ / THE LOCAL AUTHORITY / THE LOCAL GOVERNMENT

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Горбатюк Екатерина Сергеевна

В статье рассматривается эволюция местного самоуправления в России, раскрывается суть концепций самоуправления, оценивается значимость законотворческой деятельности реформаторов института российского самоуправления.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Local government in Great Britain XIX century

The paper focuses on the development of the local government in Russia and reveals the essence of the local government concept and its principles. It also evaluates the significance of the law making activity of the Russian local government reformers.

Текст научной работы на тему «Российское самоуправление: аналитический обзор»

Е. С. Горбатюк

РОССИЙСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР

Россия не единственное государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. Поиски эти начались еще на заре возникновения российской государственности: по мнению некоторых авторов, вече в Древней Руси (Псков, Новгород) — классический пример самоорганизации городских общин. Следующий наглядный образец развития самоуправления — «Приговор царской о Кормлениях и о службе» Ивана Грозного 1555-1556 гг. В соответствии с этим законодательным актом «в уездах и волостях крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» (земских судей, целовальников). Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины — сотских, пятидесятских, десятских» [1]. Непосредственное возникновение института местного самоуправления приходится на эпоху Екатерины II, которая провела радикальные изменения административно-территориального устройства страны. Российское государство делилось отныне на губернии и уезды, город становился самостоятельной административной единицей; горожане и крестьяне составляли свои общества с правами юридических лиц, где председательствовал соответственно городской голова или сельский староста [2]. Следующими реформаторами института местного самоуправления были Александр I и Николай I. Александр I учредил Министерское административное управление, основанное на принципах единоначалия и личной ответственности, что стало шагом к укреплению централизации управления [3, № 20406]. Николай I, подавив восстание декабристов, усилил контроль над всеми органами власти, что привело к росту бюрократизации как центрального управления, так и провинциальной власти [см. подробнее: 4, 5].

Переломный этап в развитии общественного строя России связан с принятием Манифеста об отмене крепостного права 1861 г. Логическим продолжением крестьянской реформы стало Положение о земских учреждениях 1864 г., где законодательно закреплялся институт земства, а также выборность его членов. Позднее, в 1870 г., было принято Городовое положение, устанавливающее основные принципы самоуправления в российских городах [6, с. 32-37]. Органы местного самоуправления признавались одной из основ демократической системы управления обществом, которая позволяла решать насущные вопросы в более короткий срок и с большей эффективностью.

Очередным этапом реформирования земского и городского самоуправления стали соответствующие Положения 1890 г. и 1892 г., внесшие ряд существенных изменений в организацию деятельности местных властей. Эти Положения закрепили присутствие жесткой регламентации со стороны центральной власти, что снова провозгласило господство государственной идеологии вместо доверия к общественному мнению [7, с. 26].

© Е. С. Горбатюк, 2011

Суть отечественной самоуправленческой традиции заключается в том, что самоорганизация населения на низовом уровне всегда была достаточно эффективной, однако при этом органы местного самоуправления обслуживали не столько интересы местных общин, сколько потребности государства. С одной стороны, и сельские, и городские общины в России традиционно действовали как самоуправляющиеся организации; вплоть до 1917 г. все они имели одинаковое общественное устройство, предполагавшее наличие собраний непосредственных членов общины (сходов) и выбираемых ими органов местного самоуправления. С другой же — специфические особенности русского самоуправления определялись в первую очередь взаимоотношениями общин с государственной властью: наряду с решением насущных вопросов жизни членов каждой отдельной общины, местные установления неизменно занимались государственными задачами под руководством и тщательным контролем царской администрации. Фактически самоуправляющиеся общины использовались в качестве низшего звена государственного управления. Таким образом, власти постепенно подчиняли своим интересам существовавшие в общине неофициальные структуры, возлагая на них исполнение государственных функций. В итоге право на самоуправление оказалось также и обязанностью — его не приходилось отстаивать, оно активно навязывалось населению самой властью. Подобная трактовка предопределила развитие русского самоуправления на столетия вперед. Верховная власть и само общество рассматривали самоуправление как службу населения в первую очередь государству, и лишь во вторую — местным интересам. Вместе с тем, характеризуя развитие института местного управления в России до 1917 г., следует отметить, что, несомненно, положительным фактом в становлении земского и городского общественного управления как основных субъектов самоуправления выступили утверждение принципа всесословности, включение в решение вопросов местного значения представителей всех сословных групп — земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало более 70% населения России. Однако идея самоуправления, к сожалению, не была реализована в полной мере, а институт самоуправления не стал опорой всего государственного устройства России: решая некоторые хозяйственные задачи, самоуправление не могло претендовать на политическое участие в решении важнейших государственных дел. Несомненно, было признано, что государство не единственный участник рассматриваемого процесса. Однако государство не сдавало своих позиций, изменялись лишь формы управления и степень контроля, но его стратегические задачи оставались прежними, в результате Россия конца XIX — начала XX в. не имела развитых структур гражданского общества.

Особенное значение имеет и тот факт, что дореволюционное российское государство в политической практике чрезвычайно медленно воспринимало научные концепции. Тем не менее рассмотрим подробнее теоретическое сопровождение процессов реформирования института самоуправления. Анализ основных теорий самоуправления позволяет говорить о том, что в целом эволюция теорий местного самоуправления в России определялась в значительной степени не столько конкретно-историческими процессами в социально-экономической области, сколько изменением взаимоотношений между властью и обществом под воздействием многообразных социальных коллизий. Стоит оговориться: накопленный опыт деятельности земских учреждений показал, что борьба сторонников общественной и государственной теорий развития местного самоуправления свидетельствует лишь о том, что в чистом виде ни одна из известных концепций не

была востребована. Представители общественной теории, на основе которой разрабатывались земское 1864 г. и городское 1870 г. Положения, противопоставляли самоуправление государственному управлению. Сущность самоуправления они видели в том, что в его компетенцию входит решение местными сообществами тех задач, которые они сами себе ставят, поэтому органы местного самоуправления, по их мнению, должны быть выделены из системы государственной администрации [см. подробнее: 8-14]. Сторонники государственной теории (Положения 1890 г. и 1892 г. соответственно) рассматривали самоуправление как одну из форм организации государственного управления на местах, которая обладает определенной автономией в решении местных вопросов. Тем не менее у них местное самоуправление выступает прежде всего частью единого государственного механизма, элементом целостной структуры управления [см. подробнее: 12-16]. Ключевым в процессе полемики между представителями научных школ и идейно-политических течений был вопрос об оптимальном сочетании государственного и общественного начал в самоуправлении. Несмотря на различное понимание сущности местного самоуправления, сторонники как общественной, так и государственной теорий указывали на значимость фундаментальных принципов самоуправления: исключение раздвоения власти, которое ведет к политической нестабильности, к ослаблению государства и составляющих его институтов; наличие возможности для большей части населения участвовать в управлении делами общества и государства, что создает условия для повышения культурно-правового уровня граждан и воспитывает чувство уважения к законам; государство должно вникать в курс местных дел для принятия соответствующих решений, сущность которых согласуется с интересами населения каждой отдельной территории; наличие общего интереса граждан и государственных органов для обустройства достойной жизни каждого человека и общества в целом. Вместе с тем для закрепления этих принципов в общественной практике требовались масштабные и ответственные преобразования, которые могли бы убедить общественное сознание в том, что в деятельности органов местного самоуправления, всех властных институтов действительно реализуется суверенная воля народа. Серьезные трудности демократических преобразований, и в частности развития института местного самоуправления в России были связаны не в последнюю очередь с уровнем политико-правовой культуры населения. Кроме того, осуществляя реформы, власть пыталась адаптироваться к происходящим изменениям в обществе, стремясь при этом сохранить неизменными фундаментальные политические устои монархической России. Все это негативно сказывалось на развитии института местного самоуправления.

Следующая попытка формирования эффективно действующего института местного самоуправления относится к периоду советской России. На протяжении десятилетий советской власти государственная организационная структура строилась на основе единства системы советов. Система советов — особый тип организации самоуправления, при котором фактически не осуществляется принцип разделения властей; провозглашается единовластие (или полновластие) представительных органов на местах; устанавливаются жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов и иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Муниципальные органы находятся под руководством правящей партии, сохраняя лишь внешнюю видимость «представительства» интересов местного населения. В силу последнего обстоятельства данную модель можно рассматривать лишь в качестве системы государственного управления на местах.

Ситуация кардинально изменилась во второй половине 1980-х гг., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Были приняты законы СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» в апреле 1990 г. и РСФСР «О местном самоуправлении» в июле 1991 г., положения которых разграничивали полномочия между местными советами и администрациями, а также вводили судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. На смену системе исполкомов с коллегиальной ответственностью пришли главы администраций, сосредоточившие в своих руках властные полномочия. Однако семидесятилетняя история наложила свой отпечаток: несмотря на стремление к «демократизации», сохранялся жесткий принцип подчинения нижестоящих советов вышестоящим, глава администрации назначался вышестоящим главой при согласии остальных членов совета [17, с. 27-42]. Помимо этого, очевидно, что эпоха политической демократизации и рыночных реформ потребовала освоения новых социальнополитических практик, норм, ценностей, социальных ролей и установок, актуализировала широкий спектр нормативных, поведенческих и идейных альтернатив советско-патерналистскому сознанию, прежней социальной идентификации [18, с. 74-88]. Однако население оказалось не готово к подобному развитию событий.

В 1993 г. в период поэтапной конституционной реформы были внесены изменения в российское законодательство, регламентирующее местное самоуправление. Отныне деятельность местных советов была прекращена, а распорядительные полномочия переданы местным администрациям. Принятая в этом же году Конституция Российской Федерации закрепила самостоятельность местного самоуправления. Следствием этого, к сожалению, стали лишь «написанные под контролем глав администраций Уставы муниципальных образований, закрепившие выгодные им положения: контроль и над представительным, и над исполнительным органами власти. Зачастую главами администрации в муниципальных образованиях становились местные “авторитеты”, что облегчало им задачу управления “своей территорией”» [19, с. 199-211], в то время как жители страны были гораздо больше озабочены проблемой собственного выживания, чем демократичностью и устройством местного самоуправления. В 1995 г. принимается Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который представляет собой попытку определить «роль местного самоуправления в осуществлении народовластия», установить «правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления» и «общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации» [20]. Однако этот закон не исправил, а лишь закрепил ситуацию, сложившуюся благодаря указам 1993 г., так как «гарантированные полномочия представительных органов составили всего несколько пунктов», тогда как «все остальное оказалось в руках глав муниципальных образований» [19, с. 289-296]. Таким образом, в результате реформ 1993-1995 гг. в России была сформирована жестко контролируемая федеральной властью структура органов местного самоуправления. Принимавшиеся позднее Федеральные законы, регламентирующие муниципальное управление, носили скорее общий характер, так как и в финансовом, и в административном планах сохранялась тенденция к подавлению местных структур авторитетом государственной власти при отсутствии эффективного аппарата контроля над реальной деятельностью местных органов. Таким образом, в России сложилась система, основными свойствами которой стали, с одной стороны, абсолютное непонимание того, что же является экономической

основой местной власти, причем «это непонимание нашло свое закрепление как в федеральном, так и в региональном законодательстве», и, с другой — глубокий разрыв между законодательством и реальным положением дел [21]. Разработанные правовые акты, казалось бы устанавливающие экономические свободы, в действительности лишали муниципальные образования реальной возможности формировать независимые бюджеты и распоряжаться землей в интересах местного населения. «Заявляя в своем законодательстве о независимом муниципальном бюджете, на практике Россия создала систему тотальной финансово-экономической, бюджетной зависимости органов местного самоуправления от федерального центра и субъектов федерации» [21].

В конце XX в. среди исследователей, изучающих общественно-политические процессы России, достаточно широко было распространено мнение о необходимости реально действующего института местного самоуправления. «Прочность и надежность “каркаса здания” государственности зависит от его фундамента, и этот фундамент — сфера местного самоуправления. Без самоорганизации общества невозможно обеспечить высокие социальные стандарты, сформировать гражданское общество, укрепить государственную целостность России. Без достаточно развитой системы местного самоуправления, без законодательного, реального обеспечения возможностей самостоятельно решать на местном уровне экономические, финансовые, социально-бытовые, культурные и иные вопросы, весьма трудно формировать рыночные структуры» [22, с. 3-5].

Однако в России обывательский интерес к местному самоуправлению по-прежнему достаточно низок. Отчасти это объясняется тем, что слишком долго у населения не было возможности заниматься самоуправлением, а позднее, когда появились возможность и необходимость, возникли более актуальные для каждого отдельного человека проблемы, например «вопрос выживания». Общинность в царской и императорской России, коллективизм в советской не привели в условиях демократической России к возникновению активной позиции в решении местных проблем. Большая часть населения страны до сих пор с трудом представляет себе, что такое муниципальная власть, чем она занимается и в чем ее предназначение.

В 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», призванный «навести порядок»: установить границы муниципальных образований в соответствии с новыми требованиями и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, муниципального района, либо городского округа [19, с. 159-163]. Закон вступил в силу 1 января 2006 г., ознаменовав начало реформы института местного самоуправления. Концептуальная основа реформы подразумевала автономиза-цию местного самоуправления от органов государственной власти. Однако это вступило в противоречие с процессами централизации власти в стране. Следовательно, проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов на местах так и не были решены. Тем не менее в стране все-таки сложилась «(и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создался институциональный ограничитель вертикальности власти» [23]. «На практике регулирующая роль федерального закона 2003 г. оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны — на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного

толкования. Учитывая сокращение перечня налоговых источников местных бюджетов, практически все муниципальные образования стали дотационными. В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, которые субъект Федерации считает необходимыми» [23]. По этой причине муниципальные образования не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов, что было одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии их доходной базы [23]. Однако по итогам реализации упомянутого закона говорить о реальном повышении эффективности муниципальной власти оснований нет.

По сути на сегодняшний день развитие российского местного самоуправления по-прежнему концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих решений. Реформирование любого социально значимого института — процесс длительный, местное самоуправление естественно не составляет исключения. Известно, что в пространстве страны общественно-политические процессы развиваются неравномерно. Асинхронность протекания различных преобразований и трансформаций обусловлена влиянием крайне противоречивых региональных факторов: культурно-этническим разнообразием, неодинаковым уровнем социально-экономического развития регионов, политическими пристрастиями региональных элит, различными формами хозяйствования. В результате действия этих факторов возникли и развились различные организационные формы осуществления местного самоуправления. Очевидно, что деятельность органов местного самоуправления в России на сегодняшний день по большей части только декларирована. Опыт некоторых зарубежных стран показывает, насколько успешно могут работать местные власти в том случае, если в их формировании и деятельности заинтересовано население, и если граждане в действительности способны и хотят участвовать в работе этого уровня власти. Можно бесконечно долго ссылаться на разницу исторических контекстов и менталитета России и стран с развитой системой местного самоуправления, однако к реальному изменению положения вещей это вряд ли приведет. Столь же опасными, как и попытки перенести в Россию опыт Запада, не адаптировав его к местным условиям, могут стать попытки обратиться к прошлому в поисках традиционного пути развития российского местного самоуправления. Не стоит забывать, что вотчинный принцип управления сохранялся в России до отмены крепостного права, т. е. до середины XIX в. После земской реформы российское местное самоуправление развивалось некоторое время, но это развитие прервалось в 1917 г., и говорить о том, что институт местного самоуправления прижился на российской почве, не приходится. Стоит отметить, что, в отличие от стран с развитой системой местного самоуправления, в России чрезвычайно низка степень влияния на местное самоуправление традиционных институтов, таких как церковь или общинный совет. Этот факт можно оценивать по-разному, однако упомянутые институты обладают значительными ресурсами и авторитетом для осуществления ряда функций местного самоуправления. Вместе с тем стоит учитывать, что их привлечение целесообразно на территории небольших поселений с гомогенным населением, в других случаях это может привести к возникновению конфликтов. В крупных городах проблема осуществления местного самоуправления стоит

гораздо острее, это связано с упомянутой невозможностью включения в управление традиционных институтов, более развитой индивидуалистической культурой и крайне запутанной структурой органов местной власти. В Европе, где столетиями существовала система городов-государств, местное самоуправление развивалось одновременно с городами, в отличие от России, где во многих крупных городах история самоуправления отсутствует в принципе.

Местное самоуправление всегда находилось в тесной связи с общественными процессами и, будучи вписано в тот или иной политический контекст, развивалось соответствующим образом. Не следует, вероятно, считать, что невозможность осуществления местного самоуправления в России в прошлом — залог того, что оно не будет работать в будущем. Возможно, на смену всеобщей аполитичности придет период сознательности, и российское местное самоуправление заработает в полную силу. Вместе с тем сегодняшняя политическая индифферентность россиян, в том числе и в отношении органов местного самоуправления, объясняется подсознательным нежеланием такого развития событий в силу традиционного недоверия российских граждан (зачастую оправданного) к каким бы то ни было институтам власти.

В целом по вопросам местного самоуправления за последние несколько лет высказано немало суждений, проведено огромное количество дискуссий и не одно парламентское слушание. Хотелось бы думать, что каждая решенная проблема приближает нас к выработке такой системы самоорганизации граждан и организации власти на местном уровне, которая в наибольшей степени отвечает интересам различных слоев населения и российского государства в целом. Однако анализ политического процесса современной России показывает, что для российской политической элиты демократия так и не стала внутренней нормой согласования интересов и принятия решений [23]. Несмотря на сохраняющееся в обществе позитивное отношение к демократии как основе политической системы в России, перспективы дальнейшей демократизации в нынешней ситуации выглядят все более смутными.

Литература:

1. Никитин Ю. А. Генезис ТОС в России. иИЬ: http://www.libsakh.ru/?div=express&hid=118 (дата обращения: 12.11.2008).

2. Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II. Опыт исторического комментария. М.: Тип. Имп. Моск. ун-та, 1909. 473 с.

3. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание I: В 45 т. Т. XXVII. СПб.: Тип. 2 отд-ния собств. е. и. в. канцелярии, 1830. 1122 с.

4. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Мысль, 1978. 288 с.

5. Кюстин А. де Николаевская Россия / Пер. с франц. Я. Гессена, Л. Домгера. М.: Кн. Лавка РТР, 1997. 285 с.

6. Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб.: М. И. Семенов, 1913. 114 с.

7. Арефьев М. А., Козлова Т. И., Осипов И. Д. Правовые основы российского самоуправления (культура, традиции, нормы права): Научно-учебное пособие. СПб.; Пушкин: Институт правоведения и предпринимательства, 1999. 132 с.

8. Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М.: Унив. тип., 1874. 52 с.

9. Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 3 т. 2-е изд. СПб.: Тип. Э. Пратца, 1869-1871. Т. 1-3.

10. Веселовский Б. Б. Земство и земская реформа. П.: Т-во О. Н. Попова, 1918. 48 с.

11. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М.: Наука, 1990. 262 с.

12. Замалеев А. Ф., Осипов И. Д. Русская политология: обзор основных направлений. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1994. 208 с.

13. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л. С. Мамут. М.: Наука, 1995. 301 с.

14. Осипов И. Д. Философия русского либерализма (XIX — начало XX в.). СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1996. 192 с.

15. Чичерин Б. Н. О народном представительстве. 2-е изд. М.: Т-во И. Д. Сытина, 1899. 810 с.

16. Градовский А. Д. Политика, история и администрация. Критические и политические статьи. СПб.; М.: М. О. Вольф, 1871. 515 с.

17. Бабун Р. В., Мальковец Н. В. Самая близкая к народу власть (о местном самоуправлении для всех): Пособие. М.: Московский общественный научный фонд, 2001. 120 с.

18. Лапкин В. В., Пантин В. И. Восприятие западных институтов и ценностей в постсоветском пространстве: опыт Украины и России // Полис. 2004. № 1. С. 74-88.

19. Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России. Сб. статей. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2003. 454 с.

20. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С приложением нормативных актов / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Норма, 2000. 460 с.

21. Саначев И. Д. Местное самоуправление в России: шаг вперед или политическая игра? иИЬ: http://www.koob.ru/sanachev/russian_local_home_rule (дата обращения: 18.08.2010).

22. Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург: Изд-во Урал. Гос. Экон. Ун-та, 1998. 296 с.

23. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. иИЬ: http://www.riocenter.ru/ru/ programs/doc/3928 (дата обращения: 22.08.2010).

Статья поступила в редакцию 23 сентября 2010 г.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.