CC BY
13Собрания Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. № 4337-11 ГД // СЗ РФ. 1999. № 40, ст. 4792, 4794.
18. На основании Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» с 1 декабря 2005 г. образован новый субъект Российской Федерации - Пермский край.
19. Российская Федерация. Законы. О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации: закон Рос. Федерации о поправке к Консти-
туции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // СЗ РФ. 2009. № 1, ст. 2.
20. О проекте федерального закона № 315329-5 «О парламентском контроле в Российской Федерации»: пост. Гос. Собрания (Ил Ту-мэн) Республики Саха (Якутия) от 15.04.2010 ГС № 708-1У. Документ опубликован не был.
21. О проекте Федерального закона № 315329-5 «О парламентском контроле в Российской Федерации»: постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.07.2012 № 708-6 ГД // СЗ РФ. 2012. № 30, ст. 4232.
22. О парламентском контроле: федер. закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ // СЗ РФ. № 19, ст. 2304.
ДЕМИДОВ Михаил Васильевич - доктор юридических наук, зав. кафедрой административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected]
DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich - Doctor of Laws, Head of Department of Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected]
УДК 342.536.7
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
М.В. Демидов
Рассматриваются актуальные вопросы, связанные с политико-правовыми предпосылками организации местного самоуправления Российской Федерации. Анализируется процесс зарождения и развития самоуправленческих начал в России, а также формирования законодательной базы установления местного самоуправления.
Ключевые слова: конституция; местное самоуправление; самоуправления граждан; земские учреждения; закон; Чувашская Республика; орган местного самоуправления.
M.V. Demidov. POLITICAL AND LEGAL BACKGROUND OF THE LOCAL GOVERNMENT
The article discusses current issues related to the political and legal prerequisites for the organization of local self-government of the Russian Federation. In this regard, the author analyzes the process of initiation and development of self government in Russia, as well as establishing a legal framework establishing local government.
Keywords: the Constitution; local governance; Self-Government of the citizens; zemskov institutions; the law; Chuvash Republic; a local government agency.
Местное самоуправление является необходимым элементом нормального функционирования любого государственного устройства. Расширение сферы деятельности органов местного самоуправления - несомненный признак демократичности политической системы общества, всего государственного механизма. В нем заложены громадные потенциальные возможности для социально-экономического развития государства.
Впервые официальное определение понятия «местное самоуправление» в советский период было закреплено в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. Он определял, что «местное самоуправление в СССР является частью социалистического самоуправления народа и призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социаль-
ного и экономического развития территории, охраны окружающей среды» [1].
Более точное, по сравнению с Законом СССР, раскрывающее сущность местного самоуправления, на наш взгляд, определение содержалось в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Он устанавливал, что местное (территориальное) самоуправление в РСФСР - это «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» [2, с. 3]. По-другому его можно было рассматривать как управление самих мест, осуществляемое населением в целях самостоятельного решения вопросов местной жизни. Таким образом, местное самоуправление стало составной частью общей системы управления в Российской Федерации, призванной придать новый характер участия граждан в управлении делами общества.
Социально-политической базой зарождения идей самоуправления и местного самоуправления, как его составной части, явилось развитие самого государства. В процессе своего поступательного эволюционного изменения, демократизации системы государственного устройства, оно пробуждало в своих гражданах стремление к участию в осуществлении управленческих функций, сначала к стихийной, а затем все более организованной самоорганизации в целях улучшения своих жизненных условий. Исходя из этого, главным необходимым условием развития самоуправленческих функций можно считать наличие демократических форм управления в государстве.
Вплоть до настоящего времени нет единого принятого определения сущности демократии. В литературе ее рассматривают с различных позиций: и как форму государства, суть его организации, и как политическую систему [12; 13]. Многие авторы в течение ряда лет рассматривали ее с чисто классовых позиций: советской и буржуазной, полной и неполной [9]. Классики марксизма-ленинизма считали, что «демократия есть форма государства, одна из его разновидностей», которая «означает формальное признание равенства между гражданами, равного права всех на определение устройства государства и управление им» [8, с. 100]. В любом случае, по нашему мнению, суть демократии заключается в том, чтобы обеспечивалось правовое равенство всех чле-
нов общества, юридически равные возможности участия каждого из них в осуществлении управленческих функций в государственной структуре и в других делах общества.
Если говорить о самоуправлении в обществе, то оно подразумевает широкий спектр механизмов, обеспечивающих совместное решение участниками общественных отношений их общих дел, совместную деятельность по осуществлению принятых решений, причем в этом случае должны быть ликвидированы деления на властвующих и подвластных, так как происходит соединение субъекта и объекта управления [11]. Местное самоуправление же представляет собой реализацию самоуправленческих начал на конкретно взятой административно-территориальной единице и отсутствие такой иерархии, какую представляют государственно-властные структуры. Поэтому любое государство, стремящееся к организации управления обществом на принципах самоуправления, на наш взгляд, прежде всего, должно иметь сильно развитую систему самоуправления на местах.
Переход от не оправдавших себя жестких административных схем управления к децентрализованной, демократической и гибкой системе является закономерным. Он продиктован всем историческим ходом развития общества, который наглядно доказал, что невозможно, только единообразно регулируя и управляя различными общественными процессами с помощью централизованных до крайности структур, обеспечить равномерное поступательное развитие.
В дореволюционной России и в советский период предпосылки для развития идеи местного самоуправления, его попытки практической реализации всегда были связаны с осуществлением глубоких реформ политической системы общества. Так было после падения крепостного права в 1861 г., совершения Октябрьской революции 1917 г., начала демократизации нашего общества после сталинского тоталитарного режима в конце 50-х - в начале 60-х гг. и в период начала коренной реформы всей политической системы нашего общества в конце 80-х гг.
Падение крепостного права показало, что Россия находится накануне начала ряда демократических реформ. И одной из необходимых, насущно назревших была проблема реорганизации управления административно-территориальными единицами. Переустройства местного управления требовали, с одной стороны, дворянство, с другой - либерально настроенная часть помещиков, которые по-
нимали неотвратимость нарастающей волны капитализма. Под давлением широкой общественности, учитывая сложную политическую ситуацию, самодержавие вынуждено было пойти на создание органов местного самоуправления - земских учреждений [4; 6]. Однако, идя на вынужденные уступки, царское правительство всячески стремилось к тому, чтобы, давая внешние формы самоуправления, сохранить за собой полную опеку и административный контроль за деятельностью земств.
Работа земских учреждений регулировалась Положениями о земских учреждениях, принятыми в 1863, 1890 гг., и другими законодательными актами. С 1 января 1864 г. Положение было введено в 33 губерниях. Объяснительная записка к его проекту определяла задачи проведения земской реформы как «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления». В соответствии с Положением к введению земских учреждений относились вопросы, связанные с развитием народного образования, здравоохранения, содержанием в исправном состоянии земских дорог, оказанием помощи в осуществлении земледелия, в торговле, промышленности, устройством и содержанием почт и др. Но, несмотря на довольно-таки широкий круг вопросов, которые входили в их компетенцию, во многих случаях самостоятельность и независимость земских учреждений носили сугубо условный характер. Анализ правового их положения показывает, что хотя им и разрешалось «действовать самостоятельно в кругу вверенных им дел» [14, с. 224-225], но в то же время фактически «воспрещалось вмешиваться в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений» [14, с. 226], что давало возможность чиновничьей администрации оказывать сильное давление на земства. К тому же все постановления земских собраний в обязательном порядке должны были быть доведены без замедления губернатору. Министру внутренних дел и губернатору разрешалось остановить всякое постановление, противное «общим государственным пользам» или же которые, по их мнению, «явно нарушают интересы местного населения» [14, с. 240-241].
Подобные широкие полномочия администрации по отношению к земским учреждениям позволяли им сохранять и проводить политику центральной власти правительства во всех сферах деятельности на местах, ограничивать компетенцию органов самоуправления, устанавливая еще большую их зависимость от чиновничьего бюрократического аппарата.
В земских учреждениях общая распорядительная власть и надзор за исполнительными органами принадлежала земским собраниям. Вопросами местного хозяйства и управления занимались земские управы, избираемые земскими собраниями. Председатель управы должен был утверждаться губернатором или же министром внутренних дел. Земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на три года по трем коллегиям (куриям): съездами землевладельцев, съездами городских избирателей и съездами выборных от сельских обществ [3; 5; 14].
В основу организации земств было положено сословно-цензовое начало. Привилегированное положение здесь занимало дворянство. Представительство дворянского сословия и чиновников в числе уездных гласных в 1890 г. составляло 55,2%, губернских - 89,5%, а представителей крестьян соответственно 31,0% и 1,8%, разночинцев - 13,8% и 8,7% [14].
Председателями земских управ могли выбираться только лица, имеющие по закону право на вступление в государственную службу, что лишало крестьян возможности занимать данную должность. Такое положение сказывалось и на составе земских управ. В них с каждым годом увеличивалось число представителей дворянства, в то же время вытеснялись крестьяне и выходцы из других сословий. Так, если в 1886 г. в составе уездных управ дворяне составляли 55,5%, крестьяне - 30,9%, разночинцы - 13,6%, то уже к 1903 г. представительство дворян достигло 71,9%, крестьян стало 18,3% и разночинцев - 9,8%. Такая картина была и по губернским управам: в 1886 г. дворяне составляли 89,5%, а в 1903 г. их стало 94,1%, соответственно, крестьян - 1,5% и 2,0%, разночинцев - 9,0% и 3,9% [14].
Царское правительство всячески старалось воспрепятствовать расширению функций органов местного самоуправления, прилагало усилия к тому, чтобы урезать полномочия земских учреждений. Так, Законом от 19 сентября 1869 г. были отменены права земств на бесплатную пересылку корреспонденций. Положением 1874 г. о народных училищах они были устранены от какого-либо влияния на учебную часть и их роль сводилась, в основном, к выделению средств на содержание училищ и др. [14]. Самодержавие видело в них очаг либерализма, своего рода оппозицию на местах к существующему режиму. Поэтому систематически стесняло и ограничивало их в правах.
Несмотря на несовершенство многих структур земского самоуправления, ограниченность их полномочий, отсутствие связи
с широкими слоями населения, они сыграли большую роль в решении многих социально-культурных и хозяйственных вопросов. Даже В.И. Ленин считал, что образование и деятельность органов местного самоуправления были шагом вперед на пути к приближению капиталистических форм развития общества, имели прогрессивное значение для России. Он писал: «Можно спорить о том, велик или мал, быстр или медленен был этот «шаг», но направление, в котором этот шаг последовал, так ясно и так выяснено всеми последующими событиями, что о нем едва ли может быть два мнения» [7, с. 166].
По своей организации земства, не имея первичных ячеек непосредственно из числа населения, не пользовались особой популярностью. В результате чего в большинстве случаев население оставалось пассивным объектом земских мероприятий. И вряд ли можно в полной мере согласиться с некоторыми высказываниями, которые превозносили земскую форму управления, утверждая, что местное самоуправление в России нужно организовать только по принципу земского самоуправления, заменив ими действовавшие в советский период местные Советы [10].
Разумеется, бесспорно то, что было много положительного в деятельности земских учреждений. Эти качества необходимо обязательно использовать в нынешней практике организации местного самоуправления. Но в то же время земства имели и ряд недостатков. В частности, они были чужды сельскому населению (которое составляло абсолютное большинство российских граждан). Крестьяне были не согласны с засильем в земствах помещиков, несправедливой и неравноправной системой выборов гласных. Они, примерно, в два раза больше, по сравнению с помещиками, платили земские сборы, но мест в земствах имели почти так же вдвое меньше. Таким образом, земские учреждения так и не стали действительными полноправными самостоятельными органами местного самоуправления. Они и не могли ими быть в условиях царского самодержавия, которое никогда бы не согласилось на коренную реорганизацию земства на принципах безсо-словности, безцензовости и приближения их к населению путем создания из числа граждан первичных звеньев местного самоуправления.
В советский период управление государством рассматривалось, как правило, только с позиции демократического централизма. Поэтому научные взгляды, теоретические разработки и определенные практические шаги того времени в отношении развития самоуправ-
ленческих начал большей частью, носили характер расширения прав и самостоятельности местных органов власти в качестве государственных структур, строго подчиненных вышестоящим органам, а не на принципах местного самоуправления. Поскольку понятие самоуправления на местах предполагает самостоятельное решение всех вопросов местной жизни в пределах законодательства, то подобные действия могли бы в лучшем случае при соответствующих условиях создать правовую базу, накопить опыт практической работы с тем, чтобы перейти в последующем к управлению административно-территориальными единицами на принципы самоуправления, но не установить систему подлинного местного самоуправления.
Советское государство хотя и предпринимало определенные меры по предоставлению самостоятельности местным органам власти в решении многих вопросов, однако в силу ряда объективных причин: низкий общеобразовательный и культурный уровень развития, отсутствие навыков политической деятельности, пассивность большей части населения, вследствие Гражданской войны, царившие в стране разруха и голод, активные военные действия на фронтах, социально-экономическая нестабильность внутри страны и т.д., не дали этим возможностям раскрыться.
В течение всего периода советской власти чрезмерным оставалось влияние центра на решение местных дел. Такое положение не могло не сказаться отрицательно на деятельности органов власти и управления на местах. Оно способствовало усилению бюрократического аппарата, который всегда стремился к тому, чтобы не допускать широкие массы населения к процессу управления и всегда был главным препятствием на пути развития самоуправления народа.
Таким образом, в конце 20-х - начале 30-х гг. сложилась административно-командная система партийно-государственного управления страной, утвердившая культ Сталина. Все те зарождающиеся организационно-правовые предпосылки для перехода к системе организации на местах по принципу самоуправления были отвергнуты. На замену имевшего место функционирования органов власти и управления на принципах демократического централизма был внедрен принцип жесткой централизации всей системы управления.
Впоследствии в середине 50-х гг. была сделана попытка восстановления некоторых демократических принципов управления обществом. Однако вопросы действительной
демократизации общества, заложения правовой базы необратимости самоуправленческих процессов так и остались нереализованными.
В определенной степени толчком к анализу демократических принципов организации управления обществом послужила XIX Всесоюзная конференция КПСС, состоявшаяся в 1988 г. На ней фактически впервые публично была осуждена сложившаяся авторитарная система управления, подчеркнута необходимость реформы всей политической системы общества, обеспечения реального народовластия, восстановления и развития принципов организации самоуправления народа и в центре, и на местах.
Целенаправленное развитие идей необходимости развития местного самоуправления нашло отражение в деятельности впервые избранных на широкой демократической основе в 1989 и 1990 гг. высших органов государственной власти Союза ССР и республик. На съездах народных депутатов, на сессиях их Верховных Советов они последовательно отстаивали элементы децентрализации, работали над созданием правовой базы местного самоуправления. Первой предпосылкой решимости народных депутатов непременно следовать избранному направлению явился Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Его принятие дало возможность развернуть широкую законотворческую работу в республиках по созданию конкретных механизмов функционирования местного самоуправления и принятию соответствующих законов, как например, Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР».
Процессы утверждения принципов самоуправления на местах, которые происходили в стране в такой же степени, были характерны и Чувашской Республике. Итогом такой работы явилось принятие в октябре 1991 г. Закона Чувашской Республики «О местном самоуправлении в Чувашской ССР».
В целом, подведя некоторые итоги анализа зарождения и развития политико-правовых предпосылок организации местного самоуправления, как нам кажется, можно сделать вывод о том, что они, пройдя длительный и тернистый путь, наконец-то получили свое признание на уровне государства.
Принятое законодательство призвано было обеспечить решение всех вопросов местной жизни непосредственно самим населением через избранные им органы власти и управления. Государство юридически признало, что оно не может по своему усмотрению вмеши-
ваться во все вопросы местного управления и что его взаимоотношения с органами власти и управления административно-территориальных единиц должны строиться на строго правовой основе.
Первые законы о местном самоуправлении открыли значительные возможности для граждан, представляющих определенный территориальный коллектив, самостоятельно, по своему усмотрению владеть и распоряжаться природными ресурсами, муниципальной и иной собственностью, которая должна была стать основным источником для удовлетворения потребностей населения. Активность граждан в управленческих процессах, компетентность и способность реализовывать стоящие перед ними задачи избранными ими органами власти и управления должны были во многом способствовать и повышению жизненного уровня населения.
С началом зарождения законодательной базы местное самоуправление получило гарантию необратимости этого процесса. Таким образом, был сделан первый и ответственный шаг на пути создания законодательных основ для эффективного функционирования всей системы органов самоуправления на местах и прежде всего представительных органов власти.
Список литературы
1. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 9 апреля 1990 г. (с изм. и доп. от 23.10.1990) // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 44, ст. 914.
2. О местном самоуправлении в РСФСР: закон РСФСР от 6 июля 1991 г. М.: НПО «РИ-ЗАЛЬТ-2», 1992.
3. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Пг., 1918.
4. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г., М., 1974.
5. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.
6. Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 гг. М., 1964.
7. Ленин В.И. Полн. собр. соч. 5-е изд. Т.
20.
8. Ленин В.И. Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 33.
9. Марченко М.Н., Рожко И.Н. Демократия в СССР: факты и домыслы. М., 1986.
10. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию // Спец. вып. Брошюра в газете «Комсомольская правда». 1990. Июль.
11. Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. М., 1983. № 8. С. 21.
12. Цвик М.Б. Социалистическая демокра-
тия и самоуправление // Советское государство и право. М., 1985. № 4. С.4.
13. Шахназаров Г.Х. Социалистическая демократия / Некоторые вопросы теории. М., 1974.
14. Энциклопедиче ский словарь Т-ва «Бр. А., и И. Гранат и К» / под ред. Ю.С. Гамбарова, В.Я. Железнова, М.М. Ковалевского, С.А. Муромцева и К.А. Тимирязева. Т. 21.
ДЕМИДОВ Михаил Васильевич - доктор юридических наук, зав. кафедрой административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected]
DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich - Doctor of Laws, Head of Department of Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected]
УДК 34
эволюция судебных прав инородцев марийского края в XVIII в.
А.В. Ефремов, н.и. Иетренко
Исследуются судебные права населения Марийского края в XVIII в. в законодательстве Российского государства, что позволяет сформировать представление о судебных и иных правах населения Марийского края, подвергшихся влиянию российского законодательства, которое было введено после присоединения территории Среднего Поволжья к Российскому государству в середине XVI в. Анализируется правосознание марийских крестьян, роль обычного права в форме правотворчества общины и ее институтов.
Ключевые слова: судебные права; инородцы; обычное право; новокрещеные; сотня-волость; словесный суд; волостной суд.
A.V. Efremov, N.I. Petrenko. THE EVOLUTION OF LEGAL RIGHTS FOREIGNERS MARY-ISKIYE EDGE IN THE XVIII CENTURY
The article is devoted to the analysis of the legal rights of the people living in the Mari region in the legislation of the Russian state in the XVIII century. This allows to form the idea about the legal and other rights of the people of the Mari region, who were fell under the influence of the Russian legislation, which was introduced after the accession of the territory of the Middle Volga to the Russian state in the middle of the XVI century. The justice of Mari peasants, the role of the customary law in the form of the law-making community and its institutions were investigated.
Keywords: the judical law; the foreigners; the common law; newly baptized; the hundred-parish; the verbal court; the county court.
До XVIII в. социально-правовое положение инородцев востока и северо-востока Европейской России практически не отличалось от положения остальной массы населения этого края. В основном инородческое население было вполне лояльным как в отношении русских соседей, так и в отношении русской власти. По мнению Г.И. Перетятковича, большинство инородцев вместе с русскими активно участвовали в заселении Казанского края [5]. В XVII в. не было предпринято последовательных попыток выделить инородцев из среды остальных служилой и неслужилой групп населения государства. В эпоху Петра I российская власть активизировала процесс определения инородцев в особый среди прочего русского
населения слой. Правовое неравенство крещеных и некрещеных инородцев способствовало нагнетанию взаимной ненависти.
Реальная картина правового положения марийских крестьян в системе государственного феодализма в значительной мере была дополнена их наказами в Уложенную комиссию 1767-1768 гг. По мнению известного историка М.Т. Белявского, крестьянские наказы позволяют охарактеризовать важнейшие их просьбы и требования, определить реальные причины тяжелого положения крестьян из-за проводимой продворянской политики самодержавия [2].
Сельская община в сознании марийских крестьян выступала традиционной защитницей их прав и интересов. Среди марийцев Казанско-
