CC BY
69
ВЕСТНИК ТГГПУ. 2011. №4(26)
УДК 336.2(075)
СОВРЕМЕННАЯ СФЕРА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА И ЕЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВОМ
© И.Ю.Зобова
В статье рассматривается проблема взаимодействия государства и частного капитала, а также разделения правомочий собственности в рамках партнерства, исследована сложившаяся практика применения проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) и необходимость правового закрепления института ГЧП как одного из условий реализации важнейших социальноэкономических и инфраструктурных проектов.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, контракты, аренда, концессия, соглашения о разделе продукции, совместные предприятия, бизнес.
Необходимость регулирования отношений власти и частного бизнеса особо остро ощущается в настоящее время, когда в условиях кризиса в большинстве регионов замедлилась инвестиционная активность. Одним из путей решения этой проблемы могло стать развитие такой формы взаимодействия государства и бизнеса, как государственно-частное партнерство (ГЧП). ГЧП-инструментарий позволяет использовать частные инвестиции для развития социальной инфраструктуры, а также с большей эффективностью расходовать бюджетные средства, реализуя инфраструктурные проекты в различных сферах экономики. Выработка системного подхода при решении поставленных задач особенно актуальна в текущих сложных экономических условиях.
В РФ переход на инновационное развитие невозможен без участия государства, поскольку инвестиционный процесс сопряжен с рисками недостижения ожидаемых результатов, хотя предприниматели и заинтересованы в новых технологиях как решающем обстоятельстве увеличения прибыли в условиях конкуренции. При этом заметим, что в Евросоюзе (ЕС) развивается форма ГЧП с опорой национального частного капитала на государство в конкурентной борьбе с прямыми иностранными инвестициями.
Конституция РФ не содержит термина ГЧП. В ст.34 закреплено право субъекта на свободное использование своих способностей и имущества (в т.ч. государственного) для предпринимательской и иной деятельности [1]. Эта конституционная норма может служить нормативной предпосылкой развития ГЧП. В РФ, по оценке специалистов, при определении принципов и механизмов организации целевого инвестиционного финансирования инфраструктуры недостаточно исследуются нормативно-правовые основы инновационной деятельности [2; 3]. Однако уже
реализуются инвестиционные проекты, элементы которых идентифицируются как организационно-правовые предпосылки ГЧП. Тем самым прорабатываются модели взаимодействия науки, государства и частного капитала.
Из определения специалиста ИМЭМО РАН В.Варнавского следует, что государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой институциональный и организационный альянс между государством и частным предпринимательством в целях реализации общественно-значимых инвестиционных проектов [4: 28]. Подчеркнем, что под альянсом с конца XVII века понимают объединение государств или организаций на основе договорных обязательств. И под ГЧП в настоящее время подразумевают "комплекс договорных взаимоотношений" [5].
Институт ГЧП довольно успешно развивается во многих странах, однако единого определения его сущности до сих пор не сложилось. За рубежом партнерство государства и частного сектора обозначается обычно термином РиЬПе-Рйуа1е РайпегеЫр (РРР). Одной стороной ГЧП является государство (в лице федеральных или региональных органов власти), другой - частный коммерческий капитал.
Основным признаком ГЧП считается участие в публично-частной кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости, когда каждый из партнеров возлагает на себя те функции, которые он может обеспечить лучше. Поэтому не считается партнерством частное предприятие, заключившее с государством контракт на поставку продукции. Не считается партнерством и госпредприятие, работающее в частной организационно-правовой форме АО или ООО.
Теоретические и практические исследования опыта зарубежных специалистов подтверждают вывод о том, что с помощью ГЧП государство
совершенно по-новому реализует свои суверенные функции. М.Дерябина рассматривает два важных взаимосвязанных аспекта.
С одной стороны, механизм ГЧП позволяет переосмыслить содержание суверенных функций государства. "Публичные интересы, публичноправовые имущественные отношения претерпевают явные изменения в сторону сужения, происходящего на основе более глубокого структурирования. Типичный пример - реформирование естественных монополий, в ходе которого естественно монопольное, контролируемое государством ядро отделяется от широкого спектра функций, передаваемых на откуп частному бизнесу" [6: 71]. Повышение уровня жизни, образования и культуры населения оказывает существенные изменения на характер реализации традиционных публичных товаров и услуг. Население все чаще предпочитает полностью или частично самостоятельно оплачивать такие жизненно необходимые публичные блага, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги, рассматривая их как частные блага. В этом случае суверенная функция государства -обеспечивать своих граждан общественными благами - замещается лишь гарантиями их достаточности и соответствующего качества.
С другой стороны, сужение круга традиционных публичных интересов, изменение их структуры требуют ответа на вопрос о степени и целесообразности передачи государством части своего суверенитета в пользу частного бизнеса. В современных условиях действие публичного права распространяется на объекты государственной собственности, природные ресурсы и некоторые виды монопольной деятельности государства. Сохраняя определенный в каждом конкретном проекте объем властных функций, государство выступает как суверен в партнерских отношениях с частным бизнесом. В то же время государство является субъектом гражданского права, обеспечивая принципы равенства сторон, соблюдения условий контрактов, а также ответственности по принятым обязательствам. Выступая субъектом гражданского права, в таких формах ГЧП, как концессии и соглашения о разделе продукции, государство представляет интересы всего общества, а следовательно, и права его не могут быть ограничены. В партнерских отношениях государства с бизнесом, соответственно, регламентированы отношения сторон и способы разрешения конфликтов.
В официальных документах Организации экономического сотрудничества и развития дано определение государственно-частного партнерства. Под ГЧП понимают "любые официальные
отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными партнерами, в рамках которых обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы (например, деньги, персонал, оборудование, информацию) для достижения конкретных целей в определенной области"
[5].
По мнению специалистов, данное определение нельзя назвать оптимальным. Однако в нем нашли отражение основные принципы взаимодействия государственного и частного секторов, а также организационно-правовые формы такого взаимодействия.
По нашему мнению, можно предложить следующее определение: ГЧП - это договорные отношения государственных органов и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в собственности государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации действий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное социально-экономическое значение.
Сегодня различные формы ГЧП активно развиваются во всем мире. Сфера распространения государственно-частного партнерства значительно расширилась. Это - объекты оборонного комплекса, кабельное телевидение, городской общественный транспорт, образование и др. В отличие от административных отношений, партнерство позволяет создать особые базовые модели финансирования. Административно-властные
отношения государства и бизнеса заменяются партнерскими, в связи с чем появляется возможность перераспределения правомочий собственности. В рамках партнерства разделение правомочий собственности осуществляется, как правило, не в отношении всего комплекса правомочий, на которые распределяется суверенное право титульного собственника, а лишь на некоторые из них: право на доход, на управление, на изменение капитальной стоимости объектов соглашений и на переуступку тех или иных собственнических правомочий другим лицам.
При этом ответственность за обеспечение общественными благами несет государство, следовательно, объекты производственной и социальной инфраструктуры должны оставаться в государственной собственности. Механизм ГЧП, перераспределяя часть правомочий собственника частному партнеру, позволяет повысить эффективность использования финансовых ресурсов. Создавая и эксплуатируя объекты государственной собственности, частный бизнес превращает
государственный сектор в инновационный. Государство приобретает компактность и гибкость. Снижается уровень бюрократизации и коррупции.
В последнее время расширяется практика применения института ГЧП в РФ, реализуются пилотные проекты, формируется законодательная база. Уровень информированности государственного и частного секторов о новых механизмах сотрудничества, однако, нельзя признать достаточным.
Особенности правового режима ГЧП регулируются федеральными законами "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", "О приватизации государственного и муниципального имущества", "О защите конкуренции", "О концессионных соглашениях", постановлениями Правительства РФ, определяющими типовые концессионные соглашения, а также бюджетным законодательством. Федеральными органами исполнительной власти создаются и утверждаются программные документы развития секторов экономики на долгосрочную перспективу, реализуются комплексные планы мероприятий развития отраслей, что способствует расширению областей применения института ГЧП. Образованы государственные институты развития. Формируются особые экономические зоны (2 промышленно-производственные, 4 технико-внедренческие, 7 туристско-рекреацион-
ных, 3 портовых), технопарки (около 80 технопарков, преимущественно при вузах), государственные научные центры (ГНЦ), промышленные площадки [7: 75].
По данным Совета Федерации, к реализации с использованием средств Инвестфонда одобрено уже более 20 проектов, из которых 45% направлены на развитие транспортной инфраструктуры, 30% - на развитие промышленных отраслей, 10% - на реализацию проектов в области ЖКХ и 5% на создание инновационной инфраструктуры. Суммарный объем инвестиций на эти проекты превысил 1 трлн рублей, из которых 30% (341,8 млрд руб.) выделены из Инвестфонда, а остальные средства предоставят частные инвесторы [8].
Как отмечают специалисты - практики, частный бизнес с настороженностью относится к участию в проектах ГЧП. Излишняя бюрократизация процедур, а также значительная временная протяженность проектов ГЧП (15-30 лет) уменьшает число потенциальных партнеров. Следует отметить, что в 2008 году была создана межведомственная рабочая группа по совершенствованию законодательного обеспечения ГЧП. Она
призвана разработать механизм использования ГЧП в тех отраслях, где оно не используется, а также способствовать ускорению процедуры реализации таких проектов. Требуют решения вопросы разделения полномочий между государственными и частными компаниями - участниками ГЧП.
Необходимо внести изменения в федеральный закон об особых экономических зонах РФ в части предоставления полномочий региональным органам государственной власти по созданию особых экономических зон регионального значения. Следует также определить четкие финансово-экономические условия и механизм долевого участия не только субъектов Федерации, но и муниципальных образований в реализации инвестиционных проектов на условиях ГЧП.
Отсутствие в России единого закона о ГЧП является существенным препятствием к осуществлению полноценных инвестиций в экономику. Создание законодательной базы ГЧП, а затем принятие единого закона - это действия, которые необходимо предпринять в ближайшее время с тем, чтобы не причинить ущерб тем инвестиционным проектам, которые уже реализуются посредством ГЧП.
Общие вопросы ГЧП должны соответствовать гражданскому законодательству и регулироваться нормами бюджетного, налогового и иных отраслей права, Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", Федерального закона от 21 декабря 2001 №178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ "О защите конкуренции" и т. д.
Основные "институты развития" - Инвестиционный фонд, Банк развития, Российская венчурная компания - начали работать в 2007 году и были предусмотрены Концепцией социальноэкономического развития России до 2020 года.
Внесение соответствующих изменений в бюджетное законодательство позволило бы снять барьеры на пути финансирования ГЧП из Инвестиционного фонда РФ, а также способствовало бы созданию местных отделений Инвестфонда и Банка развития в федеральных округах и субъектах России.
Следует отметить, что, несмотря на то, что в России пока нет федерального закона, отсутствуют и соответствующие методологические основы, в настоящее время уже приняты законы о ГЧП в некоторых субъектах РФ (Республиках Алтай, Дагестан, Калмыкия, Томской области,
городе Санкт-Петербурге, Кировской, Ростовской области и др.). Однако при этом большая их часть имеет серьезные недостатки. Указанные законы не учитывают опыта ГЧП-проектов, которые были реализованы на федеральном уровне. В этих законах не охвачен значительный комплекс инструментов, интересующих разных инвесторов. Невысокий уровень юридической техники неизбежно входит в противоречие с нормами федерального законодательства.
По нашему мнению, нормативный акт, регламентирующий порядок реализации ГЧП-проектов на региональном уровне, должен, во-первых, способствовать активизации различных форм государственно-частного партнерства и, во- вторых, обеспечивать единую процедуру реализации таких проектов (особенно в части организации конкурсов).
На сегодняшний день существует объективная необходимость в создании специального закона о ГЧП. Региональные нормативные акты, регулирующие инвестиционные процессы, принятые с начала 90-х годов, не учитывают современных возможностей проектного финансирования и ГЧП. При разработке закона следует, в первую очередь, сформулировать принципы, на которые будет опираться субъект РФ при участии в ГЧП-проектах. Необходимо установить конкретные формы такого участия, описать процедуры инициализации и реализации проектов, отбора партнеров, а также определить основные условия, на которых субъект РФ мог бы принимать участие в проектах.
Вместе с тем в настоящее время в России созданы все условия для принятия федерального закона о ГЧП. Основной довод в пользу такого решения - необходимость правового определения самого государственно-частного партнерства, которое обеспечило бы легальность действий органов власти в области ГЧП-проектов.
Для регионов такой закон дал бы возможность совершенствовать имеющуюся нормативную базу в области инвестиционной деятельности, а также обеспечить развитие института ГЧП в соответствии с федеральными нормами и нормами о поддержке инвестиционных проектов, существующими в субъекте.
Таким образом, несмотря на кризис и низкую инвестиционную активность необходимо уже сегодня работать в направлении формирования соответствующей федеральной и региональной нормативной базы. Учитывая практику применения уже существующих актов о ГЧП регионального уровня, следует обеспечить соответствие этих актов нормам федерального инвестиционного законодательства.
1. Конституция Российской Федерации. - М.: Айрис-пресс, 2011. - 64 с.
2. Григорьев Л. Инвестиционный процесс: накопленные проблемы и интересы // Вопросы экономики. - М., 2008. - №4. - С.44-61.
3. Набиуллина Э. Приоритеты деятельности на 2008 год и среднесрочную перспективу // Экономист. -М., 2008. - №4. - С.3-19.
4. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. - М.: Наука, 2005. - 315 с.
5. Глумов Е. Закон о государственно-частном партнерстве: необходимость принятия и предмет регулирования // иЯЬ: http://www.vegaslex.ru/text/ 32456.html (дата обращения 08.01.2011).
6. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. -М., 2008. - №8. - С.61-77.
7. Масленников А. Государственно-частное партнерство: региональный аспект // Экономист. - М., 2008. - №9. - С.72-79.
8. Еганян А. Совфед инициирует разработку феде-
рального закона о государственно-частном партнерстве // иКЬ: http://www.vegaslex.ru/text/
36415.html (дата обращения 09.01.2011).
MODERN FIELD OF THE PPP USE AND ITS REGULATION BY THE STATE
I.Yu.Zobova
In the article we consider the problem of interaction between the state and the private capital, as well as the division of the right to ownership in partnership. We also investigate the established practices of the PPP projects and the necessity of the legal foundation of the PPP institution as a condition for realization of important social, economic and infrastructural projects.
Key words: public-private partnership, contract, lease, concession, production sharing agreements, joint ventures, business.
Зобова Ирина Юрьевна - старший преподаватель кафедры территориальной экономики Института управления и территориального развития Казанского (Приволжского) федерального университета.
E-mail: [email protected]
Поступила в редакцию 04.04.2011
