CC BY
87
3) поддержание безупречного сервисного обслуживания клиентов, что позволит не допустить уход грузопотока в порты других государств, а также российские порты. В этой области необходимо сократить до минимума время обработки судов, в том числе за счет эффективного взаимодействия с железной дорогой ОАО «НМТП».
Необходимо также обеспечить исключение рисков аварийных разливов нефтепродуктов и их ненормативных потерь, которые имеют место на терминале. Наиболее часто на терминале ОАО «ИПП» происходят потери нефтепродуктов вследствие утечек, «малого дыхания» резервуарного парка и в результате смешения.
Для устранения вышеперечисленных причин ненормативных потерь нефтепродуктов необходимо заменить морально устаревший резервуарный парк ОАО «ИПП» на новый, а также уделить внимание подготовке персонала, осуществляющего работы по сливу нефтепродуктов из цистерн и обслуживанию резервуарного парка;
4) увеличение пропускной способности терминала и устранение ограничивающих факторов в его развитии за счет реконструкции существующей инфраструктуры. Данное мероприятие нельзя рассматривать изолированно от вышеперечисленных, так как только привлечение новых грузопотоков позволит обеспечить загрузку вводимых в эксплуатацию мощностей.
Список литературы
1. http://www.transrussia.net/
2. http://transnefteproduct.ru/
УДК 338.001.76 В. М. Пуганова,
аспирант,
ГУМРФ имени адмирала С. О. Макарова
РЕГИОНАЛЬНЫЙ КОНТЕКСТ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА НА ТРАНСПОРТЕ
REGIONAL CONTEXT OF PUBLIC — PRIVATE PARTNERSHIP ON TRANSPORT
m
Статья посвящена становлению и развитию региональных ГЧП проектов на транспорте. В ней представлено обоснование и спектр развития ГЧП проектов на транспорте, дана характеристика институциональной среды становления партнерства, региональной законодательной базы, схем развития партнерства на транспорте.
The article focuses on the establishment and development of regional PPP projects on transport. It presents the justification and range of development of PPP projects on the transport, the characteristic of the institutional environment offormation ofpartnership, the regional legislation, schemes of development ofpartnership on transport.
Ключевые слова: регион, транспорт, государственно-частное партнерство, концессия, модели (схемы) концессий.
Key words: region, transportation, and public-private partnership, concessions, models (schemas) concessions.
САНКТ-ПЕТЕРБУРГ является крупнейшим транспортным узлом России, через который осуществляются международные грузовые и пассажирские перевозки всеми видами транспорта. На его территории имеются все виды транспортной инфраструктуры: автомобильные дороги, сеть железных дорог, речной и морской транспорт, аэропорт, нефте- и газопроводы.
Насыщенность транспортных артерий города требует модернизации инфраструктурных объектов, которая признана в городе в последние годы одним из главных направлений развития региональной экономической политики по целому ряду причин. Во-первых, необходима модернизация инфраструктурных объектов, массовое строительство которых осуществлялось еще в советский период. Во-вторых, необходимо строительство новых объектов, соответствующих современным экономическим, техническим, экологическим и социальным требованиям.
По сложившейся в последние два десятилетия мировой практике большинство крупных проектов осуществлялось на основе государственно-частного партнерства (ГЧП) и при активном привлечении частных инвесторов.
Развитый в мировой практике институт государственно-частного партнерства некоторым образом способствует решению этой проблемы при соответствующем развитии институциональных основ ГЧП, при этом порождая проблемы собственного развития. Сегодня данный институт не следует рассматривать как панацею от всех бед, но и недооценивать его потенциал на определенной стадии регионального и отраслевого развития тоже не следует. Тем более что в последние 10-15 лет в мировой практике наблюдается возрождение интереса к привлечению частного капитала для решения социально значимых задач, особенно по развитию транспортной и социальной инфраструктуры. В числе факторов, делающих актуальным поиск путей повышения эффективности взаимодействия государства и частного сектора при реализации крупных инфраструктурных проектов, отмечают:
1) растущую масштабность расширения участия частного капитала в финансировании проектов. Особенно в характерных для многих стран условиях, когда бюджетные ограничения не позволяют своевременно решать актуальные задачи, связанные с инвестированием в общественную инфраструктуру;
2) целесообразность переноса финансовой нагрузки, связанной с оплатой услуг, предоставляемых объектами общественной инфраструктуры, на потребителей этих услуг по схеме «пользователь-плательщик»;
3) установление баланса между затратами и результатами на начальной стадии (при принятии проекта) и на завершающей (завершение действия проекта — ликвидационная фаза). Нередко значительные проблемы возникают при осуществлении и обеспечении эффективности проектов, которые характеризуются существенным превышением первоначальных оценок инвестиционных затрат, снижением реальных объемов спроса и дохода от эксплуатации по сравнению с прогнозировавшимся уровнем и, как следствие, потерей финансовой жизнеспособности проектов;
4) возможность использования производственных и управленческих технологий бизнеса. Участие частного сектора, сотрудничество с ним при определенных условиях могут способствовать решению возникающих проблем за счет усиления мотивации и использования предпринимательских подходов, внедрения более рациональных проектных, организационных решений, инновационных технологий и методов управления.
Термин «государственно-частное партнерство» достаточно часто звучит и в России в выступлениях политиков и программных документах социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов. Совсем недавно состоялось выступление В. В. Путина на расширенном заседании коллегии Минздравсоцразвития, на котором Президент РФ призвал «самым внимательным образом изучить лучший отечественный и зарубежный опыт государственно-частного партнерства в социальной сфере» [2]. Развитие значимых инфраструктурных проектов, основанных на принципах и методологии ГЧП, рассматривается в числе важнейших стратегических приоритетов деятельности Министерства транспорта Российской Федерации.
Выпуск 1
В
122]
Наряду с этим, исходя из мировой практики развития ГЧП, целесообразность использования его сложных схем, по нашему мнению, возможна при выполнении ряда принципиальных условий, способных снизить риск отработки этих схем и их недостатки:
— проект не может быть реализован на основе финансовых ресурсов регионального бюджета, долгосрочных, региональных, ведомственных целевых программ и средств Инвестиционного фонда России (региональных инвестиционных фондов);
— бизнес заинтересован в реализации проекта, поскольку он обладает значительным экономическим и социальным эффектом (кроме того, мультипликативный эффект его реализации создает систему производственных преференций для бизнеса);
— система барьерных ограничений монопольного типа при реализации проекта для бизнеса отсутствует;
— государственная поддержка проекта способна обеспечить его ускоренную реализацию, с одной стороны, а с другой — минимизировать риск на основе проектного финансирования с частичным регрессом;
— участие бизнеса в проекте будет обеспечивать более высокий уровень качества работ, снижение издержек по проекту за счет использования современных производственных и управленческих технологий;
— проект имеет инновационную составляющую, обеспечивающую отсутствие морального износа на стадии завершения (следует отметить, что проекты на транспорте долгосрочны);
— результативность и эффективность проекта превышает эти показатели, имеющие место при реализации проекта альтернативным способом (по государственным закупкам и заказам);
— осуществление выбора партнера государства по проекту на конкурсной основе, впрочем, это уже не условие, а свершившийся факт, поскольку законодательная база развития ГЧП обязательно предусматривает эту процедуру.
Выполнение этих условий — гарантия эффективности ГЧП проектов. При этом комплекс условий достаточно транспарентно фиксирует систему задач государства и бизнеса в партнерстве.
Региональный контекст развития ГЧП проектов обусловлен прежде всего развитием ряда тенденций:
1) региональные и местные администрации заинтересованы в реализации ГЧП проектов, поскольку они пользуются международным признанием и обеспечивают развитие общественной инфраструктуры с помощью финансовых ресурсов бизнеса;
2) универсальность ГЧП (возможность использования в большинстве отраслей экономики), широкое распространение форм привлечения частного сектора для создания, финансирования объектов общественной инфраструктуры, а также оказания услуг на их основе обусловливает необходимость его распространения в регионах.
Региональный подход к ГЧП проектам фиксирует, что ГЧП представляет собой обеспечение проектирования, строительства, эксплуатации объектов инфраструктуры, а также оказание услуг с использованием указанных объектов путем заключения и исполнения соглашения между публично-правовым образованием и частным инвестором.
Целевой ориентир региональных ГЧП проектов на транспорте состоит в развитии транспортной инфраструктуры путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон ГЧП и реализации общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками предоставления высококачественных услуг.
Как свидетельствует практика развития ГЧП в городе, основной формой реализации ГЧП проектов на транспорте является концессия. Используемые модели концессий, применяемые в городе, различны (табл. 1).
Таблица 1
Модели концессий, отрабатываемые в Санкт-Петербурге
Модели концессий Содержание концессионного контракта
DBO (Desing, Build, and Operate) — проектирование-строительство- эксплуатация Государство заключает единое соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию проекта с условием передачи рисков, связанных с обязательствами по данному соглашению, частному партнеру
DBFO (Design-Build-Finance-Operate) — проектирование-строительство-финансирование-управление и эксплуатация Частный партнер проектирует, финансирует и строит новый объект инфраструктуры и управляет этим объектом в течение оговоренного срока, по окончании которого объект передается в собственность государства. Инвестиции окупаются за счет оплаты правительством определенных услуг в период осуществления проекта
ВООТ (Build-Own-Operate-Transfer) — строительство-владение-управление и эксплуатация-передача Частный партнер осуществляет строительство и управляет построенным объектом на правах частной собственности в течение определенного срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства
ВТО (Build-Transfer-Operate) — строительство-передача собственнику-управление и эксплуатация Частная организация осуществляет строительство объекта за счет государственных средств. По завершении строительства право собственности передается финансирующей государственной организации, которая затем может передать объект в аренду застройщику на длительный срок. В течение периода аренды организация обеспечивает эксплуатацию объекта и получает прибыль
При этом концессия — вид ГЧП, при котором оплату услуг осуществляет третья сторона (чаще всего — население).
Анализ используемых моделей концессий на транспорте требует характеристики реализуемых в городе ГЧП проектов и идентификации этих моделей (табл. 2).
Таблица 2
Региональные ГЧП проекты, реализуемые на транспорте
Наименование проекта Финансирование Участники Тип согла- шения Срок действия
государство бизнес концедент концессио- нер
«ЗСД» ФБ, бюджет СПб (55,5 %) 44,5 % Правительство СПб Консорциум «Магистраль Северной столицы» DBO З0 лет
«Орловский тоннель» (в настоящее время проект заморожен) ФБ (Инвестфонд) (33 %), бюджет СПб (33 %) ЗЗ % от РФ — Федеральное дорожное агентство от СПб — Правительство СПб ООО «Невская концессионная компания» DBFO З0 лет
«Пулково» ВЭБ (93,7 %) 6,З % Правительство СПб Консорциум «Воздушные ворота Северной столицы» ВООТ З0 лет
[123|
Выпуск 1
Таблица 2 (Окончание)
ООО
Автомагистраль Москва-Санкт- Петербург ФБ (Инвестфонд) (38,1 %) 61,9 % ГК «Автодор» «СевероЗападная концессионная компания» ВТО 30 лет
£
1
2 ей
Реализуемые проекты демонстрируют разнообразие различных моделей концессий, обусловленных уникальным характером реализуемых ГЧП проектов. Таким образом, спектр развития проектов свидетельствует о состоятельности регионального института ГЧП на транспорте. Эта состоятельность подтверждается формированием институциональной и правовой среды ГЧП в регионе. По оценке Всемирного банка, в Санкт-Петербурге в настоящий момент осуществляется одна из самых масштабных в мире программ по реализации проектов с использованием схем государственно-частного партнерства [7].
В городе воссоздана структура органов государственной власти, отвечающая за развитие ГЧП проектов, на региональном уровне она представлена (рис. 1).
Рис. 1. Структура региональной системы управления ГЧП проектами
В регионе в рамках Комитета по инвестициям и стратегическим проектам г. Санкт-Петербурга была создана структура Управление проектов государственно-частного партнерства и правового обеспечения, выполняющая функции специализированной группы по ГЧП, задачами которых являются поддержка и реализация государственной политики по ГЧП на региональном уровне, разработка и реализация региональной политики по ГЧП, выполнение функций центра компетенций по ГЧП в регионе. Функциональный аппарат этой специализированной группы достаточно широк (табл. 3).
Таблица 3
Функции специализированной группы ГЧП при Администрации Санкт-Петербурга
Стратегические функции Текущие функции
Обеспечение государственной политики в сфере ГЧП Консультирование органов государственной власти
Стандартизация и рекомендации (разработка порядка планирования и реализации ГЧП проектов, проведение конкурсов по ГЧП проектам, разработка организационных процедур по ГЧП проектам и т. д.) Организация начальной стадии и поддержка пилотных ГЧП проектов (для региональных и муниципальных органов власти)
Совершенствование законодательной базы по ГЧП в регионе Структурирование ГЧП проекта с использованием региональной инвестиционной программы при формировании программного регионального бюджета
PR Определение целесообразности применения определенной модели ГЧП при консультировании с консалтинговыми компаниями
Сотрудничество и обмен опытом на национальном и международном уровнях Привлечение консультантов по оценке рисков того или иного ГЧП проекта
Таким образом, сложность схем ГЧП предполагает широкий спектр обязанностей специализированной группы и обеспечение ее контактов с множеством консалтинговых компаний и консультантов, обеспечивающих успешность функционирования института ГЧП.
Наряду с организационной структурой функционирования ГЧП принципиальное значение имеет и его региональная законодательно-нормативная база. Представим общую схему законодательной базы по развитию ГЧП проектов в России (табл. 4).
Таблица 4
Структура законодательства России по государственно-частному партнерству
Уровень власти и нормативно-законодательные акты по ГЧП
Федеральный уровень: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ и специальные законы (Закон о концессиях, Закон о ОЭЗ, Постановление Правительства РФ об использовании средств Инвестфонда России)
Региональный уровень: регулирование бюджетного финансирования и установление гарантий Муниципальный уровень: регулирование бюджетного финансирования и установление гарантий
Вместе с тем в Санкт-Петербурге на региональном уровне создана и функционирует собственная правовая база развития ГЧП проектов (табл. 5). В стране используется опыт США по законодательно-нормативной базе ГЧП проектов. В силу специфики правовой системы США нормативное регулирование ГЧП осуществляется законодательством отдельных штатов, которое, как правило, не носит шаблонный характер.
Выпуск 1
Таблица 5
Нормативно-правовое обеспечение развития института ГЧП в регионе
В
126]
Нормативно-правовой документ Содержательный потенциал
Закон Санкт-Петербурга № 627-100 от 26.12.2006 г. «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» — предлагает различные способы структурирования отношений и прав собственности; — предусматривает распределение рисков между государством и частным сектором; — предусматривает уступку прав концессионера третьим лицам; — разрешает залог концессии; — устанавливает право кредитора на прямое управление и принятие на себя правомочий и обязательств оператора (step-in); — оставляет на усмотрение сторон выбор форума разрешения споров, в том числе международный арбитраж; — устанавливает справедливую прозрачную процедуру выбора концессионера (качественные критерии конкурса, стадию преквалификации) и гибкие сроки заключения соглашения; — признает концепцию окупаемости инвестиций и прибыли частного сектора — дает возможности применения гибкой тарифной политики; — дает возможность учитывать инфляцию и макроэкономические риски; — регулирует механизмы компенсаций и гарантий; — предусматривает различные формы государственной поддержки, а также так называемую «дедушкину оговорку» в отношении стабильности (гарантии против ухудшения) законодательства; — стандартные соглашения прямо определяются как не имеющие обязательного применения
Постановление Правительства Санкт-Петербурга № 346 от 31.03.2009 г. «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге» и Постановление Правительства Санкт-Петербурга № 347 от 31.03.2009 г. «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга “Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах”» В постановлениях определяется порядок взаимодействия органов власти при подготовке и рассмотрении документов, необходимых для осуществления отбора в целях реализации путем участия Санкт-Петербурга в ГЧП. Это постановление также определяет этапность подготовки документации в реализации проектов. Также в постановлении более четко определен понятийный аппарат и утверждены такие юридические понятия, как «инициатор проекта», «консультант проекта». Особое внимание уделяется понятиям концепции техникоэкономического обоснования для единого понимания этого процесса как бизнесом, так и администрацией. Кроме того, было утверждено содержание конкурсной документации для проведения конкурса, порядок формирования конкурсной документации, порядок опубликования сообщения о проведении конкурса и результатах конкурса, а также порядок подачи заявок на участие в конкурсе
2010 г. Внесены изменения в закон о ГЧП «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» Изменения, внесенные в закон Санкт-Петербурга № 627-100 от 26.12.2006 г. «Об участии Санкт-Петербурга в ГЧП», направлены на реализацию проектов «мини-ГЧП»: объекты образования, объекты культуры, подготовка территорий под застройку. Внесенные изменения позволили городу гарантировать предоставление инвестору земельных участков и объектов недвижимости и позволяют эффективно развиваться ГЧП в социальной сфере
Следует отметить, что региональные законы о ГЧП приняты в 22 субъектах Российской Федерации, и при этом аналитики отмечают:
— принятые в 2009 г. законы субъектов учитывают положения модельного закона, разработанного в Комитете Госдумы ФС РФ на основе закона Санкт-Петербурга;
— законы, принятые ранее (за исключением закона Санкт-Петербурга), преимущественно имеют декларативный характер;
— в настоящее время законопроекты о ГЧП рассматриваются еще в 12 субъектах Российской Федерации.
Следовательно, на уровне Федерации закон, принятый и работающий в Санкт-Петербурге, состоятелен, что подтверждается и экспертами, которые расценивают его по многим параметрам как более продвинутый и современный, в отличие от Федерального закона «О концессионных соглашениях».
Законодательная база напрямую соприкасается с рисками реализации ГЧП проектов — фактора, который важен для всех участников концессионных соглашений и разделение которого — реальный камень преткновения на пути развития ГЧП проектов, в том числе и на региональном уровне.
Рассмотрим существующие риски ГЧП проектов на транспорте и механизм их правового обеспечения (табл. 6).
Таблица 6
Риски ГЧП проектов на транспорте и нормативный порядок их минимизации
Риски Порядок, установленный существующим законодательством
Невозможность предоставления земельного участка вне конкурса Необходимость проведения конкурса в соответствии с положениями ст. 30 законодательства РФ
Максимальный срок установления долгосрочной надбавки к тарифу — 5 лет Срок установлен на уровне федерального законодательства
Наличие льгот по проезду в городском транспорте Гарантии не предусмотрены
Договор купли-продажи объекта может быть оспорен в случае несоблюдения положений Федерального закона № 94-ФЗ Не подлежит регулированию на уровне субъекта, на федеральном уровне не урегулировано
Репутационные риски, риски, связанные с системой безопасности на транспорте (аварии и чрезвычайные ситуации) Существует законодательно оформленная система страхования, но она не может полностью удовлетворить потребности клиентских групп — потребителей транспортных услуг
Производственные риски — риски, связанные вероятностью срыва запланированной программы пребывания туристов и поставки грузов из-за пробок, закрытия городских улиц вследствие ремонта и т. п. Гарантии не предусмотрены
Риски, связанные с ростом стоимости услуг, обусловленные: увеличением стоимости топлива, высокой вероятностью увеличения в ближайшие годы стоимости за пользование инженерными сетями. Пример — новый законопроект «О водоснабжении и ка-нализовании». По мнению экспертов «ИнтелМедиа», принятие закона будет означать рост тарифов как за подключение к сетям, так и за услуги канализования. Глобальные инициативы по ужесточению экологических требований могут также привести к увеличению стоимости перевозок Гарантии не предусмотрены
Риски, связанные с конкуренцией, обусловленные чаще всего мировым транспортным пространством Гарантии не предусмотрены
Выпуск 1
Таким образом, для успешного развития ГЧП проектов на уровне региона предстоит решить еще множество задач, прежде всего институционального и правового порядка. Вместе с тем город активно продолжает деятельность по развитию ГЧП проектов и расширяет сферу их приложения. В 2012 г. в Санкт-Петербурге запущен проект «ГЧП в социальном секторе — распространение опыта Великобритании и Санкт-Петербурга». Оценивая потенциал регионального развития ГЧП проектов, следует признать, что Санкт-Петербург относится к основным инициаторам реализации ГЧП проектов на транспорте в современной России, что демонстрируется рядом позиций:
— сроками включения города в реализацию ГЧП проектов, Санкт-Петербург одним из первых в России начал реализовывать эти проекты. Так, строительство автомагистрали «Западный скоростной диаметр» (ЗСД), которое было начато в 2004 г., — это первый ГЧП проект на транспорте в России;
— относительной состоятельностью нормативно-правовой базы по ГЧП проектам в регионе;
— успешной практикой запуска ГЧП проектов на транспорте;
— масштабностью развития регионального института ГЧП на транспорте;
— относительной состоятельностью развития институциональной основы ГЧП проектов.
Эти позиции позволяют рассматривать опыт развития Санкт-Петербурга по становлению и
развитию ГЧП проектов как масштабный и действенный, несмотря на изменение экономической конъюнктуры при запуске и реализации проектов.
Список литературы
1. О предоставлении в 2009-2010 гг. субсидий бюджету Санкт-Петербурга на финансирование инвестиционного проекта «Строительство в г. Санкт-Петербурге автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр»: Постановление Правительства Рос. Федерации № 323 от 14 апреля 2009 г.
2. Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах: закон Санкт-Петербурга № 627-100 от 25 декабря 2006 г.
3. О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге: постановление Правительства Санкт-Петербурга № 346 от 31 марта 2009 г..
4. О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах: постановление Правительства Санкт-Петербурга № 347 от 31 марта 2009 г..
5. Кабашкин В. А. Государственно -частное партнерство в регионах Российской Федерации / В. А. Кабашкин. — М.: Изд-во «Дело» АНХ, 2010. — С. 22.
6. Кабашкин В. А. Государственно -частное партнерство в Великобритании и Ирландии / В. А. Кабашкин, О. М. Малахаева. — М.: ООО «МИЦ», 2010. — С. 33.
7. Государственно -частное партнерство: отчет Всемирного банка [Электронный ресурс]. Электрон. дан. Режим доступа: http://www.ppi.worldbank.org (дата обращения: 14.05.2012).
