CC BY
79
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
123
ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2008. Вып. 2
УДК 347 Т.М. Кокорина
СОВРЕМЕННАЯ РЕФОРМА ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА И ЗАЩИТА ЛЕСОВ ОТ ВРЕДНЫХ ОРГАНИЗМОВ
Рассматриваются основные направления в реформировании системы управления лесным хозяйством современной России, основные аспекты организации и управления деятельностью по осуществлению защиты лесов от вредителей и болезней, основные мероприятия, направленные на защиту лесов России.
Ключевые слова: лес, лесное хозяйство, защита леса, вредители и болезни леса.
В настоящее время Россия вступила в новую систему лесных отношений, представляющую собой децентрализацию лесоуправления и использования лесного фонда. Управление лесами возложено на администрации субъектов Федерации, а за федеральным центром сохранился ограниченный объем полномочий по лесопользованию, контролю и надзору за этим процессом. Разграничение полномочий органов государственной власти России и субъектов определены в гл. 9 (ст. 81-84) Лесного кодекса РФ. Если ранее государственное управление деятельностью по защите лесов осуществлялось федеральным органом управления лесным хозяйством непосредственно и через свои территориальные органы, то теперь в соответствии со ст. 83 Лесного кодекса РФ функции по организации и обеспечению защиты лесов (за исключением лесопатологического мониторинга) переданы органам государственной власти субъектов РФ.
Федеральным органом управления лесным хозяйством является Министерство сельского хозяйства РФ. Полномочия Минсельхоза определены в Положении «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450. В ведении Минсельхоза России находятся Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Согласно Положению «О Федеральном агентстве лесного хозяйства», утвержденному Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 283, Рослесхоз осуществляет:
- контроль за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области лесных отношений, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции;
- управление лесами в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в ч. 2 ст. 83 ЛК РФ, и (или) в случаях, когда соответствующие полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ;
- лесопатологический мониторинг и др.
В соответствии с ЛК РФ государственный лесной контроль и надзор за состоянием, использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов возложены на органы государственной власти субъектов; последним предоставляется право для установления перечня должностных лиц, осуществляющих государственный контроль (пп. 6, 7 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ). К органам, осуществляющим лесной контроль, относятся также Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.
Согласно Положению «О Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору», утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327, Россельхознадзор осуществляет государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в ч. 2 ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации, и (или) в случаях, когда соответствующие полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации; государственный пожарный надзор в лесах; контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации по осуществлению государственного лесного контроля и надзора с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий; контроль за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами (проводится в лесах при применении биологических и химических методов ликвидации вредных организмов).
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ и является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования. В соответствии с Положением «О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400, Росприроднадзор осуществляет государственный контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Выбор ориентира на усиление роли в управлении лесным хозяйством регионов предопределил упразднение территориальных органов Федерального агентства лесным хозяйством РФ и создание специализированных органов государственной власти в субъектах РФ. 18 декабря 2006 г. в Удмуртской Республике создано Министерство лесного хозяйства, которое является исполнительным органом государственной власти УР, проводящим государственную политику в области лесных отношений, осуществляет свои полномочия непосредственно или через подведомственные ему организации в соответствии с Положением «О Министерстве лесного хозяйства УР», утвержденным Постановлением Правительства УР от 25 декабря 2006 г. № 144. Согласно Положению Министерство осуществляет организацию и обеспече-
ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2008. Вып. 2
ние защиты лесов на землях лесного фонда УР с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей.
Лесной кодекс РФ 2006 г. исключает систему государственных лесхозов. Полномочия по управлению лесами были переданы с федерального на региональный уровень. Так, в Удмуртской Республике были реорганизованы 19 лесхозов из федеральных государственных в республиканские [1]. Однако реорганизованные лесхозы, приступившие к работе в новом качестве с 1 февраля 2007 г., просуществовали недолго. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» лесхозы до 1 января 2008 г. были преобразованы в соответствии с гражданским законодательством. На базе реорганизованных лесхозов были сформированы: а) лесничества и лесопарки как структуры исполнительной власти субъекта РФ, выполняющие все делегированные функции в сфере лесного хозяйства; б) бизнес-структуры, выполняющие лесохозяйственные работы на основании договора подряда [2]. С 1 января 2007 г. лесничества стали главным звеном управления лесами и обеспечения государственного лесного контроля и надзора. Так, например, в Московской области вместо лесхозов в структуре Мослесхоза было создано 8 межрайонных лесничеств с численностью работников около 1,5 тыс. чел. При этом лесхозы Подмосковья стали филиалами одного государственного унитарного предприятия, которое выполняет мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов и заготовке древесины. Арбитражный суд г. Москвы подтвердил законность действий Федерального агентства лесного хозяйства (Рослес-хоз) по реорганизации системы лесхозов Московской области.
Говоря о субъектах, осуществляющих защиту лесов, нельзя не сказать, что в ст. 19 Лесного кодекса РФ указано, что если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов не возложено на лиц, использующих леса, органы государственной власти или местного самоуправления размещают заказы на выполнение данных работ путем проведения торгов. Таким образом, в настоящее время охрану, защиту и воспроизводство лесов может осуществлять любой желающий, если выиграет торги. Порядок их проведения устанавливается законом «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», где определены требования к покупателю данных видов услуг [3].
Современная система мероприятий по защите леса от вредных организмов мало чем отличается от тех, которые использовались еще 30-40 лет назад. Основные теоретические основы и практика выполнения заложены еще в далекие советские годы. В 2003 г. Правительство РФ в очередной раз приняло новую Концепцию развития лесного хозяйства на 2003-2010 гг., где одна из целей - повышение эффективности мероприятий по защите лесов путем совершенствования методов активной защиты лесов от вредителей и болезней с использованием новых эффективных средств защиты, а также путем биологического метода защиты леса.
В ст. 55 Лесного кодекса РФ 2006 г. предусматривается следующий перечень лесозащитных мероприятий:
- лесозащитное районирование;
- лесопатологические обследования и лесопатологический мониторинг;
- авиационные работы и наземные работы по локализации и ликвидации очагов вредных организмов;
- санитарно-оздоровительные мероприятия;
- установление санитарных требований к использованию лесов.
В указанной статье ничего не сказано об осуществлении контроля за исполнением нормативных требований лесозащиты при ведении лесного хозяйства и лесопользовании, инспектировании санитарного состояния лесов. Если мы внесем его в ряд основных лесозащитных мероприятий, это не будет ошибкой. К тому же данное мероприятие указывается в таком качестве в Положении «О защите лесов от вредителей и болезней леса».
В организации работы по лесозащите ориентир взят на усиленное применение биологического метода. Такая тенденция впервые появилась в Концепции устойчивого управления лесами РФ (одобрена IV Всероссийским съездом лесничих 25.06.1998 г.), где использование биологического метода определялось для профилактики возникновения очагов вредителей и болезней. В этой же Концепции указывается на необходимость обеспечения разработки и внедрения интегрированных систем защитных мероприятий. Использование всех приемов биологических методов основывается на экологических принципах, поскольку применение энтомофагов или биопрепаратов не вызывает экологических нарушений в лесной экосистеме. Поэтому предпочтение должно отдаваться биологическим методам [4]. Согласно уставу Международной организации по биологической борьбе с вредными организмами понятие «биологический метод защиты растений» включает применение живых организмов или продуктов их жизнедеятельности для предотвращения или снижения ущерба, вызываемого вредными организмами.
На современном этапе биологической защиты преобладает микробиологический метод. Он значительно проще и по получению биомассы инфекционного материала, и по способам применения в лесных насаждениях, и по учету эффективности борьбы.
Биометод наряду с другими методами входит в систему интегрированной защиты леса. Одной из основных целей интегрированной системы является поиск и выбор таких методов и средств борьбы с вредителями леса, которые наилучшим образом обеспечивают сохранение и усиление естественных механизмов регуляции численности экономически значимых видов. В этом отношении биологический метод как важнейший компонент интегрированной системы максимально отвечает этой цели.
В систему лесозащитных мероприятий следует также включить:
- карантин (внешний и внутренний) - мероприятия по недопущению на защищаемую территорию новых вредителей из-за рубежа или других районов страны. Защита лесов от вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, осуществляется в соответствии с ФЗ от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений»;
ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2008. Вып. 2
- лесохозяйственные меры - мероприятия лесокультурного и лесово-дственного порядка, преследующие цели профилактики размножения вредителей, направленные на формирование энтомоустойчивых древостоев путем использования устойчивых видов и форм древесных пород, селекции устойчивых форм, снижения различных ослабляющих факторов, формирование неблагоприятного для вредителей микроклимата в насаждениях;
- механические меры - простейшие меры по уничтожению вредителей путем сбора и использования простейших приманок, а также создания преград, препятствующих проникновению вредителя в крону или на защищаемый объект.
В практике перечисленные способы лесозащиты используются комплексно, в виде системы мероприятий. Рациональное сочетание различных способов борьбы обеспечивает наиболее эффективное подавление жизнедеятельности вредных организмов в лесу.
После ликвидации в мае 2000 г. Федеральной службы лесного хозяйства и передачи ее полномочий Министерству природных ресурсов РФ отмечалась малоэффективность такого преобразования. Проблемы малоэффектив-ности лесного хозяйства России были вынесены на рассмотрение Президиумом Государственного совета Российской Федерации.
В докладе «О развитии лесного хозяйства и лесопользования в Российской Федерации», заслушанном на заседании Президиума Государственного совета № 21 1 июня 2002 г., было указано на малую оснащенность и укомплектованность системы лесного хозяйства специалистами. Это связано в первую очередь с небольшим финансированием данного направления. Сегодня это проблему начинают решать за счет привлечения регионального финансирования и финансов лесопользователей путем децентрализации управления и передачи основных полномочий регионам, расширения прав, обязанностей и увеличения ответственности лесопользователей. В докладе отмечалось, что периоды централизации лесного хозяйства оказывали положительное влияние на состояние лесного фонда и уровень его эксплуатации, а децентрализация управления отраслью, то есть передача функций руководства ее на места или нескольким различным ведомственным структурам во всех случаях приводила к хищническому истреблению лесов, большим экономическим и экологическим потерям. Исторический опыт свидетельствует об отрицательном воздействии на лес результатов объединения лесного хозяйства с другими отраслями. Поэтому эффективная работа государственного органа управления лесами страны немыслима без включения лесного хозяйства в число приоритетов государственной политики и воссоздания специализированного федерального министерства лесов России. Время показало, что большинство депутатов Государственной думы РФ и членов Правительства данной точки зрения не придерживается. Последствия законодательных реформ не заставят себя ждать, стоит лишь верить и надеяться, что Россия по-прежнему сможет считать себя лесной державой.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Денисова О. Без Министерства лесного хозяйства никак не обойтись // Удмуртская правда. - 2007. - № 8.
2. Тезисы доклада руководителя Федерального агентства лесного хозяйства В.П. Рощупкина «Задачи федерального органа и органов исполнительной власти субъектов РФ по осуществлению полномочий в области лесных отношений» // http://www.mnr.gov.ru/files/part/5654_tezis.doc.
3. Казьмин П. Лесное хозяйство на пороге реформ // http://www.baikal-center.ru/books/element.php?ID=2203 .
4. Голосова М.А. Биологическая защита леса: учеб. пособие. - М.: Изд-во Моск. гос. ун-та леса. - 2003.
Поступила в редакцию 11.02.08
T.M. Kokorina, postgraduate student
The current forestry reform and forest protection against hazardous organisms
The paper deals with the main lines in reforming the Russian forestry management system, the basic aspects of organization and management by public authorities of the activity involved in protecting the forests against pests and diseases as well as the basic measures for forest protection in Russia.
Кокорина Татьяна Михайловна, аспирант
ГОУВПО «Удмуртский государственный университет»
426034, Россия, г. Ижевск
ул. Университетская, 1 (корп. 4)
E-mail: tkokorina@ gmail .com
