CC BY
92
ЭКОЛОГИЯ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАЩИТЫ ЛЕСА И ОБЕСПЕЧЕНИЯ САНИТАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЛЕСАХ
А.Н. БОБРИНСКИИ, консультант Всемирного банка, Москва,
Е.П. КУЗЬМИЧЕВ, проф, консультант Всемирного банка, Москва, д-р биол. наук,
[email protected], [email protected] Всемирный банк 123242, Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 3
Статья посвящена анализу норм, регулирующих защиту леса в российском лесном законодательстве. Авторами статьи приведен анализ соответствия установленных законом норм профессиональным представлениям о возможностях современной защиты леса. Изложены доказательства недостатков установленных норм и применяемых нормативов в защите леса, обеспечении санитарной безопасности в лесах и осуществлении лесопатологического мониторинга с использованием опыта применения норм закона на практике. Авторы публикации утверждают, что все три статьи лесного кодекса, непосредственно определяющие защиту леса, санитарную безопасность в лесах и лесопатологический мониторинг, нуждаются в серьезной редакции. В статье 54 лесного кодекса необходимо изменить определение «Защита леса», добавить формулировку мероприятий по защите леса от вредных организмов и установить ответственность участников лесных отношений за их осуществление. В статье 55 лесного кодекса требуется ввести определение понятия санитарной безопасности в лесах, установить мероприятия, ее обеспечивающие, и основания для осуществления таких мероприятий. В этой статье необходимо однозначно отграничить меры санитарной безопасности от актов использования лесов, а также определить нетоварную сущность древесины, выбираемой в целях санитарной безопасности и право собственности на такую древесину. Статья 56 лесного кодекса также недостаточно точно и полно описывает необходимые нормы, определяющие положение лесопатологического мониторинга и его цели в совокупности лесных отношений. Для всех рассмотренных статей лесного кодекса предложены отдельные поправки или обновленная редакция.
Ключевые слова: лесной кодекс, защита леса, санитарная безопасность в лесах, лесопатологический мониторинг.
JI анная статья написана по результатам ра-J I боты по проекту «Региональная программа «Правоприменение и управление в лесном секторе стран восточного региона действия Европейского инструмента соседства и партнерства-2, (ФЛЕГ ЕИСП-2)». Авторы надеются, что результаты анализа положений защиты леса в современном лесном законодательстве России, полученные в данной программе, представляют интерес для широкого круга заинтересованных лиц.
Радикальное изменение лесных отношений, закрепленное лесным кодексом 2006 г. в области защиты леса, проявилось в изменении основополагающих положений. Привычные для нескольких поколений специалистов лесного дела понятия приобрели новые смыслы и содержание. В профессиональный оборот вошли новые определения, установленные законом.
Лесной кодекс [1], введенный в действие с 1 января 2007 г., определяет основные правовые нормы лесных отношений. Защите леса и санитарной безопасности в лесах в кодексе посвящено три статьи: ст. 54. Защита лесов; ст. 55. Санитарная безопасность в лесах; ст. 56. Государственный лесопатологический мониторинг.
Ст. 54 Лесного кодекса «Защита леса» состоит из двух частей. В первой части дано определение защиты леса. Защита лесов направлена на выявление в лесах вредных организмов (растений, животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред лесам или лесным ресурсам) и предупреждение их распространения, а в случае возникновения очагов вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, - на их локализацию и ликвидацию.
Вторая часть ст. 54 содержит уточнение понятия защиты лесов от вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, определяя эту область лесных отношений как предмет регулирования законодательства о карантине растений.
Никаких других норм ст. 54 Лесного кодекса «Защита леса» не содержит. До введения в действие нового Лесного кодекса в лесном профессиональном сообществе, учебниках и нормативных документах работы по локализации и ликвидации очагов вредных организмов назывались истребительными мероприятиями или борьбой с вредителями леса. Вместо логичного и понятного определения мер регули-
24
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2014
ЭКОЛОГИЯ
рования численности вредных организмов в лесу в ст. 54 Лесного кодекса «Защита леса», авиационные работы и наземные работы по локализации и ликвидации очагов вредных организмов представлены в части 1 статьи 55 Лесного кодекса. Причем эти «работы» определены как действия, которые осуществляются в целях обеспечения санитарной безопасности, что не вполне логично.
Несомненно, что в результате работ по локализации и ликвидации очагов вредителей леса, санитарная безопасность в лесах повышается, но непосредственной целью этих работ является именно защита леса. Вследствие путаницы понятий возникает смешение компетенций между государственным лесопатологическим мониторингом и лесопатологическими обследованиями, происходит размывание ответственности у соответствующих институтов. В частности, постоянно возникают недоразумения с ответственностью за своевременное обнаружение возникающих очагов вредителей леса, в первую очередь, массовых видов филлофагов.
Прежде, до введения в действие нового лесного законодательства, нормативы истребительных мероприятий определялись специальными «Наставлениями». В настоящее время попытка описать необходимые подробности таких работ предпринята в последней редакции Правил санитарной безопасности [2]. Детальное описание особенностей защиты леса и осуществления работ против вредителей и болезней содержится в части VI подзаконного акта «Особенности санитарной безопасности для лесных районов». В нем все лесные районы объединены в 10 групп. Для каждой группы районов определены позиционирование мероприятий в очагах вредных организмов и некоторые приоритеты по технологиям работ. Характер описания защищаемых лесов, да и приоритетов по технологиям, декларативный и неоднозначный. Практические перспективы формальной детализации мероприятий в очагах вредных организмов по лесным районам весьма сомнительны по двум основным причинам.
Ни в лесном кодексе, ни в Правилах санитарной безопасности не определены ос-
нования для осуществления таких мероприятий.
Неоднозначно определение приоритетов по технологиям работ и позиционирования самих мероприятий.
Редакция статьи 54 Лесного кодекса «Защита леса», по нашему мнению, должна быть направлена на конкретизацию понятия «Защита леса» и определение оснований для мероприятий против вредителей леса. Уточняя определение, данное в части 1 этой статьи, для более точного понимания устанавливаемых правовых норм, по нашему мнению, ее следует сформулировать следующим образом:
«Защита леса - система мер, обеспечивающих предотвращение ослабления и гибели лесных насаждений, возникающих от повреждения деревьев вредными организмами».
Можно много дискутировать, что шире - «защита леса» как сумма научно обоснованных истин, технологий и практических возможностей или «санитарная безопасность». Тогда необходимо однозначное и практически приемлемое разграничение понятий «защита леса» и «санитарная безопасность».
Одним из существенных недостатков Лесного кодекса, в части описания необходимых норм по защите леса, является отсутствие в нем исчерпывающего определения оснований для осуществления мероприятий по локализации и ликвидации очагов вредных организмов. Последняя редакция Правил санитарной безопасности также не определяет основания для таких мероприятий.
Основания для осуществления мероприятий по локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах определены в методических документах по защите леса, принятых в соответствии с нормой, установленной в части 8 статьи 83 Лесного кодекса. Руководство по локализации и ликвидации очагов утверждено Приказом Рослесхоза № 523 от 29 декабря 2007 г. [3]. Данный приказ не прошел регистрацию в Министерстве юстиции в установленном порядке. Поэтому он не является актом, обязательным для всех участников лесных отношений. Тем не менее, Руководства используются повсеместно.
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2014
25
ЭКОЛОГИЯ
Руководство по локализации и ликвидации очагов вредных организмов содержит прямое определение оснований для таких мероприятий. В пункте 15 этого документа основанием для планирования мер по локализации и ликвидации очагов вредных организмов определены данные лесопатологических обследований. Лесопатологические обследования проводятся на основе Руководства по планированию, организации и ведению лесопатологических обследований, введенного в действие тем же приказом Рослесхоза № 523 от 29 декабря 2007 г. [4]. В пункте 18 этого документа одним из оснований для планирования обследований названы результаты лесопатологического мониторинга. В свою очередь, учеты численности вредителей леса проводятся и при лесопатологическом мониторинге.
Информация, получаемая при лесопатологических обследованиях и при лесопатологическом мониторинге, полностью повторяется, ее структура определена одной и той же формой карточки учета вредителей (Приложение 9 Руководства по обследованиям и Приложение 6 Руководства по мониторингу). Фактически это совершенно одинаковая работа, выполняемая в одном и том же месте, только разными исполнителями и в разное время.
Лесной кодекс предусматривает распределение полномочий в области лесных отношений между всеми участниками лесных отношений. В соответствии со статьей 83 этого акта, полномочия по защите леса полностью переданы субъектам Российской Федерации, за исключением лесопатологического мониторинга. Авторам вышеописанной конструкции взаимосвязи данных лесопатологических обследований и мониторинга, сложно было представить ее практическую реализацию по многим причинам. Объективную неопределенность составлял статус лесничества и объем полномочий лесничего, т.к. дискуссия об их организационно-правовых формах в 2007 г., когда создавалась рассматриваемая конструкция, еще не закончилась, а преобразование системы бюджетных организаций в современную форму казенных и
бюджетных учреждений завершилось только в 2010 г.
В малолесных районах лесничества, как правило, существуют в форме казенных учреждений и вынуждены покупать услуги по лесопатологическим обследованиям, используя тендерные процедуры, установленные законодательством о государственных закупках. Вследствие длительности установленных законом процедур закупок и необходимости их долгосрочного (теперь три года) детального планирования практические возможности по приобретению информации лесопатологических обследований в очагах филлофагов несовместимы с природной динамикой численности популяций вредителей леса.
В многолесных районах лесничества часто имеют форму бюджетного учреждения, работающего на основе государственного (муниципального) задания, в котором, как правило, присутствует некоторый объем лесопатологических обследований. Этот объем ориентирован на обеспечение текущих обследований по обоснованию санитарно-оздоровительных мероприятий, при этом ресурсов и квалификации специалистов недостаточно для своевременного обеспечения информации о состоянии популяций филлофагов.
«Рослесозащита», будучи федеральным бюджетным учреждением, выполняет государственное задание по лесопатологическому мониторингу. Из-за статуса и организационной структуры это учреждение имеет все необходимые возможности по своевременному получению информации о состоянии популяций филлофагов. При этом подразделения Рослесозащиты в большинстве случаев опережают лесничества в фиксации очагов таких вредителей леса, так как имеют возможность оперативного маневрирования ресурсами и максимальную концентрацию квалифицированных специалистов.
В большинстве случаев новые очаги филлофагов «Рослесозащита» обнаруживает вовремя, а органы субъектов РФ либо прямо используют эту информацию, либо повторяют работу по обследованию выявленных очагов. При этом она неизменно возвращается в
26
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2014
ЭКОЛОГИЯ
центральный офис «Рослесозащиты» в виде «Обоснования» мероприятий по локализации и ликвидации очагов вредных организмов на следующий календарный год, вне зависимости от первоисточника данных.
Фактически лесопатологические обследования в настоящее время не могут являться надежным источником информации для своевременной организации защиты леса от повреждения филлофагами.
Подводя итог анализа ст. 54 лесного кодекса «Защита леса», мы предлагаем обновить ее редакцию в следующем виде:
Статья 54. Защита лесов.
1. Защита лесов - это система мер, обеспечивающих предотвращение ослабления и гибели лесных насаждений, возникающих от повреждения деревьев вредными организмами.
2. Защита лесов от вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ «О карантине растений».
3. Для защиты лесов осуществляются мероприятия по локализации и ликвидации очагов вредителей, повреждающих хвою или листву деревьев.
4. Основанием для планирования и осуществления мероприятий, указанных в части 3 настоящей статьи, являются результаты государственного лесопатологического мониторинга.
5. Защита лесов обеспечивается участниками лесных отношений в соответствии с положениями, установленными в статьях
82-84 настоящего кодекса.
Статья 55 Лесного кодекса «Санитарная безопасность в лесах» не содержит определения сущности этого понятия. Оно никак не определено в Лесном законодательстве.
В современном российском лексиконе много различных определений «безопасностей». Большое количество определений предлагает информационный ресурс «Термины МЧС» (5): это безопасность пожарная, безопасность биологическая, безопасность глобальная, безопасность природная, безопасность санитарно-эпидемиологическая.
Определение санитарной безопасности в лесах, по логике вещей, должно начинаться со слов «состояние защищенности лесов....» и содержать примерно следующее уточнение характера угроз «. от негативных воздействий на леса».
Вероятно, что безопасность - это не только некая цель, но также и некоторая система мер, обеспечивающая достижение этой цели. Поэтому определение этого понятия в лесном законодательстве, как нам представляется, целесообразно было бы описать следующим образом.
Санитарная безопасность в лесах - это «состояние защищенности лесов от негативных воздействий на леса, санитарные требования к содержанию и использованию лесов, а также система мер, направленных на обеспечение таких требований».
Часть 1 статьи 55 Лесного кодекса «Санитарная безопасность в лесах» перечисляет действия, которые должны осуществляться для обеспечения этой безопасности. Необходимо рассмотреть их характер и обоснованность определения в лесном кодексе.
Санитарная безопасность в лесах - это «состояние защищенности лесов от негативных воздействий на леса, санитарные требования к содержанию и использованию лесов, а также система мер, направленных на обеспечение таких требований».
Часть 1 статьи 55 Лесного кодекса «Санитарная безопасность в лесах» перечисляет действия, которые должны осуществляться для обеспечения этой безопасности. Необходимо рассмотреть их характер и обоснованность определения в лесном кодексе.
Первым направлением обеспечения санитарной безопасности в лесах определено лесозащитное районирование. Классификация лесов на некие единицы вероятностей возникновения патологии леса (в широком смысле слова, включая все повреждения и ухудшения условий произрастания лесов), непосредственно не может влиять на уровень санитарной безопасности в лесах. Это действие имеет явно подчиненное положение по отношению к другим мерам. Несомненно, что такая классификация столь разнообразного и
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 6/2014
27
ЭКОЛОГИЯ
обширного явления, как леса России, необходима как инструмент. Однако такой инструмент явно не имеет прямого воздействия ни на лес, ни на санитарную безопасность в нем.
Лесорастительные условия и антропогенное давление на леса - в сумме лесопатологическая угроза, в масштабе лесничества достаточно стабильны во времени. Нет никакой необходимости заниматься лесозащитным районированием постоянно. Это, скорее, исследовательская, единовременная задача, обеспечивающая возможность применения типовых управленческих решений и технологий, применяемых при использовании и содержании лесов.
Весьма показательна в этом смысле практическая реализация задачи лесозащитного районирования. Несмотря на то, что лесозащитное районирование, как и вся защита леса, за исключением лесопатологического мониторинга, отнесено статьей 83 лесного кодекса к полномочиям, переданным субъектам Российской Федерации, оно было проведено «Рослесозащитой» в 2008 г. для большинства лесничеств, образованных на землях лесного фонда. Основной практический результат этой работы выразился в аналитическом обосновании плотности сети пунктов постоянного наблюдения и периодичности мониторинговых работ на них. Никакого другого утилитарного применения результаты лесозащитного районирования не имеют. Причинами невостребованности является то обстоятельство, что лесным кодексом установлено лесорастительное районирование (статья 15), на основе которого группируются типовые нормативы, управленческие решения и технологии, в том числе и правила санитарной безопасности. Другой причиной фактического игнорирования лесозащитного районирования на практике является скудный по разнообразию арсенал мер и защиты леса и обеспечения санитарной безопасности. Подтверждением данных выводов является последняя редакция правил санитарной безопасности, в которых, как упоминалось выше, особенности защиты леса и санитарной безопасности даны по лесорастительным районам.
Лесозащитное районирование может быть использовано в нормативных документах по лесопатологическому мониторингу и в лесном планировании.
Следующим направлением обеспечения санитарной безопасности в лесах определены лесопатологические обследования и государственный лесопатологический мониторинг. Очевидно, что эти две меры обеспечения санитарной безопасности имеют влияние на состояние лесов и уровень их защищенности через санитарно-оздоровительные мероприятия. Наиболее важным понятием, установленным в статье 55 Лесного кодекса, является определение санитарно-оздоровительных мероприятий, которое изложено в части 1 этой статьи. Данное определение «санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений)» не содержит привычного и широко употребляемого на практике термина «санитарная рубка».
По существу санитарно-оздоровительные мероприятия представляют собой единственно возможное непосредственное воздействие на состояние лесов в целях обеспечения санитарной безопасности. Определенные в этой же части 1 статьи 55 лесного кодекса «авиационные работы и наземные работы по локализации и ликвидации очагов вредных организмов» по существу направлены на защиту лесов от повреждения хвое- и листогрызущими вредителями. Как мы предлагали выше, определение этих мероприятий более уместно в статье 54 «Защита леса».
Имеющееся в лесном кодексе определение санитарно-оздоровительных мероприятий недостаточно и неточно. Основной недостаток связан с тем, что «вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления» никак не отделена от прочих рубок и на практике квалифицируется как использование лесов. Кроме того, что такое восприятие санитарных рубок неверно по целеполаганию, оно приводит к весьма негативным последствиям. Целью санитарной рубки является максимально быстрое и полное изъятие из леса деревьев и их частей, заселенных вредителями и поражен-
28
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2014
ЭКОЛОГИЯ
ных болезнями, а также нежизнеспособных деревьев, на которых способны развиваться вредные организмы. Квалификация санитарных рубок как использование лесов влечет за собой непреодолимые проволочки, обусловленные необходимостью внесения изменений в документы лесного планирования, так как повреждения лесов в большинстве случаев невозможно прогнозировать и планировать на длительный срок.
Сроки проведения санитарных рубок принципиально важны для обеспечения санитарной безопасности в них. Сейчас мы имеем недопустимо длительные сроки от назначения рубки до ее осуществления, и это главный недостаток, который сводит на нет возможный защитный эффект от санитарных рубок. Кроме этого, прямолинейное применение правил заготовки древесины к санитарным рубкам приводит к абсурдным результатам. Так, при сплошных рубках в очагах стволовых вредителей, для обеспечения нормативов Правил заготовки древесины по недорубам и очистке лесосек, вырубаются даже единичные живые деревья лиственных пород, способные к дальнейшему росту и плодоношению. При отводе лесосек под сплошные санитарные рубки применяются нормативы по конфигурации границ лесосеки по правилам заготовки древесины, при которых для вырубки небольшого пятна опасных для окружающего древостоя деревьев приходится отводить большую площадь прямоугольной формы. Иногда возникают абсурдные требования по соблюдению сроков примыкания лесосек.
Во избежание столь опасной правоприменительной практики непосредственно в лесном кодексе необходимо однозначно определить, что вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений и очистка лесов от захламления не является актом использования лесов.
Одним из существенных последствий такой новации станет проблема определения права на древесину, получаемую при санитарных рубках и очистке лесов от захламления. По существу происхождения такая древесина является неким отбросом, возникающим при управлении лесами. Право
владения этой субстанцией может возникать у лиц, предоставляющих услуги владельцам лесов по проведению вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений и очистки лесов от захламления. В том случае, когда владельцы лесных участков самостоятельно осуществляют подобные мероприятия, право владения на выбираемую древесину у них вытекает из условий договора аренды или постоянного (бессрочного) использования лесных участков. Уточняющие фразы по праву владения такой древесиной обязательно должны появиться непосредственно в лесном кодексе. Иначе возможно положение, когда владельцем указанной «заготовленной» древесины называется лесничество, которое обязано принять как правило низкокачественную древесину, хранить ее и стараться продать с использованием установленных аукционных процедур. Мест, пригодных для хранения зараженной древесины, удовлетворяющих Правилам санитарной безопасности, у лесничеств, как правило, нет. Фактически такую древесину нужно срочно утилизовать. Средств на такие действия в бюджете лесничества нет и быть не может, так как подобная проблема, как и само по себе повреждение лесов, не прогнозируется и не попадает в документы лесного планирования. Соответственно незапланированные действия не могут попадать в финансово-хозяйственный план лесничеств. Для такого планирования просто нет никаких оснований.
С проблемой установления права владения древесиной, получаемой при осуществлении санитарно-оздоровительных мероприятий, тесно связана проблема ее стоимости. При правильном отборе в санитарную рубку деревьев, некоторая часть из них может иметь положительную товарную стоимость как сырье для дальнейшей переработки, а часть стволов практически может стать вполне качественным товаром - круглым лесом. Однако товарная древесина - результат использования лесов, а мы настаиваем на том, что санитарные рубки и очистка от захламленности не являются актом использования лесов. Приходится выбирать одну из двух перспектив:
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2014
29
ЭКОЛОГИЯ
- либо мы получаем случайный доход от продажи некоторого количества проблемной древесины, из которой можно что-то сделать, и не обращаем внимания на максимальные риски повреждения окружающего леса от несвоевременной выборки этой проблемной древесины;
- либо сводим до минимума риски повреждения окружающего леса от несвоевременной выборки проблемной древесины и не получаем случайного дохода от использования лесов.
По нашему мнению, следует сокращать риски и не пытаться получить лишний рубль, который может спровоцировать несоизмеримо больший ущерб.
Исходя из размышлений о древесине, получаемой при проведении санитарно-оздоровительных мероприятий, мы считаем, что в лесном кодексе, непосредственно в статье 55 «Санитарная безопасность в лесах», должны быть определены и ее владельцы и ее нетоварный характер.
Основания для проведения санитарных рубок в лесном кодексе определены только для одного частного случая - для лесов, переданных в аренду. Причем, основанием в этом случае установлен проект освоения лесов. Это противоестественная норма никак не согласующаяся с реальной жизнью.
Необходимость санитарных рубок возникает вследствие различных стихийных явлений и их последствий, пожаров, ветровалов, засух, а также деяний человека. При этом процесс повреждения (ослабления) деревьев от начала повреждения до того момента, когда заселенные вредителями и пораженные болезнями деревья становятся источником опасности для окружающих лесов, развивается за несколько месяцев. Сами первопричины повреждения, пожары, ветровалы и т.п. не подлежат долгосрочному прогнозированию, соответственно их последствия никак не могут быть запланированы на длительный срок, а проект освоения лесов, как известно, составляется на 10 лет вперед. Если же предположить, что законодатели имели в виду гни-левые болезни, развитие которых хоть как-то можно прогнозировать, то по действующим
с 2007 г. правилам санитарной безопасности пораженные такими болезнями деревья не подлежат вырубке.
Для лесов, не переданных в использование, и лесов, используемых на основании договоров постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, основания для осуществления санитарно-оздоровительных мероприятий в лесном кодексе никак не определены.
В Правилах санитарной безопасности 2007 г. [6] основанием для планирования санитарно-оздоровительных мероприятий были установлены материалы лесопатологического обследования (п. 30). Однако одних только материалов обследования для осуществления таких мероприятий, согласно этим Правилам, было недостаточно, так как по результатам лесопатологического обследования полагалась корректировка лесохозяйственного регламента лесничества или лесопарка и проекта освоения лесов (п. 31), т.е. внесение изменений в документы лесного планирования.
Действующие нормативные документы, определяющие порядок изменений лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов [7], не содержат никаких специальных процедур для таких изменений на основании лесопатологических обследований. Фактически это выливается в разработку нового документа и его государственную экспертизу. На все формальности уходят месяцы, за которые все опасные вредители и болезни успевают развиться и разлететься по округе. Ко времени легализации санитарной рубки ее осуществление в первоначальных объемах теряет смысл, поскольку оно уже никак не может «оздоровить» поврежденный лес.
В последние годы широко практиковалось «параллельное» внесение изменений в документы лесного планирования и осуществление санитарно-оздоровительных мероприятий. Конечно, это некоторый выход из ситуации, однако с точки зрения буквы лесного законодательства, любые действия, не предусмотренные документами лесного планирования, утвержденными в установленном порядке, являются тяжелым нарушением, которое может стать основанием для расторже-
30
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2014
ЭКОЛОГИЯ
ния договора, на основании которого используется лесной участок.
В последней редакции Правил санитарной безопасности в лесах определение оснований для планирования и осуществления санитарно-оздоровительных мероприятий отсутствуют вовсе.
В ч. 1 ст. 55 Лесного кодекса «Санитарная безопасность в лесах» определено, что в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах осуществляются лесопатологические обследования и государственный лесопатологический мониторинг. К сожалению, эта декларация никак не уточняется в дальнейшем и, в общем-то, не вполне понятен ее смысл, так как очевидно, что никакая информация, полученная в результате и обследования и мониторинга, непосредственно не может влиять на уровень санитарной безопасности. Ведь можно иметь детальную и достоверную картину происходящих в лесу катастроф, но если ничего не предпринимать физически, «безопасности» не станет больше.
Взаимосвязь лесопатологических обследований и мониторинга с санитарно-оздоровительными мероприятиями очевидна для любого специалиста, а в последнее время и для более широкого круга участников лесных отношений. Очевидно, что санитарно-оздоровительные мероприятия должны проводиться на основании результатов лесопатологической таксации, которая выполняется и при лесопатологических обследованиях и в составе работ лесопатологического мониторинга. Такие основания необходимо установить непосредственно в лесном кодексе. Наиболее логична в ст. 55 Лесного кодекса «Санитарная безопасность в лесах» следующая формулировка.
Санитарно-оздоровительные мероприятия осуществляются на основании документированных результатов лесопатологических обследований и лесопатологического мониторинга, опубликованных в установленном порядке.
Условие по опубликованию оснований для санитарно-оздоровительных мероприятий должно обеспечить максимальную прозрачность обоснованности таких решений.
С другой стороны, обязательность опубликования обеспечивает наиболее надежный и оперативный способ передачи информации о результатах обследований и мониторинга всем заинтересованным участникам лесных отношений.
Способы и нормативы лесопатологических обследований в настоящее время описаны в Руководстве, утвержденном тем же 523 Приказом Рослесхоза [8]. Это также юридически необязывающий документ.
Соблюдение определенных параметров и нормативов лесопатологических обследований является одним из условий обеспечения санитарной безопасности и должны входить в свод санитарных требований. Эту мысль подтверждает то, что в последней редакции Правил санитарной безопасности предпринята попытка установить отдельные нормативы лесопатологических обследований для каждого лесорастительного района. По нашему мнению, логично было бы в этом подзаконном акте, предусмотренном лесным кодексом, установить все необходимые требования к лесопатологическим обследованиям, с их детализацией по лесорастительным районам, включая требования по обороту результатов (информационных продуктов) лесопатологических обследований.
В ч. 1 ст. 55 Лесного кодекса «Санитарная безопасность в лесах» определено, что в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах также осуществляется «установление санитарных требований к использованию лесов». Так же, как и в случае с лесопатологическим обследованием, эта декларация в существующей редакции не имеет продолжения, и смысл установленной нормы не вполне ясен. Наиболее уместно было бы изложение установленных требований в Правилах санитарной безопасности, как, собственно, это уже и сделано в последней их редакции. Т.е. присутствие данной нормы непосредственно в лесном кодексе неоправдано, так как «требования» являются предметом Правил санитарной безопасности в лесах.
Арсенал средств обеспечения санитарной безопасности, установленный лесным кодексом, существенно обеднен относитель-
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 6/2014
31
ЭКОЛОГИЯ
но большого и успешного лесохозяйственного опыта профилактики развития вредителей и болезней в лесах. В этом основном акте, определяющем лесные отношения, отсутствует не только понятие, но даже упоминание профилактических мероприятий. Вследствие этого обстоятельства любые действия по предупреждению развития очагов стволовых вредителей, болезней леса, лесохозяйственными и специальными приемами, стали незаконными. Отсутствие таких мероприятий приводит к накоплению мертвой древесины и численности ксилофагов, к неизбежным вспышкам размножения вредителей леса.
Несомненно, что профилактические мероприятия являются одним из основных условий обеспечения санитарной безопасности. Такие действия, как оперативное удаление свежезаселенных, сильно поврежденных и других проблемных деревьев, простейшие приемы профилактики всегда были необходимым условием здоровья лесов. Более того, в лесных участках с организованным пребыванием людей такие мероприятия являются условием безопасности жизни и здоровья посетителей. Это касается не только лесных участков, переданных в использование для рекреационных целей, но и не переданных в использование лесов, расположенных вокруг населенных пунктов.
Очевидно, что ст. 55 Лесного кодекса «Санитарная безопасность в лесах» должна быть дополнена определением профилактических мероприятий, а также в ней должны быть установлены основания для их осуществления. Поскольку такие мероприятия должны проводиться вне зависимости от стихийных повреждений лесов, обеспечивая, прежде всего, оперативное удаление естественного отпада, они успешно могут планироваться на длительный срок. Вполне логично такие мероприятия устанавливать в документах лесного планирования. Состав и объемы таких мероприятий по существу составляют отдельный вид санитарных требований, которые должны быть изложены в Правилах санитарной безопасности.
Ст. 55 Лесного кодекса «Санитарная безопасность в лесах» в части 1 содержит
описание санитарно-оздоровительных мероприятий, в числе которых перечисляются вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия. Если с вырубкой и уборкой захламления более или менее все понятно, то что такое «очистка от загрязнения и иного негативного воздействия» - неясно. Вероятно, авторы имели в виду бытовой мусор и другие отбросы.
Стихийные мусорные свалки - печальная действительность. В терминах права, это незаконное использование лесов. Лесной кодекс содержит исчерпывающий перечень видов использования лесов, в котором отсутствует такой вид, как размещение бытового мусора и других отходов на лесных участках. Правила санитарной безопасности однозначно устанавливают запрет на загрязнение лесов промышленными и бытовыми отходами. Данное правонарушение определено в статье 8.31. «Нарушение правил санитарной безопасности в лесах» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях № 195-ФЗ от 30.12.2001. Т.е. загрязнение и иное негативное воздействие имеет вполне самостоятельную кодификацию в административном праве. Почему оно соединено в одно целое с санитарно-оздоровительными мероприятиями в лесном кодексе - непонятно.
Нам представляется очевидным, что мероприятия по очистке лесных участков от таких загрязнений вполне уверенно можно планировать и осуществлять на основании документов лесного планирования. По мере накопления информации о таких загрязнениях, в случае отсутствия судебного решения по ним, действия по очистке леса должны быть запланированы при очередной редакции лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов. Очевидно также, что информация о таком загрязнении должна накапливаться в лесном реестре.
Подводя итог анализу ст. 55 лесного кодекса «Санитарная безопасность в лесах», предлагаем ее редакцию в следующем виде.
32
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2014
ЭКОЛОГИЯ
Статья 55. Санитарная безопасность в лесах - это состояние защищенности лесов от негативных воздействий на леса, санитарные требования к содержанию и использованию лесов, а также система мер, направленных на обеспечение таких требований.
В целях обеспечения санитарной безопасности в лесах осуществляются санитарнопрофилактические мероприятия и вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений - санитарно-оздоровительные мероприятия.
Санитарно-профилактические мероприятия осуществляются в соответствии с Правилами санитарной безопасности на основании лесохозяйственного регламента лесничества или проекта освоения лесов.
Санитарно-оздоровительные мероприятия осуществляются на основании документированных результатов лесопатологических обследований или лесопатологического мониторинга, опубликованных в установленном порядке.
Вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, осуществляемая в составе санитарно-оздоровительных мероприятий, не является актом использования лесов.
Древесина, получаемая при вырубке погибших и поврежденных насаждений, осуществляемой в составе санитарно-оздоровительных мероприятий, не имеет товарной стоимости.
Право собственности на древесину, указанную в части 4.2. настоящей статьи, возникает у лиц, осуществляющих санитарно-оздоровительные мероприятия в момент возникновения обязательств по соответствующему гражданскому договору, а у лиц, использующих леса, такое право возникает в момент возникновения обязательств по договору аренды, договору постоянного (бессрочного) использования лесного участка.
Защита лесов обеспечивается участниками лесных отношений в соответствии с положениями, установленными в статьях
82-84 настоящего кодекс.
Статья 56. Лесного кодекса «Государственный лесопатологический мониторинг» состоит из трех частей. В первой части статьи
декларируется, что в целях охраны и защиты лесов проводятся сбор, анализ и использование информации о лесопатологическом состоянии лесов. Из такого узкого и сугубо утилитарного определения этой функции в системе государственного управления лесами вытекает много несуразностей.
Первый и самый главный вопрос - це-леполагание. Почему только для охраны и защиты и почему только «о лесопатологическом состоянии лесов»? Неотъемлемой частью лесопатологического мониторинга является информация о санитарном состоянии лесов или, более точно, об обеспеченности санитарной безопасности в лесах. Такое узкое понимание назначения государственного лесопатологического мониторинга вполне созвучно нашим размышлениям в начале этой статьи, об основаниях для мер по защите леса от фил-лофагов. Однако, если в определении целей мониторинга ограничиться исключительно обоснованием таких мероприятий, участники лесных отношений не будут иметь информации о поврежденности и гибели лесов. Рассчитывать на лесопатологические обследования в качестве источника такой информации наивно, т.к. эти обследования проводятся в незначительных объемах относительно масштабов повреждения и гибели лесов и направлены, в первую очередь, на решение утилитарных проблем управления лесами.
В составе работ по государственному лесопатологическому мониторингу собирается информация о санитарном состоянии лесов, причинах повреждения лесов и мерах по обеспечению санитарной безопасности в лесах. Поскольку государственный лесопатологический мониторинг является непередаваемой субъектам Российской Федерации функцией в области лесных отношений и осуществляется независимым от местной ко-нъюктуры федеральным учреждением, он является источником наиболее полной и достоверной информации о повреждении и гибели лесов, эффективности мероприятий, направленных на обеспечение санитарной безопасности.
Одним из основных результатов лесопатологического мониторинга является
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2014
33
ЭКОЛОГИЯ
информация о размерах и расположении поврежденных и погибших лесных участков. Масштабы гибели лесов является ключевым показателем, который должен использоваться для расчета большинства установленных критериев эффективности исполнения субъектами Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, установленных Правительством Российской Федерации [9].
В рамках осуществления лесопатологического мониторинга собирается обширная и наиболее полная информация о гибели лесов по всей территории России, однако эти сведения никак не используются в расчете критериев эффективности исполнения переданных полномочий в области лесных отношений. Для этих целей в настоящее время используются сведения от субъектов РФ, которые не имеют независимой альтернативы. Логично использовать для расчета установленных критериев данные лесопатологического мониторинга, и эта логика должна иметь отражение непосредственно в лесном кодексе.
С учетом изложенных рассуждений, редакция статьи 56 Лесного кодекса «Государственный лесопатологический мониторинг» должна измениться. Мы предлагаем следующую конструкцию.
Статья 56. Государственный лесопатологический мониторинг.
В целях охраны, защиты и воспроизводства лесов уполномоченным федеральным органом осуществляется государственный лесопатологический мониторинг, который обеспечивает:
- своевременное выявление опасных событий, способных негативно влиять на жизнеспособность лесов;
- оперативную информацию об изменениях состояния лесов, не предусмотренных документами лесного планирования и происходящих вследствие негативных воздействий на леса;
- информирование участников лесных отношений об опасных событиях, способных негативно влиять на жизнеспособность лесов и об изменениях состояния лесов, не предус-
мотренных документами лесного планирования и происходящих вследствие негативных воздействий на леса.
Документированные результаты государственного лесопатологического мониторинга являются основанием для
- планирования мероприятий по локализации и ликвидации очагов вредных организмов и санитарно-оздоровительных мероприятий;
- расчета в установленном порядке оценок эффективности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий в области лесных отношений.
Государственный лесопатологический мониторинг является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).
Порядок организации и осуществления государственного лесопатологического мониторинга устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Мы выражаем надежду на то, что предложенные поправки к Лесному кодексу будут способствовать совершенствованию законодательного регулирования защиты леса и обеспечения санитарной безопасности.
Библиографический список
1. «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 12.03.2014) http:// base.consultant. m/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base= LAW;n=165885.
2. Приказ Минприроды России от 24.12.2013 N 613 «Об утверждении Правил санитарной безопасности в лесах». 24 декабрь 2013 г. http://base.consultant. ru/cons/cgi/online. doc;base=LAW;n=163571.
3. Приложение 4 к Приказу Рослесхоза от 29 декабря 2007 г. № 523 «Об утверждении 1. методических документов»29сентября2014г.; http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.=doc;base=LAW;n=129 394.
4. Приложение 3 к Приказу Рослесхоза от 29 декабря 2007 г. № 523 «Об утверждении методических документов» 29 сентябрь 2014 г. http://base.consultant. ru/cons/cgi/online. =doc;base=LAW;n=129394.
5. Термины МЧС. 14 сентябрь 2014 г. http://www. mchs.gov.ru/dop/terms.
6. Постановление Правительства Роосийской Федерации от 29 июня 2007 г.№ 414 «Об утверэждении
34
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2014
ЭКОЛОГИЯ
Правил санитарной безопасностив лесах». 29 сентябрь 2014 г. http://base.consultant.ru/cons/cgi/onlin e.=doc;base=LAW;n=137472.
7. Приказ Рослесхоза от 29 февраля 2012 г № 69 «Об утверждении состава проета освоения лесов и порядка его разработки». 29 сентябрь 2014 г http://base. consultant.m/cons/cgi/online.=doc;base=LAW;n=129583.
8. Приложение 2 к Приказу Рослесхоза от 29 декабря 2007 г. «Об утверждении методических доку-
ментов». 29 сентябрь 2014 г. http://base.consultant. ru/cons/cgi/online.=doc;base=LAW;n=129394.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2012 г. «Об утверждении критериев оценки деятельности органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению переданных полномочий РФ в области лесных отношений». 29 сентябрь 2014 г. http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.doc;base=LAW;n=158023.
LEGISLATIVE RULES OF FOREST PROTECTION AND SANITARY SAFETY
Bobrinskiy A.N., Consultant of the World Bank, Moscow; Kuz’michev Ye.P., professor, World Bank consultant, Moscow,
Dr. biol. Science,
[email protected], [email protected] World Bank, 123242, Moscow: Garden Kudrinskaya str., 3
The article provides a review of the rules offorest protection in the Russian forest legislation. The authors analyse whether the legislative rules are compatible with professional views on modern capabilities of forest protection. Based on practical experience, the article demonstrates flaws of the existing rules and standards applicable to forest protection, forest sanitary safety andforest pathological monitoring. The authors state that all three sections of the Forest Code regulating forest protection, forest sanitary safety and forest pathological monitoring should be seriously amended. In section 54 of the Forest code, not only the definition of «Forest protection « should be amended, but also a provision should be added determining protection against harmful organisms and forest actors’ responsibility for its fulfillment. Section 55 requires a definition offorest sanitary safety and description of measures to ensure it and basis of these measures. The sanitary safety measures should be explicitly separatedfrom actions of forest use. The timber produced in the course of sanitary safety measures should be deemed not for sale and the ownership right to this timber should be determined as well. Section 56 of the Forest code describes the necessary rules of forest pathological monitoring and its purpose in the context of forest relations without due suffieciency and accuracy. Amendments or revised versions of the above mentioned sections are suggested.
Key words: The Forest Code; Forest protection; Forest sanitary safety; Forest pathological monitoring.
References
1. Lesnoy kodeks Rossiyskoy Federatsii [Forest Code of the Russian Federation» of 04.12.2006 № 200-FZ] (ed. From 03.12.2014). March 12, 2014 http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.doc;base=LAW;n=165885.
2. PrikszMinprirody Rossii 24.12.2013 № 613 «Ob utvergdenii Pravil sanitarnoy bezopasnosti v lesach» [Order of the Ministry of Natural Resources of Russia from 24.12.2013 N 613 «On approval of sanitary safety in the woods.» December 24, 2013] http:// base.consultant.ru/cons/cgi/online.doc;base=LAW;n=163571.
3. Prilogenie 4 кPrikazu Rosleschoza 29.12.2007 г. № 523 «Ob utvergdenii metodicheskich dokumentov» [Annex 4 to the Order of the Federal Forestry Agency of 29 December 2007 № 523 «On Approval of the documents» September 29, 2014 g .] http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.doc;base=LAW;n=129394.
4. Prilogenie 3 к Prikazu Rosleschoza 29.12.2007 г. № 523 «Ob utvergdenii metodicheskich dokumentov» [Annex 3 to the Order of the Federal Forestry Agency of 29 December 2007 № 523 «On Approval of the documents» September 29], 2014 http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.doc;base= LAW; n = 129394.
5. Terminy MCHS [The terms of MOE]. September 14, 2014 http://www.mchs.gov.ru/dop/terms.
6. Postanovlenie Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii 29.06.2007 г.№ 414 «Ob utvergdenii Pravil sanitarnoy bezopasnosti v lesach» [Government Roosiyskoy Federation of 29 June 2007 g.№ 414 «On the Rules of sanitary safety utverezhdenii forests.»] September 29, 2014 http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.doc;base=LAW;n=137472.
7. Prikaz Rosleschoza 29 02.2012 г. № 69 «Ob utvergdenii sostava proekta osvoenia lesov iporjadka ego razrabotki» [Order of the Federal Forest Service on February 29, 2012 № 69 «On approval of proeta forest development and the order of its development.»] September 29, 2014 http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.doc;base=LAW;n=129583.
8. Prilogenie 2 к Prikazu Rosleschoza 29.12.2007 г. № 523 «Ob utvergdenii metodicheskich dokumentov» [Appendix 2 to the Order of the Federal Forestry Agency of 29 December 2007. «On Approval of the documents.»] September 29, 2014 http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.doc;base=LAW;n=129394.
9. Postanovlenie Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii 6 03.2012 г. « Ob utvergdenii kriteriev otcenki dejatelnosti organov gosudarstvennoy vlasti subjektov RFpo osuschestvleniu peredannych polnomochiy RF v oblasti lesnych otnoscheniy» [Resolution of the Russian Government dated March 6, 2012 «On Approval of criteria for assessing the activity of bodies of state power of subjects of the Russian Federation on the implementation of the delegated powers of the Russian Federation in the field of forest relations.»] September 29, 2014 http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.doc;base=LAW;n=158023.
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2014
35
