CC BY
92
С.Ю. СОЛОНЦОВ
СОВРЕМЕННАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В российских городах проживает более 70% населения всей страны. Между тем по уровню обеспеченности жильем Россия уступает большинству развитых стран. В Норвегии в среднем на одного жителя приходится 74 кв. м общей площади, в США - 65, в Швеции - 43, во Франции - 36, в Японии - 31, в России
- 20,9. Особо остро эта проблема стоит перед молодыми российскими семьями, лишь 10% которых имеют доход, позволяющий приобрести жилье с использованием собственных и заемных средств.
Из 19 млн жилых строений, занятых под жилье, примерно 70% изношены не менее чем на 30%, около 30% населения РФ проживают в неблагоустроенных квартирах. Около 80% российских семей нуждаются в улучшении жилищных условий. Из-за низкого уровня жизни всего около 1% населения приобретает жилье на собственные и заемные деньги и только 0,5% семей получают его за счет бюджета.
Скачкообразный рост цен на жилье в последние годы только усугубил остроту жилищной проблемы в России, компенсировать которую за счет снижения требований к общей площади квартиры многие домохозяйства не в состоянии.
По данным Федеральной службы государственной статистики, темпы строительства жилой недвижимости в РФ в последние годы возрастают достаточно динамично. Однако темпы развития такой недвижимости за счет средств населения сами по себе незначительны, хотя и имеют положительную динамику.
Среди препятствий на пути развития жилой недвижимости, несомненно, особое место занимает отсутствие свободного доступа значительной части населения к источникам финансирования инвестиций в жилье вследствие низких доходов и т.п. Однако не менее существенную роль в вопросах сдерживания становления отечественного рынка недвижимости в целом играют состояние строительного комплекса и ЖКХ России. Необходимо отметить, что влияние ЖКХ на развитие недвижимости, в частности, проявляется в следующем: расширение границ городской территории во многом ограничивается границами зоны предоставления коммунальных услуг.
По данным Федеральной службы государственной статистики, деловую активность строительных предприятий ограничивают факторы, прежде всего, институционального характера, т.е. высокий уровень налогов, неплатежеспособность заказчиков и т.п.
Количество строительных организаций в РФ в 2005 г. составило более ста тыс., причем темпы их прироста в целом можно оценить как незначительные. Удельный вес убыточных предприятий этой отрасли составил около 35%, хотя в целом в последние годы в этом контексте наблюдаются положительные перемены. Инвестиции в развитие производственной базы этих организаций в целом следует считать незначительными. Это положение не отвечает той ситуации, которая сложилась в отрасли «строительство». В частности, об этом свидетельствует состояние парка основных строительных машин в подрядных организациях, износ которых характеризуется следующими параметрами: экскаваторы -около 50%; скреперы, краны башенные - более 70% и т.п.
Удельный вес убыточных предприятий в отрасли ЖКХ в последние годы превышает 50%. Деятельность этого комплекса характеризуется низким качеством предоставления коммунальных услуг, неэффективным использованием природных ресурсов, загрязнением окружающей среды. Причинами этой проблемы являются:
- высокий уровень износа объектов коммунальной инфраструктуры и их технологическая отсталость;
- низкая эффективность системы управления в этом секторе экономики;
- непрозрачные методы ценообразования на товары и услуги организаций коммунального комплекса;
- преобладание административных методов хозяйствования.
Уровень износа объектов коммунальной инфраструктуры сегодня составляет около 60%. Специалистами отмечается повсеместное несоответствие фактического объема инвестиций в модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры минимальным их потребностям. Планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения, коммунальной энергетики практически полностью уступил место аварийно-восстановительным работам. Вследствие этого надежность работы объектов коммунальной инфраструктуры снижается. Из-за износа этих объектов суммарные потери в тепловых сетях достигают 30% произведенной тепловой энергии, что эквивалентно сжиганию 65-80 млн тонн условного топлива в год. Потери, связанные с утечками теплоносителя из-за коррозии труб, составляют 10-15%. Ветхое состояние тепловых и электрических сетей становится причиной отключения теплоснабжения домов в зимний период. Утечки и неучтенный расход воды при транспортировке в системах водоснабжения в ряде городов достигают 60% поданной в сеть воды. Из эксплуатирующихся канализационных очистных сооружений: 60% - перегружены, 38% - эксплуатируются 25-30 и более лет. Действующий в большинстве случаев затратный метод формирования тарифов на услуги теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения и водоотведения с использованием нормативной рентабельности стимулирует организации ЖКХ к завышению собственных издержек, приводит к повышению уровня износа объектов коммунальной инфраструктуры.
Государство не остается в стороне от тех проблем, которые препятствуют развитию отечественного рынка недвижимости. Основные направления и программы его действий в этом контексте определяет концепция «Стратегии развития строительного комплекса РФ на перспективу до 2010 года», которая предполагает решение следующих задач:
1 - в градостроительстве - приведение российских городов в упорядоченное состояние, сохранение их исторического самобытного облика, построение перспектив развития для каждого города;
2 - в архитектуре - обеспечение единства архитектурно-пространственной среды, сохранение культурного и архитектурного наследия, разработка архитектурно-строительных систем нового поколения;
3 - в жилищном строительстве - ликвидация тенденции к старению и сокращению жилищного фонда и инженерных систем, переход к интенсивному их восстановлению и воспроизводству;
4 - в сфере ЖКХ - провести комплекс мер по повышению надежности инженерных коммуникаций;
5 - в производственном строительстве - создание новых и реконструкция действующих и ранее законсервированных объектов, входящих в состав предпри-
ятий и промышленных узлов, с использованием гибких и универсальных объемнопланировочных и конструктивных решений, обеспечивающих быструю приспосаб-ливаемость зданий и сооружений к изменению технологических процессов;
6 - в производстве строительных материалов - обеспечение отечественного строительного рынка высококачественными материалами, изделиями и конструкциями.
Государство имеет достаточно широкий круг возможностей, чтобы повлиять на размещение жилой и коммерческой недвижимости, в частности путем предоставления производственным предприятиям коммунальных услуг и услуг, потребляемых рабочей силой города (образовательные, транспортные, в сфере досуга и т.п.). Многие города стараются привлечь к себе экспортно-ориентированные предприятия, предлагая специальные субсидии: налоговые льготы, государственные ссуды и гарантии по ссудам, инженерную подготовку участков и т.п. Достаточно широко практикуется государством выбор места для размещения административных органов, который влечет за собой рост концентрации вокруг них предприятий и объектов жилой недвижимости. В качестве примера здесь уместно сослаться на идею переноса части ведомств из Москвы в Санкт-Петербург.
Государство имеет комплекс механизмов для управления процессом землепользования, одним из которых являются карты зонирования, т.е. наложение ограничений на территориальное размещение различных видов деятельности. Теоретически цель зонирования - способствовать улучшению здоровья, повышению безопасности и благосостояния населения. Главным средством достижения этих целей является разделение несовместимых направлений использования земли. Различают зонирование вредных воздействий, финансовое и проектное зонирование.
Установление зон, свободных от вредных воздействий, практикуется для разделения видов землепользования, считающихся несовместимыми. Например, одним из способов решения вопроса загрязнения атмосферного воздуха производственным предприятием служит перемещение его в промышленную зону дальше от жилых районов. Внешние эффекты предприятий розничной торговли (заторы на дорогах и шум) регулируются путем создания торговых зон. Внешние эффекты, создаваемые многоквартирными домами, т.е. проблемы с проездом и парковкой автотранспорта, ограничением видимости и загораживания света, регулируются путем создания зоны жилья высокой плотности.
Альтернативой зонированию вредных воздействий считается штраф за сброс неочищенных стоков и выброс в атмосферу опасных веществ.
В основе финансового зонирования лежит суждение о том, что территориальная градация налогов способна влиять на выбор предприятиями места своего размещения. Проектное зонирование представляет собой разновидность макроархитектуры, ориентированной на более эффективное использование городской инфраструктуры (улиц, систем канализации, водоснабжения и т.п.). Кроме того, в некоторых городах с помощью зонирования жилую застройку направляют в определенные районы, а также отдельные участки земли отводятся под «открытое пространство», «зеленые пояса» или «сельскохозяйственные зоны».
Институциональные нормы развития городов определяют, в первую очередь, положения Градостроительного кодекса РФ. Градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде:
- территориального планирования (планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размеще-
ния объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий);
- градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурностроительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.
Принципами такой деятельности являются:
- обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;
- обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;
- обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;
- осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки;
- участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;
- ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
- осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;
- осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;
- осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности и сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий и т.п.
В соответствие с рассматриваемым кодексом правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, устанавливается градостроительным регламентом, в котором учитываются:
- фактическое использование земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;
- возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
- функциональные зоны и характеристики их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;
- виды территориальных зон;
- требования охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
Градостроительным кодексом РФ устанавливаются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Необходимо отметить, что им предусматривается государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, за исключением ряда случаев. В частности, к ним относятся отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи и т.п. Кроме этого, данным кодексом устанавливается разрешительная форма организации строительства.
В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик должен направлять в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К этому заявлению прилагаются следующие документы:
- правоустанавливающие документы на земельный участок;
- градостроительный план земельного участка;
- материалы, содержащиеся в проектной документации:
- пояснительная записка;
- схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия;
- схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам;
- схемы, отображающие архитектурные решения;
- сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;
- проект организации строительства объекта капитального строительства;
- проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей;
- положительное заключение государственной экспертизы проектной документации;
- разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;
- согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.
Дополнительно к этому заявлению может прилагаться положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации.
Решение этих задач требует:
- разработки и реализации комплексной программы реконструкции жилых зданий, первых массовых серий, которая должна охватывать отдельные объекты, кварталы застройки, микрорайоны, города и населенные пункты в целом с ранжированием жилищного фонда «реконструкция - снос» и обязательным учетом кадастровой ценности земельного участка;
- увеличения объемов многоэтажного строительства в крупных и крупнейших городах и плотности застройки в связи с быстрым ростом стоимости земельных участков на городской территории;
- развития малоэтажного строительства в двух перспективных направлениях - малоэтажной высокоплотной застройки и строительства развивающихся одноквартирных жилых домов и т.п.
В РФ должны получить развитие жилые комплексы, включающие увеличенную внеквартирную инфраструктуру. Для коммерческого жилья при этом должны применяться индивидуальные проекты жилых домов и жилых комплексов с повышенным комфортом проживания за счет насыщенности квартир инженерным оборудованием, увеличением состава подсобных помещений и объектов инфраструктуры. Иными словами, развитие многофункциональной недвижимости сегодня относится к числу важных государственных задач.
Необходимо отметить, что концепция стратегии развития строительного комплекса предполагает постепенное (к 2010 г.) замещение государственных бюджетных средств, направляемых на строительство жилья, иными источниками финансирования, в частности ипотечным кредитованием. Достижение этой цели требует разработки комплекса организационных и финансовых мер, основными из которых являются:
- создание государственной системы страхования ипотечных рисков;
- развитие инфраструктуры ипотечного жилищного кредитования, т.е. ипотечных агентств, кредитных бюро и т.п.;
- обеспечение темпов роста объемов жилищного строительства (до 15% в год) за счет внедрения ипотечного жилищного кредитования и активизации инвестиционно-строительной деятельности;
- разработка программы пропаганды и образования населения, разъяснения сути и задач жилищной политики, механизмов ипотечного жилищного кредитования (с привлечением СМИ), в целях преодоления сложившихся стереотипов и т.п.
В концепции стратегии развития строительного комплекса на 2010 г. даются следующие прогнозные оценки:
- темп роста инвестиций в основной капитал отрасли за счет всех источников финансирования - 8-10% в год;
- темпы роста объемов строительно-монтажных работ по договорам строительного подряда - 6-8% в год;
- ввод в действие жилых домов всех форм собственности - около 80 млн кв. м в год;
- рост объемов производства основных видов строительных материалов, изделий и конструкций от 1,3 до 2,8 раза;
- доля предприятий, производящих инновационную продукцию в общем количестве предприятий промышленности строительных материалов - 12-15%, в общем числе строительных организаций - 8-10%;
- доля импортных строительных материалов в среднем по отрасли - 4-5%.
Механизм реализации этой концепции во многом обусловливается императивами национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», который, в свою очередь, определяет цели и задачи федеральных целевых программ (ФЦП) «Жилище» на 2002-2010 гг.
Мероприятия ФЦП «Жилище» направлены:
- на создание условий для снижения административных барьеров в жилищном строительстве, реализацию мер градостроительного и антимонопольного регулирования, создание условий для развития конкуренции и расширения доступа застройщиков к кредитным ресурсам;
- на обеспечение контроля за деятельностью застройщиков по привлечению средств участников долевого строительства, в том числе многоквартирных домов;
- на внедрение механизмов привлечения кредитных и инвестиционных средств для обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства;
- на содействие внедрению механизмов проведения комплексной застройки территорий, реконструкции существующих кварталов застройки;
- на создание условий для развития жилищного и жилищно-коммунального секторов экономики и повышения уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья;
- на создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими комфортные условия проживания;
- на обеспечение доступности жилья и коммунальных услуг в соответствии с платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения жилыми помещениями.
Действующие стандарты обеспечения жилыми помещениями предполагают: 33 кв. м общей площади жилого помещения - для одиноких граждан; 42 кв. м - на семью из 2 человек; по 18 кв. м - на каждого члена семьи при семье из 3 человек и более.
Перечень приведенных выше направлений включает содействие организации комплексной застройки территорий. Это положение свидетельствует о том, что развитию многофункциональной недвижимости в России государством сегодня придается особое значение.
К концу 2007 г. уровень обеспеченности населения жильем в среднем по Российской Федерации, в соответствии с ФЦП «Жилище», должен составить 20,9 кв. м на человека, а к концу 2010 г. - 21,7 кв. м на человека. Эта прогнозная оценка означает, что расхождение по уровню обеспеченности жильем между Россией и европейскими странами будет устранено, примерно, через 15 лет.
ФЦП «Жилище», кроме того, устанавливает следующий коэффициент доступности жилья (т.е. отношение средней рыночной стоимости стандартной квартиры общей площадью 54 кв. м к среднему годовому совокупному денежному доходу семьи из 3 человек в субъекте РФ): в 2007 г. - 3,2; в 2010 г. - 3. По нашему мнению, такая целевая установка не соответствует российским экономическим реалиям.
Необходимо отметить, что ФЦП «Жилище» включает ряд подпрограмм. В частности, одна из них «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» предусматривает повышение качества предоставления коммунальных услуг для населения и создание условий, необходимых для привлечения организаций различных организационно-правовых форм к управлению объектами коммунальной инфраструктуры, а также средств внебюджетных источников для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. Она направлена на обеспечение надежного и устойчивого обслуживания потребителей коммунальных услуг, снижение сверхнормативного износа объектов коммунальной инфраструктуры, модернизацию этих объектов путем внедрения ресурсо-энер-госберегающих технологий, разработку и внедрение мер по стимулированию эффективного и рационального хозяйствования организаций коммунального комплекса, привлечение средств внебюджетных источников.
В рамках первого этапа реализации этой подпрограммы (2006-2007 гг.) предполагается достичь:
- снижения уровня износа объектов коммунальной инфраструктуры до 55%;
- увеличения доли средств внебюджетных источников до 20% общего объема инвестиций в модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры;
- увеличения доли частных компаний, осуществляющих управление объектами коммунальной инфраструктуры на основе концессионных соглашений и других договоров, до 15% общего количества организаций коммунального комплекса.
В рамках второго этапа реализации этой подпрограммы (2008-2010 гг.) финансирование за счет средств федерального бюджета будет предоставляться только при условии реализации на территории субъекта РФ в рамках подпрограммы проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, в которых более 45% инвестиционных потребностей финансируются за счет средств внебюджетных источников.
Среди других подпрограмм ФЦП «Жилище» следует отметить «Обеспечение жильем молодых семей».
Развитие городов характеризуется собственным жизненным циклом, так как они подвержены губительному влиянию со стороны мощных сил внешней среды. Государство может и должно управлять таким циклом. Одним из его инструментов в этом контексте служит маркетинг городских территорий, который состоит из следующих компонентов:
- разработка для территории крепкого и привлекательного позиционирования и имиджа;
- создание стимулов для существующих и потенциальных покупателей и пользователей товаров и услуг;
- поставка продуктов и услуг данной территории в эффективной и доступной форме;
- пропаганда привлекательных и полезных качеств данной территории с целью полноценного информирования пользователей о ее отличительных преимуществах.
Существуют все основания полагать, что потенциал городской территории в меньшей степени зависит от географического положения, климата и наличия природных ресурсов, чем от человеческой воли, квалификации, энергии, ценностей и организации.
По оценкам специалистов, городские территории заинтересованы в конкретном росте, который может способствовать появлению более «реальных» рабочих мест и увеличению налогооблагаемой базы. Желательно, тем не менее, проводить различия между тремя специфическими категориями людей и предприятий, которые могут быть привлечены в какое-либо место:
- люди и предприятия, которые стоит привлечь;
- люди и предприятия, приемлемые, но на которые не надо специально нацеливаться;
- люди и предприятия, которых надо избегать или лишать стимула.
При осуществлении государственного маркетинга городской территории важно понимать, как бизнес принимает решения о совершении инвестиций или месте базирования. Как правило, предприятия начинают относиться к территории как к потенциальному адресу своего местоположения после оценки различных факторов, определяющих в совокупности общий местный деловой климат.
Факторы привлекательности территории, по оценкам специалистов, можно разделить на две базовые категории: жесткие и мягкие. Жесткие факторы - это те, которые могут измеряться в более или менее объективных показателях:
- экономическая стабильность;
- производительность;
- затраты;
- отношение к собственности;
- местные вспомогательные службы и сети;
- инфраструктура;
- стратегическое географическое положение;
- поощрительные схемы и программы.
Мягкие факторы трудно поддаются измерению и представляют собой более субъективные характеристики конкретного места:
- разработка ниши;
- качество жизни;
- квалификация специалистов и рабочих;
- культура;
- персонал;
- менеджмент;
- гибкость и динамизм;
- профессионализм в поддержании связи с рынком;
- предпринимательская инициатива;
- непредвиденные, но значимые факторы.
Существуют четыре способа поддержать и укрепить экономическую базу территории:
1 - на территории необходимо сохранять существующий бизнес или, по крайней мере, желательный;
2 - необходимо разрабатывать планы развития территории, в частности в контексте оказания помощи существующему бизнесу в его становлении или расширении;
3 - на территории требуется обеспечить все условия для упрощения предпринимателями нового дела;
4 - необходимо повышать имидж местоположения территории с целью привлечения стратегических инвесторов.
Необходимо отметить, что при планировании развития территорий требуется учитывать факторы их конкурентоспособности:
- экономические - внутренняя экономика, международная торговля, зарубежные инвестиции,занятость, цены;
- эффективность государственного управления - государственные финансы, налоговая политика, институциональное устройство, бизнес-законодательство, общественное устройство;
- эффективность бизнеса - производительность труда, рынок труда, финансы, управленческие методы и т.п.;
- инфраструктура - базовая инфраструктура, технологическая инфраструктура, научная инфраструктура, здравоохранение и экология, образование и т.п.
По оценкам специалистов, существуют четыре основных метода развития места: развитие социальной сферы; улучшение городской среды; экономическое развитие; стратегическое рыночное планирование.
Целью развития социальной сферы является создание качественной среды для двух целевых рынков:
1 - людей, уже живущих и работающих на этой территории;
2 - потенциальных жителей (внешних покупателей) этой территории.
Улучшение городской среды достигается, прежде всего, путем градостроительной реконструкции, которая в основном направлена на совершенствование городского устройства, т.е. его архитектурного облика, открытых пространств, землепользования, планировки улиц, пешеходных зон, чистоты и экологического состояния.
СОЛОНЦОВ СЕРГЕЙ ЮРЬЕВИЧ родился в 1975 г. Кандидат экономических наук, проректор по социальному и экономическому развитию Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики.
