CC BY
59
УДК 338.242
ПРОЕКТНО-ПРОГРАММНЫЙ ПОДХОД К РЕШЕНИЮ ЗАДАЧИ ФОРМИРОВАНИЯ РЫНКА ДОСТУПНОГО ЖИЛЬЯ
Бондаренко М. В.
ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», г. Москва
This paper summarizes findings and implications from the leading national project called Affordable and Comfortable Housing for the Russian Citizens. Affordable housing is one of the major problems and challenges in socioeconomic development of the Russian Federation. The research presents keyfindings on a controversial reality of affordable housing, which impede implementation of the national project. In addition, the paper offers policies designed to address the vital issue and ensure the project implementation.
Статья посвящена вопросам анализа реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Обеспечение населения жильем является одним из главных направлений социально-экономического развития страны, оказывая существенное влияние на развитие смежных отраслей. Автор выявляет проблемы, препятствующие реализации национального проекта, и предлагает мероприятия по их устранению.
В целях комплексного решения накопленных проблем в жилищной сфере был разработан приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Проект предполагает развитие правовой базы, бюджетную и организационную поддержку расширения спроса и предложения на рынке жилья и выполнения государственных обязательств по обеспечению жильем определенных категорий граждан.
Проект рассчитан на 6 лет (2005—2010 гг.) и включает следующие этапы: подготовительный (2005 г.), первый (2006—2007 гг.) и второй этап (2008—2010 гг.). По завершению проекта к 2010 г. как минимум треть граждан страны должны иметь возможность приобрести квартиру, отвечающую современным требованиям, за счет собственных и заемных средств. С точки зрения государства, в этом и заключается создание рынка доступного жилья.
На сегодняшний день реализуется первый этап проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» (2006—2007 гг.), для которого Президентом РФ были определены четыре приоритета:
1) увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования;
2) повышение доступности жилья;
3) увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры;
4) выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем установленных категорий граждан.
Для реализации первого приоритета предусмотрена государственная поддержка системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов и развитие инфраструктуры рынка ипотечных ценных бумаг. Это позволит увеличить объем ипотечного кредитования и снизить процентную ставку.
В соответствии со вторым приоритетом будет оказываться государственная поддержка молодым семьям и молодым сельским специалистам в приобретении или строительстве индивидуального жилья с помощью ипотечных кредитов.
Для реализации третьего приоритета государство будет сокращать административные барьеры, предоставит государственные гарантии по кредитам на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой и будет субсидировать процентную ставку по таким кредитам.
Таблица 1
Структура финансирования первого этапа проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России»
источники финансирования Прямые расходы, млрд руб. Государственные гарантии, млрд руб.
Федеральный бюджет 86,1 60,0
Региональные и местные бюджеты 36,8 30,0
ИТОГО 122,9 90,0
На заседании президиума Госсовета 22 января 2007 г. в Казани было отмечено, что в первую очередь усилия должны быть направлены на наращивание объемов строительства и существенное увеличение предложения на рынке жилья. Во-вторых, необходимо сбалансировать структуру: пока застройщикам интереснее иметь дело с дорогой, или элитной, недвижимостью и умело играть на ценах, поэтому важно создать действенные механизмы, способные стимулировать строительные компании к работе с массовым недорогим жильем.
В рамках четвертого приоритета государство интенсифицирует выполнение своих обязательств перед ветеранами и инвалидами, а муниципалитеты увеличат объемы предоставляемого социального жилья. Военнослужащим и некоторым другим категориям граждан будут предоставляться субсидии на приобретение жилья.
Источники и объемы финансирования первого этапа проекта представлены в табл. 1.
Таким образом, общий объем государственного участия на первом этапе проекта составляет 212,9 млрд руб. Основной объем финансирования обеспечат внебюджетные источники. Благодаря государственной поддержке, субсидированию процентных ставок по кредитам и предоставлению госгарантий строительные компании, банки и другие предприятия станут активнее работать на рынке жилищного строительства. Они будут нести меньше расходов, снизятся экономические риски и, как следствие, цены на жилье.
Реализация проекта предполагает следующее разделение задач между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Задачами федерального центра являются управление реализацией национального проекта, координация работы всех его участников, доработка необходимой законодательной базы, финансирование за счет средств федерального бюджета обязательств по обеспечению жильем
инвалидов, ветеранов и других категорий граждан, оказание поддержки молодым семьям и молодым сельским специалистам в улучшении жилищных условий, а также софинансирова-ние мер по увеличению жилищного строительства и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.
Региональные власти будут заниматься разработкой региональных программ по формированию рынка доступного жилья и обеспечению комфортных условий проживания граждан, административно-организационным обеспечением реализации программ, софинансиро-ванием федеральных подпрограмм.
Перед муниципалитетами стоят задачи привлечения средств частных инвесторов в жилищно-коммунальную сферу и реформы управления жилищным фондом, создания условий для увеличения объемов жилищного строительства, предоставления социального жилья нуждающимся гражданам-очередникам.
Для решения задач повышения доступности жилья и увеличения объемов жилищного строительства Министерством регионального развития РФ совместно с Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Рострой) была разработана федеральная целевая программа «Жилище», которая является базовым механизмом реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».
Особенность ФЦП «Жилище» на 2002— 2010 гг. заключается в ее сбалансированности. государство не сможет способствовать созданию рынка доступного жилья, занимаясь каждым направлением в отдельности. Доступные ипотечные кредиты без поддержки строительства способны привести только к дефициту жилья и росту цен. Отсутствие земельных участков, обеспеченных коммунальной инфраструктурой, будет способствовать тому, что застройщики станут закладывать стоимость этой инфраструктуры в цену новых квартир. В результате положение граждан не изменится.
Таким образом, в рамках второго этапа, рассчитанного на 2006—2010 гг., в рамках ФЦП «Жилище» предусмотрена реализация следующих подпрограмм:
1) подпрограмма «государственные жилищные сертификаты» на 2004—2010 гг.;
2) подпрограмма «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства»;
3) подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры»;
4) подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей»;
5) подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»;
6) мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, в том числе по обеспечению жильем молодых ученых. Кроме того, на втором этапе осуществляются мероприятия по реализации Концепции развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов в России, одобренной на заседании Правительства РФ 30 июня 2005 г.
Ипотечное жилищное кредитование является неотъемлемой частью государственной жилищной политики. Так, в сентябре 1997 г.
в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 августа 1996 г. № 1010 «Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию» было создано ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (АИЖК), 100% акций которого принадлежит государству. После принятия Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (1998 г.) и Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования (2002 г.), разработанной с участием АИКЖ, банковской системой стали отрабатываться конкретные механизмы реализации ипотеки.
Согласно постановлению № 628 от 25 августа 2001 г., Правительством РФ по заимствованиям Агентства предусмотрены средства федерального бюджета в виде государственных гарантий. Утверждены Правила предоставления государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям АИЖК.
В табл. 2 представлены некоторые основные целевые параметры ФЦП «Жилище».
Успешной реализации национального проекта препятствуют административные барьеры, монополизация жилищного рынка в ряде регионов, а также недостаточное развитие строительной индустрии и смежных производств. Можно сказать, что эти факторы играют ключевую роль в ограничении объемов жилищного
Таблица 2
Ожидаемые конечные результаты реализации ФЦП«Жилище» к 2010 г.
Показатель Единица измерения Значение показателя
2004 г. 2010 г.
Годовой объем ввода жилья млн кв. м общей площади 41,2 80,0
Жилищная обеспеченность кв. м/чел. 20,0 21,7
Доступность приобретения жилья (эквивалент средней стоимости стандартной квартиры (54 кв. м) суммарному денежному доходу семьи из трех человек за N лет) лет 3,9 3
Доля семей, способных приобрести жилье, соответствующее стандартам обеспечения, за счет собственных и заемных средств % 9 30
Снижение среднего времени ожидания предоставления жилых помещений социального использования лет 20 5-7
Снижение уровня износа основных фондов коммунального хозяйства % 60 50
Ставка процента по ипотечным жилищным кредитам, номинированным в рублях % 15 8
строительства и стимулировании роста цен на жилье. Кроме того, следует принимать меры для повышения качества застройки, обеспечить обустройство новых районов дорожнотранспортной и социальной инфраструктурой. Для решения такого объема разных задач применение только административных рычагов недостаточно: необходимо развивать законодательство, задействовать налоговые и финансово-кредитные рычаги.
Перед регионами и муниципалитетами стоят собственные задачи. В частности, им нужно привести свою правовую базу в соответствие с новыми требованиями земельного, жилищного и градостроительного законодательства, значительно увеличить количество аукционов по выделению земель под застройку, ускорить разработку планов развития поселений.
Административные барьеры, препятствующие росту предложения жилья на рынке и соответственно тормозящие реализацию национального проекта, выражаются в излишней бюрократизации процесса согласования строительных проектов и получения земли под застройку.
Чтобы выйти на площадку для возведения обычного жилого дома по стандартному проекту, например, в Иркутске, требуется 6 месяцев, а в Москве — 3-4 года. Как результат, на рынке постепенно сокращается предложение нового коммерческого и социального жилья. В целях уточнения контрольных и надзорных полномочий государственных органов в области капитального строительства и земельных отношений действующее законодательство были внесены соответствующие поправки (Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Другимнегативнымпроявлениемкомплекс-ного сочетания административных барьеров и монополизации жилищного строительства в регионах, обуславливающим рост цен на жилье, является дефицит земельных участков. На первый взгляд, такая проблема относиться к России не должна. Рассмотрим этот вопрос подробнее.
Основная сложность заключается в том, что на сегодняшний день резервы точечной застройки городских территорий практически исчерпаны, то есть все земельные участки, где можно было построить жилье, уже заняты.
Для продолжения строительства необходимо осуществлять инженерную подготовку новых территорий. Как правило, вкладывать средства в строительство инженерных сетей муниципалитеты вынуждают самих строителей. В результате сроки строительства увеличиваются, и в конечном итоге будущие жильцы покупают метры жилплощади по цене, включающей эти дополнительные расходы. Принимая во внимание ограниченность средств местных бюджетов в средствах, комплексное решение инженерной подготовке территорий отнесено к подпрограмме «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства». Программа государственной поддержки модернизации коммунальной инфраструктуры позволит сделать акцент на развитии новых микрорайонов. Законодательством теперь предусмотрена возможность комплексного освоения земельных участков для жилищного строительства: каждый дом должен обладать своим собственным земельным участком, на котором будут размещаться детские площадки и скверы.
По словам Министра регионального развития РФ В. А. Яковлева, за последние 15 лет федеральные власти не уделяли должного внимания инженерной подготовке территорий под жилищное строительство. Это дорогостоящие и сложные мероприятия. В то же время зачастую населенные пункты не имели генеральных (территориальных) планов развития. В лучшем случае они сильно устарели. Например, развитие Москвы в начале XXI века определялось Генеральным планом города, утвержденным в 1971 г., в котором не было предусмотрено ни увеличение численности населения, ни возрастание нагрузок на инфраструктурные сети. В настоящее время Минрегионразвития России ведет активный мониторинг готовности генеральных планов развития городов.
Во-вторых, с точки зрения размеров земельных участков, переданных вне конкурса, с большим отрывом лидерами стали такие субъекты РФ, как Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Татарстан, Башкортостан и Белгородская область. Необходимо отметить, что почти все эти регионы вошли в первую десятку рейтинга по масштабу цен на жилье (табл. 3).
Конкурсные процедуры являются основой борьбы с коррупцией и другими нарушениями законодательства. В то же время нередки случаи, когда конкурс является формальностью, и
Таблица 3
Рейтинг регионов России по самой высокой рыночной стоимости жилья (данные по состоянию на ноябрь 2006г.)
Место в рейтинге Регион Цена 1 кв. м жилья, руб. Земельные участки, переданных под застройку без торгов
% кв. км
1 Москва 106 236,3 95 нет данных
2 Санкт-Петербург 55 676,0 87 4 202 299,53
3 Ханты-Мансийский АО 54 778,7 91 701 957,00
4 Московская область 51 938,3 95 нет данных
5 Башкортостан 49 059,2 100 1 250 431,00
6 Свердловская область 48 770,2 99 656 251,29
7 Новосибирская область 40 254,8 92 574 334,00
8 Пермская область 40 254,8 82 715 171,88
9 Якутия 37 294,9 98 827 287,70
10 Ленинградская область 35 719,0 87
Источники: [4], [5]
земельный участок под строительство получает тот, кто пользуется большим расположением местной администрации. Выявлением таких фактов занимается прокуратура, которая проверяет правильность и нейтральность принятых решений.
Массовое несоблюдение органами местного самоуправления правил передачи земельных участков через аукционы заставляет переосмыслить суть этих процедур. В России аукцион на приобретение земельного участка под жилищное строительство (в собственность или аренду) выигрывает застройщик, предложивший за него местному бюджету максимальную цену. Этот платеж автоматически будет включен в конечную цену квадратного метра жилья. Но есть и другой, более плодотворный подход. Например, в Казахстане аукционы проводятся по-другому: земельный участок достается компании, которая готова выполнить проект и продать метры по наиболее низкой цене, таким образом, результат аукциона играет на понижение стоимости квадратного метра жилья, а не на повышение, как в России.
На сегодняшний день в России под поселения занято 19 млн гектаров земли. Согласно ФЦП «Жилище», к 2010 г. необходимо построить примерно 270—280 млн кв. м жилья, для чего потребуется примерно 105—110 тыс. гектаров земли. Это составляет 0,5% суммарной терри-
тории населенных пунктов страны. Учитывая, что подавляющее большинство регионов имеют огромные возможности по свободным территориям, задача их инженерной подготовки для ввода нового жилья должна быть решена.
Одной из потенциальных угроз реализации приоритетного национального проекта является неразвитость промышленности строительных материалов, объемы производства которых (например, цемента, кирпича) не соответствуют потребностям рынка.
Сегодня жилищное строительство в стране тормозится из-за нехватки такого важнейшего строительного материала, как цемент. Суммарная мощность в 2006 г. всех российских цементных предприятий составляла 60—65 млн тонн, тогда как растущий спрос требует повысить эту цифру к 2010 г. до 85—90 млн тонн в год. При существующих темпах увеличения потребления цемента его острая нехватка может проявиться уже в 2007 г. Нынешнее производство цемента может обеспечить максимум 7% прироста ввода нового жилья, в то время как 9—12%, предусмотренные национальным проектом, абсолютно недостижимы. Чем же обусловлено такое положение дел?
Как оказывается, положение отрасли таково: средний износ основных фондов составляет 70%; производительность труда на российских цементных заводах в 5 раз ниже, чем на анало-
гичных по мощности зарубежных заводах; доля более безопасного в экологическом отношении и более экономичного «сухого» способа производства в общем объеме российского цемента не превышает 15%, в то время как за рубежом она доходит до 90%. Такие перекосы связаны с нехваткой инвестиций в техническое переоснащение цементных предприятий. Например, на строительство нового завода мощностью 1,5 млн тонн цемента в год, использующего «сухой» способ производства, требуется примерно 200 млн долл.; на реконструкцию завода такой мощности нужно до 120 млн долл., а на перевод одной линии с «мокрого» на «сухой» технологический способ — до 40 млн долл. В настоящее время дорогостоящее оборудование для цементных заводов приходится импортировать: ранее в России действовал завод «Волгоцеммаш», производивший оборудование для отрасли, теперь он его не выпускает. На сегодняшний день только 2 из 43 цементных производств обновили свои линии, что говорит о непопулярности таких инвестиций.
Необходимо также отметить высокую концентрированность цементного рынка. На рынке действует примерно 50 предприятий, из них 13 приходится на долю «Евроцемент групп», общий объем их продукции составляет около 40%. Причем на рынке европейской части России, где в основном и действует этот холдинг, его доля составляет свыше 55%. У остальных компаний доля рынка не превышает 8%. Соответственно некоторые цементные комбинаты, не имея практически никаких конкурентов, проводят агрессивную ценовую политику, направленную на повышение цены на свою продукцию. Так, в 2006 г. Федеральная антимонопольная служба России возбудила дело против «Сибирского цемента» по факту единоразового 30-процентного удорожания его продукции. Расследование показало, что на соответствующем рынке имел место сговор и монопольное положение производителя. В том же году Феде-
ральная антимонопольная служба оштрафовала и холдинг «Евроцемент групп» на 2 млн руб.
Таким образом, отсталость технологической базы цементной отрасли, нежелание инвесторов вкладывать средства в обновление производственных технологий, проблемы с транс-портировкой и монополизирован-ность цементной индустрии тормозят жилищное строительство, способствуют росту цен на жилье в регионах.
В целях обеспечения материальной базы регионального строительства необходимо создавать в субъектах промышленность строительных материалов в соответствии с разрабатываемым планом. Конечно, не в каждом субъекте РФ следует создавать производство санитарно-технического оборудования, но предприятия по производству цемента и кирпича должны быть организованы. Например, глина есть практически на всей территории страны, поэтому целесообразно создавать кирпичное производство, а не ввозить этот материал из других регионов. Эта проблема особенно актуальна для Дальнего Востока и Сибири, где из-за дороговизны транспортировки доля транспортных расходов в общем объеме строительства практически удваивается. Другой вопрос заключается в размещении по стране крупных производств. Для модернизации оборудования деревообрабатывающей, цементной и других отраслей необходима оптимизация ставок ввозных таможенных пошлин на приобретаемое оборудование.
Таким образом, нами был рассмотрен программно-проектный подход к решению задачи формирования рынка доступного жилья, а также проблемы, препятствующие реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Хотелось отметить, что по объективным причинам жилье не может стоить дешево — это одно из самых значимых в жизни человека благ, но это благо должно быть ему доступно.
Литература
1. Григорьева Е. Медведев обещает снизить цену метра. — «Известия». — 14.09.2006.
2. Интернет-конференция Министра регионального развития РФ Владимира Яковлева (стенограмма) / www. rost.ru. — 06.12.2006.
3. www.rost.ru — официальный интернет-сайт Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.
4. Воскресенский А. Удвоение квадратного метра. — «Коммерсантъ-ДЕНЬГИ». — № 1 (608). — 15.01.2007.
5. www.omorrss.ru — официальный интернет-сайт общероссийского межотраслевого объединения работодателей «Российский союз строителей».
