CC BY
9
Раздел 5. МЕХАНИЗМ ЭКОНОМИЧЕСКОГО И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА
СОВРЕМЕННАЯ АГРОПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ ЭКОНОМИКА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
Огнивцев С.Б., д.э.н., проф., гл. науч. сотр. ФГБНУ «Всероссийский институт аграрных проблем и
информатики имени А.А. Никонова»
В 2012-2013 гг. в экономике России начали проявляться кризисные явления: резко уменьшились инвестиции в реальный сектор, рост ВВП снизился до 1-2%, промышленное производство прекратило рост. В 2014 г. кризис стал нарастать сначала в связи с санкциями развитых стран и российскими продуктовыми контрсанкциями, а затем так же в связи со стремительным падением цен на углеводороды и другие сырьевые товары. К сожалению, реакция денежных властей на падение, главным образом, нефтяных цен не было вполне адекватным, в бизнес-сообществе и у потребителей сформировались панические настроения и в конце 2014 г. кризис перешел в крайне острую и опасную фазу. Центральный банк принял убийственное для производства решение: поднял ключевую ставку до 17,5%. Это спровоцировало начало уже полновесного и всеобъемлющего кризиса, который пока (начало июля 2015 года, когда пишется эта статья)только нарастает.
В условиях санкций и кризиса отечественный агропромышленный комплекс, с одной стороны, получил определенные конкурентные преимущества из-за продуктовых контрсанкций, с другой стороны, как и вся экономика, испытывает непомерные трудности с кредитованием и инвестициями. В этих условиях сформировался целый комплекс проблем и вызовов, требующих незамедлительных решений.
1. Макроэкономические проблемы.
Большая часть проблем сельского хозяйства и АПК лежит вне этого сектора в областях кредитно-денежной и внешнеторговой политики. Поэтому поиски путей выхода из кризиса для АПК требует анализа некоторых макроэкономических проблем.
1.1. Проблема валютного курса. Курс национальной валюты оказывает огромное влияние на всю экономическую жизнь страны. Снижение валютного курса является самой эффективной мерой защиты внутреннего рынка и фактически эквивалентно установлению импортных пошлин на все группы товаров. Ослабление валюты дает пропорциональный
рост выручки компаний-экспортеров и уменьшение выручки компаний-импортеров.
Многие развитые и развивающиеся страны идут на намеренное ослабление курса национальной валюты для улучшения условий для экспорта. Эта мера весьма эффективна, если в стране имеется множество малых и средних компаний-экспортеров, и они экспортируют товары, имеющие высокую ценовую эластичность. То есть снижение цен на товары позволяет существенно наращивать объемы экспорта. Тогда при снижении валютного курса экспортеры могут без ущерба для себя снизить цены экспортных товаров и за счет этого значительно нарастить объемы экспорта.
Снижение валютного курса с высокой эффективностью использовали Япония, КНР и страны Юго-Восточной Азии (так называемые тигры и драконы Азии). Все они наращивали экспорт множества малых и средних компаний в США и ЕС за счет искусственно поддерживаемого низкого уровня национальной валюты. В этом случае снижение валютного курса можно рассматривать как меру поддержки национального, главным образом, малого и среднего бизнеса.
Кстати, именно искусственно заниженный курс вызывает рост валютных резервов. При заниженном курсе страна экспортирует, например и чаще всего, в США гораздо больше чем импортирует. В случае биржевого, чисто рыночного курсообразования, курс национальной валюты будет быстро повышаться. Экспорт станет менее выгодным, а импорт -более. Если движения капиталов при этом не будет, в короткие сроки экспорт и импорт сравняются. Правительства многих стран хотят сохранить высокий уровень экспорта для поддержки отечественных экспортеров и создании рабочих мест. Тогда они начинают создавать искусственный спрос на доллары -приобретать их на бирже или другими способами и направлять в валютные резервы. Одновременно используется другой способ - поощрение вывоза капитала в те же США. Экспортеров поощряют на приобретение акций и облигаций, номинированных в долларах и евро. Чтобы курс национальной валюты был устой-
чивым, сумма приобретений долларов в валютные резервы и вывоза капитала должны быть примерно равны разности между импортом и экспортом.
Из сказанного выше понятно, что гигантские долги США (почти 4,5 трлн. долл., см.
табл. 1) перед государствами Азии, на самом деле, обоюдовыгодное соглашение между ними и США о поддержании заниженного по сравнению с рыночным курсов национальной валюты.
Таблица 1 - Обязательства США перед официальными институтами других стран
(млрд. долл.; на конец года/месяца)
2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. Январь 2015 г.
Всего 5.115,0 5.476,2 5.768,8 5.977,7 5.966,8
Европа 709,9 840,7 899,3 915,3 931,5
Канада 26,7 33,9 37,9 36,3 36,6
Латинская Америка 432,2 498,8 503,1 516,2 523,3
Азия 3873,8 4032,9 4 447,3 4437,8 4433,1
Африка 43,2 42,4 45,8 40,7 41,1
Прочие регионы 29,8 28,1 36,5 31,2 30,9
Источник: Совет управляющих ФРС США (официальный сайт)
Для справки. Общий внешний долг США составляет на начало 2015года 17,1 трлн. долл., из которых 6,2 трлн. долл. - долг Правительства СЩА и 0,56 трлн. долл. - долг ФРС. Остальная часть заимствований приходится на коммерческие структуры: банки (3 трлн. долл.) и предприятия (6 трлн. долл.). На начало 2015 года государственный долг США составил 18,1 трлн. долл. (почти равен ВВП). При этом в распоряжении иностранных кредиторов находится только 30 % обязательств, а оставшиеся суммы получены взаймы на внутреннем рынке. Так что слухи о грядущем дефолте США сильно преувеличены.
Российские власти традиционно считают, что для нашей страны так же выгоден низкий курс рубля. Однако структура российского экспорта сильно отличается от экспорта Японии, Китая и других азиатских стран. В нашем экспорте преобладают углеводороды и металлы. Их экспортируют крупные корпорации. Цены этих товаров определяются на международных биржах. Снижение курса рубля практически не влияет на физические объемы экспорта. Оно, конечно, увеличивает экспортную выручку в рублях и выгодно экспортерам, но нисколько не поддерживает российский малый и средний бизнес.
Поскольку экспортные пошлины на нефть и некоторые другие сырьевые товары номинируются в валюте, снижение курса рубля дает дополнительные доходы экспортерам и бюджету за счет импортеров и населения, которые терпят при этом убытки. Кроме того, нужно учитывать, что внешнеторговый оборот России составляет около 50% ВВП, и снижение девальвация национальной валюты неизбежно приводит к инфляции. Появляется дополнительный инфляционный налог на население, который быстро сводит на нет декларируемые властями социальные блага, что мы и видим в 2015 году.
Во время кризиса и дефолта 1998 г. проявилось благотворное воздействие резкого снижения курса рубля на экономику. Напом-
ним, что тогда курс быстро снизился примерно с 6 до 30 руб., то есть в 4-5 раз. Снижение курса в то время было вызвано тем, что из-за низких цен на нефть (около 10 долл. за баррель) импорт фактически превышал экспорт. Стремительная девальвация позволила сразу выровнять внешнеторговые счета. Фактически были введены протекционистские меры, эквивалентные введению 300-400% импортных пошлин. Естественно, импорт резко снизился, а экспорт в рублевом выражении вырос в несколько раз.
С тех пор до последнего времени ЦБ и экономические власти поддерживали низкий курс рубля. Происходила постоянная скупка долларов (и евро) в валютные резервы, которые превысили 500 млрд. долл. Федеральный бюджет вырос с 3,4 трлн. руб. в 2004 г. до 15 трлн. руб. в 2015 году. Значительная часть доходов была получена от заниженного курса рубля. Пропорционально вырос совокупный фонд заработной платы чиновников. Около 700 млрд. долл. дополнительного дохода получили с 2000 по 2014 г. экспортеры нефти и нефтепродуктов от заниженного курса рубля.
Если бы мы перешли к реальному свободному рыночному образованию курса рубля в начале 2000-х гг., бюджет не смог бы так быстро расти, золотовалютные резервы находились бы на низком уровне, а экспортеры были бы несколько беднее. Российский внутренний
рынок не был бы закрыт для иностранных товаров, и отечественные производители столкнулись бы с жесткой конкуренцией со стороны иностранных компаний.
Зато население России, малый и средний бизнес получили бы дополнительный доход на уровне 2 трлн. долл. На эти деньги можно было модернизировать производство, повысить качество продукции, купить иностранные технологии и во всеоружии встретить иностранных конкурентов. Российский рынок приобрел бы огромную инвестиционную привлекательность, благодаря мощному платежеспособному спросу населения. При этом, что немаловажно, государство не расширилось бы так сильно за счет неравновесного курса рубля, и чиновный класс не приобрел бы сегодняшнее могущество. Это, скорее всего, оказало бы положительное воздействие на рынок. Конечно, Центральный банк не смог бы влиять на курс рубля, но, как он сам сейчас утверждает, это к лучшему. Фактически население, а не государство накопило бы за время хорошей конъюнктуры нефтяного рынка достаточную подушку безопасности на случай падения нефтяных цен. Это, пожалуй, намного надежнее с точки зрения общей экономической безопасности страны.
Мы так подробно останавливаемся на политике валютного курса, потому что он является важнейшим фактором роста и кризиса одновременно.
Столкнувшись с существенным замедлением экономического роста в 2012-2013 гг., ЦБ и экономический блок Правительства решили пойти по привычному пути ослабления рубля. Однако при цене нефти 100-110 долл. за баррель ослабить курс было нелегко. Как мы уже говорили, для этого нужно либо приобретать больше долларов в международные резервы, либо организовать мощный отток капитала за рубеж. Денежная эмиссия, направленная на приобретение валюты, чревата повышением инфляции, а ЦБ декларировал снижение инфляции в качестве основной цели денежной политики. Значит, нужно было напугать бизнес и население и организовать отток капитала. Впрочем,это в России довольно просто сделать. Население и бизнес почти всегда достаточно напуганы и готовы уйти в валюту при первых признаках опасности.
С конца половины 2013 г. власти начали кампанию по девальвации рубля. В 2013 г. были отозваны лицензии у 33 банков, среди которых были довольно крупные АБ «Банк проектного финансирования», «Инвестбанк» и «Мастер-банк» (лицензии у них отозвали в де-
кабре). В 2014 г. этот процесс сильно ускорился - лицензии были отозваны у 83 банков. Важно подчеркнуть, что отзыв лицензии - отнюдь не безобидный процесс. При этом практически всегда полностью теряются средства компаний на расчетных и депозитных счетах. Поскольку ЦБ сначала отзывает лицензию, а потом вводит наблюдение за прекращающим свою деятельность банком, большинство банкиров успевают вывести большую часть активов из банка, и кредиторы остаются ни с чем. Так что каждый отзыв лицензии - ощутимый удар по бизнесу.
В феврале 2014 г., еще до переворота на Украине Минфин объявил, что с 20 февраля и до конца мая 2014 г. Минфин России станет ежедневно покупать у Центробанка валюту на 3,5 млрд. рублей. Вообще-то, это практически незаметно для рынка. Однако это решение анонсировалось, рекламировалось и обсуждалось столь широко, что вызвало существенное беспокойство, приведшее к падению рубля до 36 рублей за доллар. Потом были Крым, санкции, Одесса, Донбасс, малазийский Боинг, новые санкции и, наконец, быстрое падение нефтяных цен.
Осенью ЦБ начал ослаблять рубль, стараясь соблюдать пропорцию с падающими нефтяными ценами. Экономический блок Правительства и руководство ЦБ постоянно давали прогнозы дальнейшей девальвации, которые всегда не сбывались. Население и бизнес запаниковали, и отток капитала усиливался, пока не перерос в паническое бегство. ЦБ стимулировал девальвацию, каждый день, смещая коридор для рубля вниз. Фактически он ориентировал спекулянтов на дальнейшее падения рубля, обозначая новый и новый курс, наподобие «МММ». При этом ЦБ давал спекулянтам беззалоговые кредиты, которые они тратили на приобретение валюты и брали новые. С 10 ноября 2014 г. в самый разгар валютного кризиса ЦБ объявил о переходе к плавающему курсу рубля, демонтировав валютный коридор, существовавший в разных формах в течение почти 20 лет - с 1995 года. Теперь ЦБ намерен проводить свою денежно-кредитную политику, ориентируясь на целевой уровень инфляции, а не на поддержание курса национальной валюты. Впрочем, он не смог справиться не только с курсом, но и с инфляцией, которая превысила его же ориентиры более чем вдвое.
В конце 2014 г. доллар поставил рекорд -70 руб. за доллар. Наконец, ЦБ обратился к экспортерам нефти и газа с предложением о продаже валюты на бирже по согласованному графику. Это сразу успокоило рынок. Остается
неясным, почему нужно было допускать панику и не сделать это месяцем раньше. Одновременно он поднял ключевую ставку до 17,5%, что привело к остановке кредитования. Это нанесло экономике огромный ущерб.
В 2015 г. цены на нефть выросли, и рубль начал укрепляться. Когда курс повысился более чем до 50 руб.за доллар, ЦБ для ослабления рубля сначала отменил валютные РЕПО, а затем начал приобретать валюту по 200 млн. долл. ежедневно. Тем самым он дискредитировал объявленную им политику свободного валютного курса и показал, что он четко придерживается политики искусственного ослабления рубля. Отсюда можно сделать вывод о том, что текущий кризис, в значительной мере, вызван ошибочными действиями экономического блока Правительства РФ и ЦБ.
Как было показано, заниженный по сравнению с рыночным курс рубля приносит экономике больше вреда, чем пользы. Поэтому решением проблемы валютного курса будет строгое следование объявленному ЦБ свобод-
ному курсообразованию. Усиление рубля вернет платежеспособный спрос населения, уменьшит инфляцию и даст возможность инвестировать в производство.
1.2. Проблема инфляции. Перейдя к таргетированию инфляции вместо валютного курса, ЦБ сильно облегчил себе задачу. Подсчет инфляции во всем мире довольно лукавая вещь и в отличие от валютного курса этими расчетами можно управлять. Конечно, задача доведения инфляции до 4% - абсолютно правильная. Однако пока действия наших экономических властей имеет прямо противоположный результат - инфляция усилилась более чем вдвое.
Для обуздания инфляции ЦБ пытается уменьшить рублевую ликвидность. Однако сжатие и без того находящейся на очень низком уровне по отношению к ВВП денежной массы ведет прямо к стагфляции, то есть стагнации и высокой инфляции одновременно.
Таблица 2 - С
равнение отношений денежной массы (М2) к ВВП в России и в Китае
На дату ВВП РФ Курс доллара ВВП РФ Денежная масса РФ (М2) Отношение М2 к ВВП в РФ Отношение М2 к ВВП в КНР
(млрд. руб.) (рублей) (Млрд. долл. США) (млрд. руб.)
01.01.2000 4 823,20р. 27,0000 178,64 714,60р. 0,15 1,48
01.01.2001 7 305,60р. 28,1600 259,43 1 150,60р. 0,16 1,54
01.01.2002 8 943,60р. 30,1372 296,76 1 609,40р. 0,18 1,46
01.01.2003 10 830,50р. 31,7844 340,75 2 130,50р. 0,20 1,58
01.01.2004 13 208,20р. 29,4545 448,43 3 205,20р. 0,24 1,66
01.01.2005 17 027,20р. 27,7487 613,62 4 353,90р. 0,26 1,61
01.01.2006 21 609,80р. 28,7825 750,80 6 032,10р. 0,28 1,65
01.01.2007 26 917,20р. 26,3311 1 022,26 8 970,70р. 0,33 1,67
01.01.2008 33 247,50р. 24,5462 1 354,49 12 869,00р. 0,39 1,69
01.01.2009 41 276,80р. 29,3916 1 404,37 12 975,90р. 0,31 1,58
01.01.2010 38 807,20р. 30,1851 1 285,64 15 267,60р. 0,39 1,81
01.01.2011 46 321,80р. 30,3505 1 526,23 20 011,90р. 0,43 1,83
01.01.2012 55 798,70р. 32,1961 1 733,09 24 543,40р. 0,44 1,81
01.01.2013 62 356,90р. 30,3727 2 053,06 27 405,40р. 0,44 1,88
01.01.2014 66 689,10р. 32,6587 2 042,00 31 404,70р. 0,47 1,97
01.01.2015 70 975,80р. 56,2376 1 262,07 32 110,50р. 0,45 1,95
Из табл. 2 видно, что отношение денежной массы к ВВП России более чем в 4 раза меньше, чем в Китае. Кроме того, инфляция носит в России не только, и, не столько монетарный характер. Постоянное повышение цен и тарифов естественных монополий является основной движущей силой инфляции.
Для решения проблем инфляции необходимо, прежде всего, решительно остановить рост цен и тарифов. Лоббирующие их повышение государственные компании обычно го-
ворят об инвестиционной составляющей в этих ценах и тарифах. Их можно компенсировать прямыми инвестициями государства в уставные капиталы этих компаний после проверки представленных ими обоснований.
Далее нужно освободиться от мер государственного регулирования, стимулирующих инфляцию (например, от компенсации части банковской ставки).
Конечно, необходимо расширять денежную массу. Конечно, денежная эмиссия долж-
на быть строго канализирована и контролируема. При расширении денежной массы возможен рост покупок валюты. В связи с этим в современных условиях не следует бояться введения мер валютного регулирования. В условиях жесткого санкционного противостояния отказ от жестких мер регулирования представляется необоснованным. Нельзя одновременно вести по ряду направлений силовую политику, а по другим придерживаться сугубо либеральных мер регулирования.
1.3. Санкции и контрсанкции. На санкции США, ЕС и других стран часто ссылаются как на одну из важнейших причин российского кризиса. Это не соответствует действительности. Как известно, санкции можно разделить на две большие группы: персональные санкции против физических лиц и секторальные санкции.
Персональные санкции, конечно, не могут оказывать никакого прямого воздействия на экономику. Секторальные санкции также можно разделить на санкции по ограничению кредитования ряда, в основном государственных банков и корпораций, и запрет на поставки оборудования для нефтегазовой отрасли. Запрет на поставку оборудования в перспективе может сказаться на добыче нефти и газа, но пока эта добыча находится на рекордном уровне и, следовательно. Эта группа санкций пока не оказывает заметного воздействия на экономическую ситуацию. Ограничения по кредитования - единственная болезненная для экономики группа санкций.
Для банков, их клиентов и государственных компаний, попавших под санкции, стало затруднительным перекредитование на рынках западных стран. Однако эти трудности носили временный характер. Основной вред от этого запрета был связан с его неожиданностью. К настоящему времени попавшие под санкции организации нашли пути рефинансирования своих долгов через финансовые институты стран, не присоединившихся к санкциям или через различных посредников, в том числе российских банков, не попавших под санкции.
ЦБ легко мог бы справиться с возникшими трудностями, не расходуя валютных резервов. Достаточно было бы в сентябре-октябре ввести обязательную продажу части валютной выручки экспортеров или, как это было сделано позже, неформально обязать их продавать часть валютной выручки. Однако ЦБ хотел добиться падения рубля, поэтому указанные простые меры не были приняты. Даже продажа валюты по сделкам РЕПО была введена уже после двойной девальвации рубля.
Кстати, несомненной ошибкой было допущение огромных внешних заимствований государственными компаниями и банками, что, без сомнения, поставило нашу страну в тяжелое положение. Из рис. 1 видно, что при быстром уменьшении государственного внешнего долга, долг банков вырос с 14,2 млрд. долл. в 2003 г. до примерно 214 млрд. долл. в апреле 2014 г., а компаний с 32,8 млрд. долл. в 2003 г. до примерно 450 млрд. долл. в июле 2014 года.
-Всего
-Органы государственного управления
Банки
гч| гч гч| гч
СЧ ГЧ г-~|
Рисунок 1 - Динамика внешнего долга России, млрд. долл. (данные ЦБ).
Заметим, что заимствования государственных банков и корпораций, составивших львиную долю в общем внешнем долге, дела-
лись только с согласия федеральных органов власти. На 1 апреля 2015 г. долги банков и корпораций уменьшились примерно на 154
млрд. долл. по сравнению с максимальными значениями.
Приведенный ниже график погашения внешнего долга свидетельствует о том, что
проблема внешнего долга уже не будет острой и не окажет значительного негативного влияния на ход кризиса
График погашения внешнего долга, млн. долл.(http://www.cbr.ru/statistics/?PrtId=svs)
июль 2015 август 2015 сентябрь 2015 октябрь 2015 ноябрь 2015 декабрь 2015 всего до 1 года I квартал 2016 II квартал 2016 Ш квартал 2016 IV квартал 2016 всего от 1 года до 2 лет свыше 2 лет Всего
Всего 1447 1777 2207 1858 1406 2337 22 736 5 033 4491 4263 4248 18 036 73 041 142 880
Банки 543 527 510 495 482 464 6 542 1 323 1 259 1 198 1145 4 925 16 047 35 460
Прочие секторы 803 995 1 183 1 103 901 1 730 13 612 2 874 2 833 2 237 2 684 10 628 40 383 81 966
Контрсанкции, конечно, оказывают положительное воздействие на сельское хозяйство и АПК, хотя и разгоняют инфляцию на продовольственных рынках. Однако импортоза-мещение продовольственных товаров, в основном, прошло как замещение импорта стран ЕС на импорт других стран. Для массового выхода отечественных производителей на освободившиеся сегменты рынка не хватало времени, умения и, главное, средств. Для этого нужны инвестиции и заимствования, а ни того, ни другого не было. Поэтому влияние контрсанкций на АПК оказалось пока весьма ограниченным.
2. Проблема кредитования сельского хозяйства и АПК. Это центральная проблема в современных условиях. Без кредитов сельское хозяйство не может функционировать и развиваться. С такими ставками кредитов как сегодня это так же невозможно.
Для снижения ставок Правительство провело докапитализацию Россельхозбанка и направило 50 млрд. руб. из антикризисного фонда на компенсацию части процентных ставок и другие меры. По данным министра сельского хозяйства А. Ткачева, сумма выданных кредитов на середину 2015 г. находится в районе 70 млрд. рублей. Учётная кредитная ставка с учётом субсидий и федеральных, и региональных не выше 7 процентов. Как уже было сказано, механизм компенсации части процентной ставки создает дополнительный спрос наи без того дорогие деньги, поддерживают высокий уровень процентной ставки и создают высокие инфляционные ожидания, что стимулирует раскрутку инфляции. Фактически около 80% средств, выделяемых на поддержку сельского хозяйства, передаются банкам, а не сельскохозяйственным товаропроизводителям.
Предлагается перейти (вернее вернуться) к льготному кредитованию сельского хозяйства специализированными банками, в том числе под залог земли. Необходимо выделить один или несколько государственных банков с большой сетью отделений в регионах, напри-
мер, Россельхозбанк и Сбербанк, которые бы кредитовали сельское хозяйство по льготным ставкам процентов. Центральный банк будет обеспечивать их дешевыми деньгами, значительно ниже ключевой ставки. Эти банки будут давать целевые, жестко контролируемые кредиты для осуществления прошедших тщательную экспертизу инвестиционных проектов и для пополнения оборотных средств сельскохозяйственных товаропроизводителей.
3. Проблема залога. Практически все ликвидные активы сельскохозяйственных предприятий и фермеров уже находятся в залоге. Остается земля, но ее берут в качестве залога неохотно. Это объясняется не только реально существующей относительно низкой ликвидностью этих залогов, но и недостаточной прозрачностью рынка сельскохозяйственных земель, быстрыми изменениями в земельном законодательстве (об этом мы скажем ниже), плохой информированностью инвесторов о высокой доходности целого ряда сельскохозяйственных производств.
Кроме того, принятие сельскохозяйственных земель в залог затруднено сложной и часто неясной судьбой закладываемых земельных участков. Очень часто земельный участок попадал в собственность юридического лица после весьма сомнительного внесения собственниками земельных долей в уставный капитал. В целом ряде случаев этого внесения реально не было, поэтому имеются вполне реальные риски оспаривания прав собственности залогодателя.
Предлагается создать Агентство земельной ипотеки (далее Агентство), которое будет формировать пулы закладных, организовывать их оценку и страхование и эмитировать облигации на базе пулов закладных. То есть, по примеру США и других стран, предлагается построить двухуровневую систему земельной ипотеки.
Агентством будет гарантировать выкуп земельного участка по залоговой цене, если заемщик нарушает условия кредитования. В дальнейшем Агентство может продать выкуп-
ленный участок или передать его в Агентство кредитных гарантий для создания земельного гарантийного фонда.
Разработать и утвердить методики оценки прав аренды земельных участков. Уполномочить Агентство приобретать заложенные права аренды, если они оценены по утвержденной методике, и их цена согласована с Агентством при залоге.
4. Проблема быстрых изменений и множественной интерпретации земельного законодательства. Использование земель в настоящее время затруднено быстрыми изменениями в законодательстве. Достаточно сказать, что с 1 сентября 2014 г. введен практически новый гражданский кодекс, а с 1 марта 2015 г. - новый Земельный кодекс. В Градостроительный кодекс в 2014 г. внесено 18 изменений. В Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентирующий полномочия органов власти по отношению к земельным участкам, в 2014 г. внесено 15 изменений и еще 5 изменений успели уже внести в 2015 году. Этот законодательный бум сам по себе создает пугающую неопределенность и путаницу, поскольку изменения часто носят непродуманный и несистемный характер. Например, ряд новых положений закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступают в противоречие с градостроительным кодексом.
К этой неразберихе добавляется то, что Всемирный банк остроумно назвал «непредсказуемостью интерпретации российского законодательства». Всемирный банк видит в этой непредсказуемости основной риск развития российской экономике, и с этим трудно не согласиться.
Примером такой странной интерпретации может служить недавно распространившаяся интерпретация земельного законодательства относительно возможностей изменения разрешенного использования сельскохозяйственных угодий. Она выглядит следующим образом. В соответствии с Градостроительным кодексом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Эта ошибочная, по моему мнению, интерпретация привела к тому, что в некоторых регионах полностью заблокированы изменения разрешенного использова-
ния сельскохозяйственных земель «под дачное строительство» или «для ведения садоводства». Более того, суды в этих регионах стали массово принимать решения об отмене проведенных ранее подобных изменений разрешенного использования.
На самом деле, в соответствии со Статьей 35 Градостроительного кодекса «В результате градостроительного зонирования могут определяться... зоны сельскохозяйственного использования... и иные виды территориальных зон». «В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: 1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); 2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.»
При градостроительном зонировании определяются зоны сельскохозяйственных угодий и зоны, предназначенные для ведения дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. Для земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, отнесенных при зонировании к сельскохозяйственным угодья, градостроительные регламенты действительно не устанавливаются. Градостроительные регламенты устанавливаются только для зон, предназначенных для ведения дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. Так всегда и делалось, и указанная интерпретация ошибочна и надумана.
Однако она далеко не безвредна. По информации Союза садоводов России, членами садово-дачных некоммерческих объединений являются в настоящее время около 60 млн. граждан Российской Федерации. Садово-дачные и огороднические хозяйства производят в 5-6 раз больше валовой продукции с единицы площади, чем более крупные сельскохозяйственные предприятия. Указанная интерпретация ставит их статус под удар. Это чревато непредсказуемыми социальными последствиями.
5. Проблема ограничения оборота государственных, муниципальных и нераз-граниченных земель. Значительная часть земель сельскохозяйственного назначения находится в государственной и муниципальной собственности. Однако залог этих земель законодательно запрещен.
Предлагается внести в закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения и земельный комплекс изменения, которые позволят использовать в качестве залога государственные и муниципальные земли, а также вносить принадлежащие государству и муниципалитетам земельные участки в принадлежащие государство ОАО. Это позволит создавать региональные гарантийные земельные фонды.
В соответствии с Земельным кодексом РФ (2001 г.) и ФЗ О введение в действие Земельного Кодекса РФ государственные земли должны быть разграничены между Федерацией, субъектами РФ, районными и сельскими муниципалитетами. Однако до сих пор основные площади государственных земель не разграничены, они остаются «ничейными»: из 260,4 млн. га государственных земель сельхозназначения неразграниченными остаются 241 млн. га. В частности, неразграниченным остается фонд перераспределения.
Предлагается законодательно передать земли фонда перераспределения в собственность субъектов федерации.
6. Проблема невостребованных долей. С 1 июля 2011 г. вступили в действие изменения в федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в соответствии с которыми земельные доли оформляются в собственность сельских поселений и городских округов. Авторы обещали, что это принесет миллиарды рублей в бюджеты сельских поселений. Однако, как и ожидалось, этого не произошло.
Органы сельских поселений, которым передали работы по оформлению невостребованных земельных долей, в подавляющем большинстве не имеют достаточных кадровых и финансовых ресурсов для проведения этих работ. Их выполнили своими силами и за свой счет агро-холдинги и крупные сельскохозяйственные организации, работающие на территории этих сельских поселений. Однако по статистике частные агрохолдинги занимают только около 4% общей площади сельскохозяйственных угодий.
По оценкам экспертов, только 20-25% сельских администраций смогли с помощью агрохолдингов и крупных сельскохозяйственных организаций оформить невостребованные доли, которые в соответствии с законом были взяты в аренду этими же организациями за низкую арендную плату, равную земельному налогу. Около 60% невостребованных долей, а это около 15 млн. га остались неоформленными, и продолжают обрабатываться (если они вообще обрабатываются) незаконно.
Предлагается вернуться к старому варианту закона, позволяющему оформлять земельные участки, образованные в счет невостребованных долей, в собственность субъектов федерации.
7. Проблема статистических наблюдений. В последние годы усиливается тенденция негласного соревнования субъектов федерации и муниципальных районов между собой. При этом, как и в советский период, появились существенные приписки, искажающие важные экономические показатели. Приписки имеют свойство накапливаться при прохождении информации вверх по иерархической цепочки управления, так что федеральный уровень получает уже сильно искаженную информацию.
Особенно много вопросов вызывает при этом показатели сельскохозяйственного производства в хозяйствах населения. Так, считается, что хозяйства населения производят почти 50% молока, однако анализ производства в отдельных районах показывает, что доля хозяйств населения значительно ниже. Заметим, что на перерабатывающие предприятия и в дальнейшем на продовольственный рынок поступает продукция, в основном, от сельскохозяйственных предприятий.
Предлагается, во-первых, повысить ответственность за искажение статистической информации, во-вторых, провести очередную сельскохозяйственную перепись с подключением к этой работе специалистов ФАО.
В условиях развития опасных кризисных явлений необходимо незамедлительно решить поставленные в статье проблемы.
МЕХАНИЗМ ЭКОНОМИЧЕСКОГО И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА
В УСЛОВИЯХ НЕСТАБИЛЬНОСТИ
Кузнецов В.В., д.э.н, акад. РАН, проф. Всероссийского НИИ экономики и нормативов, Пахомова А.А., д.э.н, проф. Южно-Российского государственного политехнического университета (НПИ) имени М.И. Платова, Пахомов А.П., д.с.-х.н., проф. Донского государственного
аграрного университета
Анализ экономической и специальной ли- экономике заимствовано из механики и в науч-
тературы показал, что понятие «механизм» в ных трудах появилось во второй половине 60-х
