CC BY
38
Боев П. А.
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИНСТИТУТ РАЗВИТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ
6.3. СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИНСТИТУТ РАЗВИТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ
Боев Павел Александрович, аспирант
Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Аннотация: В статье показывается значение Совета Федерации как института, который определяет направления развития политического процесса и формирует актуальные особенности становления целостной политической системы Российской Федерации. Проведен политологический анализ относительно применения добросовестных практик и аналоговых заимствований в структуре парламентской политической деятельности. Выявлены ключевые преимущества в существовании Совета Федерации и его возможной реформы.
Ключевые слова: Совет Федерации, институт развития, Парламент, политический процесс, реформирование.
FEDERATION COUNCIL AS AN INSTITUTION OF POLITICAL DEVELOPMENTS
Boev Pavel A., postgraduate student
Study place: The Russian President Academy of National Economy
Abstract: The article shows the importance of the Federation Council as an institution, which determines the direction of development of the political process and forms the actual features of the formation of a coherent political system of the Russian Federation. Spend a political analysis on the application of good practice and analog loans in the structure of parliamentary politics. Identified the key benefits of the existence of the Federation Council and its possible reform.
Keywords: the Federation Council, the institution of the Parliament, the political process of reform.
Главным результатом парламентской деятельности является закон, нормативно-правовой акт, который пользуется авторитетом с моральной и правовой точки зрения. В высокоразвитых странах парламент признается основным, и даже больше, единственным законодательным органом страны. Как замечает И. Д. Рудик: «Законодательная деятельность - это лицо парламента ... Создание законов позволяет отразить в нормативно-обязательной форме общественные потребности и различные социальные интересы, найти ту правовую формулу, которая владеет высоким потенциалом регулирования».
Именно на парламент возложена функция осуществления законодательных полномочий, и когда речь идет о двухпалатной структуре парламента, законодательная функция в разных пропорциях проецируется на обе палаты, подчеркивая их различное политико-правовое назначение. Сегодня количественный показатель бикамерализма растет, двухпалатный парламент действуют почти во всех крупных по численности населения странах, кроме Индонезии, Китая, Пакистана, Южной Кореи, Турции (структура парламента Турции на протяжении истории менялась несколько раз) [7, с. 225]. Бикамеральные парламенты успешно функционируют во многих европейских федеративных государствах. К большим по численности населения федеративных государствам относится и Российская Федерация [6, с. 71]. Анализ опыта развитых стран с би-камеральным парламентом в контексте осуществления законодательных полномочий является актуальным, ведь вопрос упразднения двухпалатного структуры парламента в Российской Федерации неоднократно оказывались в центре внимания украинских политологов и юристов.
Двухпалатная парламентская система не является совершенной и имеет характерные преимущества и недостатки. Как показывают исследования, двухпалатную систему защищают от однопалатной на том основании, что две палаты являются предохранительным клапаном и концентрация всех законодательных полномочий в одном органе является не только опасной, но и не благоразумной, поскольку два глаза лучше, чем один глаз, и благоразумие требует, чтобы любой процесс принятия решений контролировался и под придерживался с помощью «тормозов». В научной литературе можно найти достаточно неоднозначные положения и высказывания. Учитывая это, в рамках нашего исследования предлагается рассмотреть роль и значение верхних палат парламентов в контексте реализации главной функции парламента - законодательной.
Известно, что законодательная процедура состоит из нескольких стадий. Начальным моментом является внесение законопроекта в порядке осуществления законодательной инициативы [3, с. 28]. Таким правом, как правило, обладают парламентарии, правительство и иногда глава государства. Осуществления права законодательной инициативы может иметь существенные различия в зависимости от того, какой именно субъект реализует это право. Такие особенности характерны для каждого государства, исходя из функции, места и роли в государственном механизме того или иного субъекта законодательной инициативы.
Правом законодательной инициативы наделены верхние палаты парламентов многих высокоразвитых государств.
Таким правом обладает Бундесрат (верхняя палата) парламента Австрии. Бундесрат ФРГ (согласно ст. 50 Основного закона ФРГ бундесрат называется органом
Социально-политические науки
2'2016
«участия земель в законодательстве и управлении федерацией», хотя анализ его полномочий позволяет утверждать, что этот орган является верхней палатой парламента) также наделен правом законодательной инициативы. Специфика права законодательной инициативы Бундесрата ФРГ и Австрии проявляется в том, что согласно ч. З ст. 76 Основного закона ФРГ и ч. 1 ст. 41 Федерального Конституционного Закона Австрии законопроекты могут вноситься в Бундестаг и согласно Национального совета только через Федеральное правительство. В ФРГ правительство должно в течение трех месяцев выразить свою точку зрения, при несогласии с выводами правительства Бундесрат вправе предоставить свои выводы на выводы правительства.
Верхняя палата парламента Российской Федерации тоже обладает правом законодательной инициативы, но, в отличие от Бундесрата ФРГ и Австрии, Совет Федерации может вносить законопроекты непосредственно в Государственную думу. Совет Федерации как субъект права законодательной инициативы имеет достаточно широкие возможности в сфере законодательных полномочий. Прежде всего, это касается права внесения Советом Федерации и членами Совета Федерации в Государственную Думу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также внесение от имени палаты в целом или группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой предложений по поправкам и просмотра положений Конституции.
Влияние верхней палаты на политический процесс может выражаться не только в законодательной инициативе, но и в других формах. Скажем, заявление, протест, принятие или непринятие законов, которые были приняты нижними палатами. Именно поэтому существование верхней палаты парламента предоставляет большей устойчивости процессу принятия нового законодательства в целом, ведь бикамераль-ная парламентская структура является весомой преградой на пути к поспешным и необдуманным законодательным изменениям, поскольку каждый законопроект подлежит дополнительному обсуждению во второй палате. Можно утверждать, что законы, принятые путем «двойного обдумывания», более совершенными.
Закономерно, что когда речь идет о праве законодательной инициативы верхних палат парламентов, имеется в виду, что этот субъект является коллективным, ведь реализации такого права предшествует проведение согласованной деятельности внутри палаты. Именно такую деятельность и называют внутренней законодательной инициативой, основными субъектами которой являются комитеты и комиссии палат. Круг вопросов, которые могут быть предметом выявления этой инициативы в определенных парламентах, может быть четко очерчен. Скажем, согласно ч. 1 ст. 23 Регламента Бундесрата Австрии для комитетов определены вопросы внутренней законодательной инициативы в пределах их компетенции.
Законодательство Российской Федерации более четко определяет процесс реализации права внутренней законодательной инициативы. В Совете Федерации комитеты и комиссии могут вносить на рассмотрение палаты законопроекты по любым вопросам, но если законопроекты вносятся по тем вопросам, которые не входят в компетенцию комитета или комиссии, то такой законопроект направляется к тому комитета или комиссии, к ведению которых относятся вопросы, определенные законопроектом. Кроме того, такой за-
конопроект попадает и к Правовому управлению Аппарата Совета Федерации для проведения правовой и лингвистической экспертизы (ч. 1,2 ст. 141 Регламента Совета Федерации).
В Бундесрате ФРГ вопрос о назначении ответственного комитета решает Президент Бундесрата после того как комиссии выступили с определенными предложениями (ч. З ст. 26, 36 Регламента).
Сегодня почти все верхние палаты парламентов Европейских стран в той или иной степени обладают правом законодательной инициативы, но используют его довольно редко. Как показывает практика, подавляющее большинство законопроектов вносится правительством и в первую очередь в нижнюю палату. Хотя здесь тоже есть определенные особенности. Скажем, в Национальное Собрание парламента Франции в обязательном порядке вносятся законопроекты по финансам, а другие законопроекты могут вноситься в любую палату [1, с. 162].
Одной из тенденций, которую можно проследить по реализации права законодательной инициативы является то, что такое право чаще всего принадлежит правительству в целом или отдельным министерствам. Скажем, в государствах, где существует парламентская форма правления законопроекты могут вноситься отдельными министрами или депутатами правящей партии. В президентских республиках правительство осуществляет законодательную инициативу не в такой открытой форме, но не менее эффективно.
Как правило, к функциям верхних палат относится рассмотрение и принятие ими законодательных актов, которые уже приняты нижними палатами. Такой процесс является естественным и закономерным, ведь именно нижней палате принадлежит большой объем полномочий в законодательной сфере, так как считается, что нижняя палата парламента представляет мнение населения всей страны и члены нижней палаты зависят от интересов тех или иных регионов. Существуют и исключения, например, в Швейцарии, где обе палаты наделены одинаковой компетенцией в сфере законотворчества, в случае внесения законопроекта в Совет Кантонов первоочередное рассмотрение и обсуждение происходит именно Советом Кантонов, а Национальный Совет (нижняя палата) будет принимать решение о принятии или непринятии этого закона.
То есть объем полномочий верхних палат в законодательной сфере больше в тех парламентах, где палаты наделены равными полномочиями. Права верхней палаты чаще более ограничены в финансовых вопросах и конституционных изменениях. В этих сферах возможности второй палаты выступать с законодательными инициативами и вносить поправки в законопроекты весьма незначительны.
Стоит обратить внимание и на то, что в большинстве европейских стран почти все законы подлежат рассмотрению в верхней палате. Исключением являются законы, которые касаются бюджетных или финансовых вопросов, часто в верхней палате вообще не рассматриваются или рассматриваются с определенными ограничениями (без права отклонения или отрицание). В некоторых странах существуют законы, которые не могут вступить в силу без соответствующего согласования верхней палаты. Скажем, в ФРГ это законы, регулирующие вопросы налоговых сборов или административного суверенитета земель.
Исследователи бикамерализма достаточно часто среди негативных последствий его использования
Боев П. А.
СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИНСТИТУТ РАЗВИТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ
называют возникновение концептуальных противоречий между палатами в разработке закона и очевидную замедленность его принятия.
Безусловно, законотворчество является основной функцией как нижней, так и верхней палаты, поэтому преодоление неравенства палат в этой области является одной из гарантий обеспечения интересов субъектов федерации, которые представлены в верхней палате.
Список литературы:
1. Гаврилова Л.А., Курочкин А.В. К вопросу о компетенции федерального собрания Российской Федерации // Новая наука: Современное состояние и пути развития. 2016. № 4-3. С. 160-165.
2. Залоило М.В., Малютин Н.С. Российская правовая система в фокусе совета Европы: конфликт или движение к гармонизации // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 2 (63). С. 92-101.
3. Кирсанова К.А. Россия и Совет Европы: 20 лет вместе // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 2 (63). С. 21-32.
4. Комкова Г.Н. Конституционный принцип равенства: реализация в парламентской деятельности // В сборнике: Парламентаризм в современном мире: теория и практика Материалы VII Международного Конституционного форума, посвященного 10-летию юридического факультета Саратовского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского. 2016. С. 84-87.
5. Морковкин Д.Е. Развитие взаимодействия государства и бизнеса в России: состояние и перспективы // Экономика в промышленности. 2016. Т. 1. С. 4-7.
6. Нисневич Ю.А. Политический непотизм как механизм формирования и контроля Совета Федерации // Проблемы постсоветского пространства. 2016. № 1. С. 60-76.
7. Рудик И.Д. Совет Федерации в системе государственного управления РФ: порядок формирования, структура и основные полномочия // В сборнике: Экономические, социальные и информационные аспекты устойчивого развития региона. 2016. С. 224-226.
РЕЦЕНЗИЯ
Деятельность Совета Федерации оказывает существенное воздействие на многие политические процессы, проходящие в современной России. Эффективная законотворческая деятельность, отражающая интересы общества, является одним из важнейших факторов успешного развития страны, способствует формированию устойчивой демократической политической системы в России. Актуальность темы данной статьи не вызывает сомнений, поскольку исследование Совета Федерации как политического института помогает лучше понять политические механизмы и технологии, действующие на федеральном уровне власти.
Проведенный сравнительный анализ роли и значения верхних палат парламентов ряда европейских стран в контексте реализации главной функции парламента - законодательной, позволил автору прийти к научно обоснованному выводу о том, что преодоление неравенства палат в этой области является одной из гарантий обеспечения интересов субъектов Федерации, которые представлены в верхней палате.
По мнению автора, законодательство Российской Федерации более четко определяет процесс реализации права внутренней законодательной инициативы, а Совет Федерации как субъект права законодательной инициативы имеет наиболее широкие возможности в сфере законодательных полномочий.
Актуальность заявленной темы, концептуальный подход к изложению материала, выводы, представляющие практический интерес, позволяют рекомендовать статью Боева П.А. к изданию в научном журнале, входящем в перечень, рекомендованный ВАК России. Доктор политических наук, профессор РАНХиГС при Президенте Российской Федерации
А.В. Возжеников
