CC BY
27УДК 340
Евгений Владимирович Ламонов, заведующий кафедрой конституционного и международного права Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина,
кандидат юридических наук, доцент E-mail: elamn@mail
Evgeniy Vladimirovich Lamonov, Head of the Department of constitutional international law of Tambov state University named after G.R. Derzhavin, candidate of law, associate Professor
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ОБЛАСТИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЁ СУБЪЕКТОВ В СВЕТЕ КОНЦЕПЦИИ НОВОГО КОДЕКСА РФ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
В статье дается характеристика федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях и его роль в обеспечении защиты личности, охраны прав и свобод человека, интересов юридических лиц, в защите публичных интересов. Обосновывается необходимость новой редакции КоАП РФ в свете принятой Концепции. Анализируется региональное законодательство об административных правонарушениях. Высказывается ряд предложений по совершенствованию федерального и регионального административно-деликтного законодательства.
Ключевые слова: законодательство, административные правонарушения, концепция, кодекс, совершенствование, субъекты РФ, наказание.
IMPROVEMENT OF THE LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE OFFENCES IN THE FIELD
OF DELIMITATION OF POWERS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND ITS SUBJECTS IN THE LIGHT OF THE CONCEPT OF THE NEW CODE OF ADMINISTRATIVE OFFENCES
The article describes the Federal and regional legislation on administrative offences and its role in ensuring the protection of the individual, the protection of human rights and freedoms, the interests of legal entities in the protection of public interests. The necessity of a new edition of the administrative Code in the light of the adopted Concept is substantiated. Analyze the regional legislation on administrative offenses. A number of proposals are made to improve the Federal and regional administrative-tort legislation.
Keywords: legislation, administrative offenses, concept, code, improvement, subjects of the Russian Federation, punishment.
Согласно пункта «к» части первой статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное и административно-процессуальное законодательство, что дает основание для выстраивания двухуровневой системы административного права - федерального и регионального.
В 2018 году в Российской Федерации было рассмотрено 7055780 дел об административных правонарушениях. Из них за правонарушения, предусмотренных нормативными актами субъектов РФ в количестве 584341. В Тамбовской области за аналогичный период рассмотрено районными судами 6374 дел об административных правонарушениях и мировыми судами - 52493 дела . Данная статистика свидетельствует о довольно значительном количестве граждан, совершающих административно-деликтные деяния.
Происходящие социально-экономические, политические и другие изменения в общественной жизни и деятельности государства, его правовых институтов и правоприменительной
1 Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2018 г. URL: https://www.cdеp. ru (Дата обращения: 15.09.2019).
2 Сводные статистические данные о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административной ответственности за 12 месяцев 2018 г. URL:http://usdtambov.ru. (Дата обращения: 15.09.2019).
практики, проводимые в обществе реформы, повлекли многочисленные изменения и дополнения действующего законодательства об административных правонарушениях.
Так, действующий с 1 июля 2002 г. Кодекс РФ об административных правонарушениях только «за более чем 15-летний период дополнялся и изменялся более чем четырьмястами федеральными законами, а число внесенных этими законами поправок превысило три тысячи»1.
Продолжающийся бурный процесс внесения изменений в законодательство об административных правонарушениях вызывает необходимость систематизировать сложившийся огромный объем законодательства об административных правонарушениях, адаптировать ад-министративно-деликтные нормы к реалиям сегодняшнего времени.
Как справедливо отмечает М.С. Студеникина: «Последствия "поправочного бума" привели к тому, что действующий КоАП РФ во многом утратил единство правового регулирования и стал требовать не просто косметического ремонта, а существенной модернизации»2.
10 июня 2019 года была опубликована Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подготовленная межведомственной рабочей группой, образованной во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации Дмитрия Медведева и в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 года № 631-р3.
Одним из направлений данной Концепции является разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях.
Однако в юридической литературе можно встретить постановку и таких вопросов, как способствуют ли региональные законы снижению количества правонарушений, являются ли они качественными и эффективными? И делается вывод о снижении уровня гарантий прав и свобод граждан, привлекаемых к административной ответственности на основании регио-
4
нального законодательства, о расширении регионального правотворческого усмотрения .
Полагаем, что данные выводы являются не бесспорными по следующим основаниям.
Во-первых, право субъектов РФ на нормотворческие полномочия в области установления административной ответственности закреплено в Конституции РФ и лишение их этого права возможно лишь в случае внесения в Основной закон соответствующих изменений.
Во-вторых, необходимость регионального административно-деликтного законодательства обусловлена возможностью более оперативно, в отличие от федерального законодательства, реагировать на нарушения тех или иных правовых актов субъектов РФ, устанавливая за эти правонарушения административную ответственность, и в случае, если отпала необходимость в применении того или иного состава административного правонарушения, также быстро признать его утратившим силу.
В-третьих, необходимо учитывать особенности экономического развития субъекта РФ, культуры, обычаев, количество проживающих в нем населения, что также влияет как на объем составов административных правонарушений, так и некоторую специфику администра-тивно-деликтных составов.
И, наконец, если проанализировать решения Конституционного Суда РФ, то увидим, что нормы федерального законодательства также в ряде случаев не всегда соответствуют
1 Андриянов В.Н. Новая кодификация законодательства об административных правонарушениях: состояние и перспективы // Сибирский юридический вестник. 2018. № 3. С. 16.
2 Студеникина М.С. Два законопроекта новой кодификации законодательства об административных правонарушениях: основные новеллы и их предварительная оценка // Административное право и процесс. 2017. № 9. С. 35.
3 Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подготовленная межведомственной рабочей группой, образованной во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации Дмитрия Медведева и в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 года № 631-р. URL: http://static.government.ru/. (Дата обращения: 13.06. 2019).
4 Мицкевич Л. А. Соотношение федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: ПРАВО. 2018. № 2. С. 215-216.
Конституции РФ. Так, Постановлением от 4 февраля 2019 года № 8-П Конституционный Суд РФ дал оценку конституционности статьи 15.32 КоАП РФ и признал оспоренное положение не соответствующим Конституции Российской Федерации1.
Нами был проведен анализ законодательства об административных правонарушениях нескольких субъектов РФ: Кодексов об административных правонарушениях Республики Дагестан, г. Москвы, Республики Татарстан и Законов об административных правонарушениях в Республике Алтай, Воронежской области, в Республике Калмыкия, Новосибирской области, Санкт-Петербурге, Саратовской области, Свердловской области, Тамбовской области, Чеченской республики, Республики Чувашия, Курганской области.
Так, Кодекс города Москвы об административных правонарушениях содержит 177 составов административных правонарушений, которые устанавливают административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в городе Москве: за посягательства на права граждан и здоровье населения; на общественный порядок и общественную безопасность; на транспорте; в области охраны окружающей среды и природопользования; обращения с животными; землепользования; градостроения и эксплуатации городской инфраструктуры; благоустройства; использования жилищного фонда; предпринимательской деятельности; охраны и использования объектов культурного наследия регионального и местного значения; за посягательства на институты государственной власти и местного самоуправления. Это свидетельствует о том, что региональное законодательство об административных правонарушениях, наряду с федеральным законодательством (КоАП РФ), выполняет важную роль в обеспечении прав граждан, надлежащего общественного порядка и общественной безопасности на территории субъекта РФ, а также в соблюдении регионального законодательства, регулирующего различные стороны жизнедеятельности региона.
Вместе с тем, полагаем необходимым в новую редакцию КоАП РФ включить составы административных правонарушений, особенно посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, здоровье населения, характерных для всех регионов, что будет способствовать обеспечению законности и единого порядка правоприменения.
На наш взгляд, следует обратить внимание на такую проблему регионального законодательства об административных правонарушениях, как составления протокола об административном правонарушении.
Федеральным законом от 21.07.2014 № 247-ФЗ в п. 6 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ были внесены дополнения, согласно которым протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.
Как отмечается сенатором И. Рукавишниковой, «по имеющейся информации, сейчас соглашения заключили только 16 субъектов Российской Федерации»2.
В связи с этим административные составы о наказании за такие, например, правонарушения, как семейно-бытовое (бытовое) дебоширство (ст. 7 Республики Алтай, ст. 1.5 Закона
1 Обзор судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации за первый квартал 2019 года. URL: https://www.ksrf.ru. (Дата обращения: 18.09.2019).
2 Круглый стол: «Административно-деликтное законодательство: вопросы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ». Совет Федерации РФ. 15 марта 2019 г. URL:https://www.zsro.ru. (Дата обращения: 25.08.2019).
Саратовской области), нарушение покоя и тишины (ст. 3.13 КоАП г. Москвы и аналогичные составы в других субъектах РФ), пребывание со слабоалкогольными напитками или пивом в общественных местах (ст. 20 Закона Курганской области) на практике не работают, так как составление протокола об административных правонарушениях по вышеуказанным составам не входит в обязанность сотрудников МВД, за исключением регионов, кто заключил вышеуказанное соглашение, а у региональных органов нет такой возможности.
В этой ситуации, на наш взгляд, следует либо, признав утратившим силу ФЗ-247 от 21.07.2014, то есть, отменив необходимость заключения взаимных соглашений, принять новый закон, обязывающий органы внутренних дел составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, или, как нами отмечалось выше, эти составы включить в новую редакцию КоАП РФ.
Анализ законодательства об административных правонарушениях субъектов показывает, что во многих законодательных актах содержится правовая норма, обеспечивающая единство такого законодательства в одном нормативном акте. Так, в ч. 2 ст. 1.1 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях говорится, что нормы, устанавливающие административную ответственность по вопросам, не отнесенным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации, не могут содержаться в иных законах города Москвы и подлежат включению в настоящий Кодекса г. Москвы.
Полагаем, что данный пример, аккумулирующий законодательство об административных правонарушениях в одном законе (кодексе), следует рассмотреть и при разработке новой редакции КоАП РФ, заключив в данном нормативно-правовом акте все административно-деликтные составы, что способствовало бы единству правового регулирования законодательства об административных правонарушениях и обеспечению системности в случаях его изменения.
Может изложенные нами в настоящей статье предложения по новой редакции КоАП РФ являются небесспорными. В то же время, замечания, которые поступят в ходе их обсуждения, будут способствовать дальнейшему совершенствованию административно-деликт-ного законодательства.
Список литературы
1. Андриянов В.Н. Новая кодификация законодательства об административных правонарушениях: состояние и перспективы // Сибирский юридический вестник. - 2018. - № 3. - С. 15-23.
2. Круглый стол: «Административно-деликтное законодательство: вопросы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ». Совет Федерации РФ. 15 марта 2019 г. URL: https://www. zsro.ru (Дата обращения: 25.08.2019).
3. Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подготовленная межведомственной рабочей группой, образованной во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации Дмитрия Медведева и в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 года №631-р. URL:http://static.government.ru/. (Дата обращения: 13.06. 2019).
4. Мицкевич Л.А. Соотношение федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: ПРАВО. - 2018. - № 2. -С. 206-216).
5. Обзор судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации за первый квартал 2019 года. URL:https://www.ksrf.ru (Дата обращения: 18.09.2019).
6. Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2018 г. URL:https://www.cdеp. ru (Дата обращения: 15.09.2019).
7. Сводные статистические данные о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административной ответственности за 12 месяцев 2018 г. URL:http://usdtambov.ru (Дата обращения: 15.09.2019).
8. Студеникина М.С. Два законопроекта новой кодификации законодательства об административных правонарушениях: основные новеллы и их предварительная оценка // Административное право и процесс. -2017. - № 9. - С. 34-37.
List of references
1. Andriyanov V.N. Novaya kodifikatsiya zakonodatel'stva ob administrativnykh pravonarusheniyakh: sostoya-niye i perspektivy //Sibirskiy yuridicheskiy vestnik [The new codification of legislation on administrative offenses: state and prospects // Siberian Law Journal]. - 2018. - № 3. - Pp. 15-23.
2. Kruglyy stol: «Administrativno-deliktnoye zakonodatel'stvo: voprosy razgranicheniya predmetov vedeniya Rossiyskoy Federatsii i sub"yektov RF». Sovet Federatsii RF. [Round table: «Administrative-tort legislation: issues of delimiting the subjects of competence of the Russian Federation and the subjects of the Russian Federation». Council of the Federation of the Russian Federation]. March 15, 2019. URL: https://www. zsro.ru (Date of access: 25.08.2019).
3. Kontseptsiya novogo Kodeksa Rossiyskoy Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh, podgotovlen-naya mezhvedomstvennoy rabochey gruppoy, obrazovannoy vo ispolneniye porucheniya Predsedatelya Pravitel'stva Rossiyskoy Federatsii Dmitriya Medvedeva i v sootvetstvii s rasporyazheniyem Pravitel'stva Rossiyskoy Federatsii ot 4 aprelya 2019 goda № 631-r. [The concept of the new Code of the Russian Federation on administrative offenses, prepared by the interdepartmental working group formed in pursuance of the order of the Prime Minister of the Russian Federation Dmitry Medvedev and in accordance with the order of the Government of the Russian Federation of April 4, 2019 № 631-r]. URL: http://static.government.ru/. (Date of access: 13.06.2019).
4. Mitskevich L.A. Sootnosheniye federal'nogo i regional'nogo zakonodatel'stva ob administrativnykh pravonarusheniyakh // Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: PRAVO. [Correlation of federal and regional legislation on administrative offenses // Bulletin of Voronezh State University. Series: LAW]. - 2018. - № 2. -Pp. 206-216.
5. Obzor sudebnoy praktiki Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii za pervyy kvartal 2019 goda // [Review of the judicial practice of the Constitutional Court of the Russian Federation for the first quarter of 2019]. URL: https://www.ksrf.ru (Date of appeal: 09.18.2019).
6. Svodnyye statisticheskiye svedeniya o deyatel'nosti federal'nykh sudov obshchey yurisdiktsii i mirovykh sudey za 2018 g. [Summary statistics on the activities of the federal courts of general jurisdiction and justices of the peace for 2018]. URL: https://www.cdep.Ru (Date of access: 09.15.2019).
7. Svodnye statisticheskie dannye o rabote sudov obshchej yurisdikcii po rassmotreniyu del ob administrativnoj otvetstvennosti za 12 mesyacev 2018 g. [Summary statistics on the work of courts of general jurisdiction in the consideration of cases of administrative responsibility for 12 months of 2018]. URL: http://usdtambov.ru (Date of access: September 15, 2019).
8. Studenikina M.S. Dva zakonoproyekta novoy kodifikatsii zakonodatel'stva ob administrativnykh pravonarusheniyakh: osnovnyye novelly i ikh predvaritel'naya otsenka //Adm. pravo i protsess. [Two bills of the new codification of legislation on administrative offenses: the main novels and their preliminary assessment // Administrative law and process]. - 2017. -№ 9. - Pp. 34-37.
