CC BY
124
Политические процессы и практики
Виктор ПОТЕХИН
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ КАК УСЛОВИЕ МОДЕРНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В статье оценивается ропь управленческой деятельности в обществе в контексте современного развития государства. Показаны основные причины современного кризиса управления, доказывается необходимость модернизации принципов, структуры управленческой деятельности.
In this article the role of administrative activity in society in the context of modem development of state is estimated. The main reasons of modern crisis of administrating are shown, the necessity of modernization of principles and structure of administration activity is proved.
Ключевые слова:
управленческая деятельность, кризис управления, модернизация, социальный контроль, двусторонняя связь; administrative activity, crisis of administrating, modernization, social control, double-sided connection.
ПОТЕХИН Виктор Анатольевич — к.соц.н., докторант кафедры социологии Российского университета дружбы народов; доцент Военнокосмической академии им.
А.Ф. Можайского [email protected]
Сегодня становится очевидным, что без повышения социальной эффективности и результативности государственного управления, основанного на новой системе властных отношений, невозможно построить современную экономику, сформировать справедливые общественные отношения, выйти на новый уровень качества жизни населения, добиться роста авторитета и влияния нашей страны в мире.
Финансово-экономический кризис, разразившийся в настоящее время во всем мире, выявил ряд важных закономерностей современного развития и заставил по-новому взглянуть на роль управленческой деятельности в изменяющемся обществе и необходимость ее серьезной модернизации.
Главной причиной разразившегося кризиса стал, в первую очередь, возникший серьезный дисбаланс между потребностями социально-экономического развития мировых общественных систем и возможностями современной экономики гармонизировать данный процесс либеральными рыночными методами, ориентированными, прежде всего, на прибыль. Неравномерность и разбалансиро-ванность социального и экономического развития, групповой эгоизм производителей, ориентированный на получение сверхдоходов, отсутствие четких механизмов согласования интересов разных сообществ, диктат силы и экономической мощи по отношению к объективным законам социального управления поставили современный мир на грань катастрофы и показали бесперспективность подобного пути развития.
В настоящее время все большую популярность приобретает точка зрения, что разразившийся кризис является, в первую очередь, кризисом доверия субъектов рыночных и межгосударственных отношений друг к другу, кризисом системы социального управления, которая уже не отражает и не воспринимает новые экономические и политические реалии.
Не секрет, что кризис управления возник не сегодня и что он носит во многом глобальный характер. В плане лучшего концептуального осмысления основных причин кризиса современного управления целесообразно обратиться к концепции известного современного французского политолога и социолога М. Крозье,
основные положения и выводы которой во многом соотносятся с управленческой ситуацией в современном мире в целом и российском обществе в частности. Одна из причин кризиса управления, как считает этот ученый, лежит в русле логики развития общемирового процесса социальной модернизации, который сопровождается заметным возрастанием роли «человеческого фактора», всего «социального» как основной ткани современных общественных отношений постиндустриального общества, приходящего на смену обществу индустриальному1.
Действительно, ключевой характеристикой всей человеческой деятельности является ее социальная обусловленность, которая выражается в совокупности свойств и особенностей социальных отношений, сложившихся в обществе. Социальное, свойственное любой деятельности, характеризует собой те общие свойства, которые присущи различным индивидам и социальным группам в системе общественных отношений и является по существу результатом совместной деятельности различных социальных субъектов2. Среди важных свойств социального выделяются, в первую очередь, такие содержательные характеристики взаимоотношений индивида или групп индивидов, которые характеризуются понятиями доверия, солидарности, сплоченности, законности, свободы, равноправия, справедливости. Социальное как явление или процесс появляется в результате интеграции разных свойств общественных отношений, которые интериоризируются в сознании людей как своего рода доминанты, оказывающие влияние на их поведение. Оно возникает в процессе взаимодействия людей, детерминируется различиями их места и роли в разных социальных структурах, проявляется в особенностях их отношений к различным аспектам общественной жизни. Все это и составляет социальную ткань человеческих отношений, которая в значительной степени и опосредует властные и управленческие отношения.
Крозье выделяет ключевые социальные, экономические и культурные причины кризиса управления, основой которого
1 Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье). — М., 1997; http:// www.philosophy.ru/iphras/library
2 Энциклопедический социологический сло-
варь. - М. : ИСПИ РАН, 1995.
является общее изменение социальноэкономического контекста. Новый контекст характеризуется в социальном плане «взрывом социальных интеракций», а в экономическом — «неожиданным ростом экономических ожиданий со стороны граждан в последние годы»3. Эти причины привели к серьезному сбою в работе традиционных институтов управления. Что касается культурных аспектов кризиса, то, по мнению Крозье, они наиболее ярко проявились в сфере образования и в средствах массовой информации. Фрагментация и иерархическое соподчинение сменились взаимозависимостью и общей запутанностью общественной жизни. Необычайно усложнились и сами социальные институты, которые составляют основу организационного устройства современного общества. На первый план выдвинулись вопросы социального контроля и управления человеческим сообществом. Возникло новое противоречие, с которым столкнулось современное общество в результате возникновения своеобразного «порочного круга социального контроля». С одной стороны, граждане требуют от властей активных действий для разрешения все возрастающего числа проблем, с которыми они сталкиваются. Говоря другими словами, люди требуют расширения и увеличения социального контроля. С другой стороны, граждане сами же сопротивляются всякому виду социального контроля, особенно тому, который непосредственно затрагивает их жизнедеятельность.
Проблема пересмотра концепции социального контроля в настоящее время актуальна для всех стран и представляет собой центральный стержень всего процесса модернизации управленческой деятельности. Сама реальность современного общества, увеличивая количество социальных связей между людьми и взаимодействий между ними, приводит к усилению горизонтальных коммуникаций и объективно подрывает коренной принцип традиционного типа бюрократического управления — субординацию, иерархическую структуру, тотальный контроль сверху донизу.
Сущность современного кризиса управления обществом, вытекающего из краха традиционных моделей социального контроля, состоит, как считает М. Крозье, в
3 Спиридонова В.И. Указ. соч.
разрушении традиционных отношений власти. Разрешение данной проблемы следует искать, по мнению Крозье, на пути конструктивного синтеза достижений тейлоризма и школы «человеческих отношений», создавших свои особые типы рационального поведения: первый — технический и финансовый тип; второй — основанный на человеческих отношениях. Организационный порядок тем самым теряет механический и четко регламентированный характер своего осуществления, который был присущ тейлоровскому видению решения проблемы. Главная проблема современной организации как системы переводится из плоскости вопроса «управления вещами» в плоскость проблемы «управления людьми и социальными отношениями», которые возникают между ними в процессе их совместной деятельности.
Именно из признания того факта, что индивид представляет собой самоорганизующуюся и самодеятельную систему, вытекает необходимость признания переговорного характера отношений власти для успешного функционирования всей организации. Как указывает М. Крузье, «власть не существует сама по себе. Отношения власти устанавливаются только тогда, когда обе стороны, по крайней мере временно, интегрируются в организованный ансамбль»1. Из этого следует, что власть возникает в процессе организации, а процесс возникновения отношений власти предполагает становление и развитие самой организации. При этом М. Крозье опирается на свою исходную категорию — категорию «коллективного действия». Отношения власти не существуют сами по себе и обязательно предполагают организацию людей для достижения совокупных целей в результате совместных коллективных действий.
Благодаря этому фактору меняется природа и характер властных, управленческих отношений. Современная структура общества, представленная социальными организациями и институтами, ведет к размыванию абсолютистской сущности власти и превращает ее в стратегию маневрирования, что является объективным основанием «стратегического» характера современных властных отношений.
Постулат о неизбежности и вечности
1 Спиридонова В.И. Указ. соч., с. 58.
власти как основы социального управления у Крозье тесно переплетается с выводом о ненужности и вредности революционных теорий радикального преобразования общества и слома существующих систем управления его структурами.
Многими учеными, политиками и экспертами кризис управления, кризис старой модели власти воспринимается как своего рода точка поворота к построению нового типа социального сообщества, основанного на более справедливых и адекватных сегодняшним представлениям принципах общественных отношений, которые найдут свое воплощение в новой парадигме управленческой деятельности.
На повестку дня встает вопрос о необходимости модернизации всей системы управленческой деятельности, которая бы позволила не только выйти с наименьшими социальными, экономическими, политическими потерями из мирового кризиса, но и использовать данный кризис для «переформатирования» и «наладки» всех ключевых сфер общественной жизни для совершения стратегического прорыва в новое социальное измерение.
Данный термин широко вошел в научный и повседневный оборот еще в конце позапрошлого века и выражал собой позитивистское упование на социальный и экономический прогресс общества, на возрастающую роль образования, научных знаний и примат рациональных начал человеческой деятельности над групповым эгоизмом.
Макс Вебер определял модернизацию как процесс рационализации деятельности, в ходе которого хозяйствующие субъекты стремятся максимально повысить собственную экономическую отдачу2. Им были предложены следующие критерии современного (modern) общества, которое возникает в результате модернизации социальной, экономической и политической жизни:
— развитие индустриального способа производства путем модернизации оборудования и технологических процессов;
— эволюция рациональных форм власти и управления, формирование эффективной и деполитизированной бюрократии;
— развитие гражданского общества как инструмента контроля деятельности бю-
2 Опыт российских модернизаций XVIII — XX века / УрО РАН, Институт истории и археологии, отв. ред. В.В. Алексеев. — М. : Наука, 2000.
рократии и способа артикуляции социальных интересов разных групп;
— расширение социальной автономии индивидуума вследствие раскрепощения зависимости от традиционных связей (религиозных, семейных, местных).
Данная система критериев, разработанная М. Вебером для западного модернизированного общества на рубеже XIX— XX вв., во многом сохраняет свою актуальность и сегодня, особенно в условиях российского общества.
При модернизации государственного управления необходимо, как представляется, акцентировать внимание, в первую очередь, на вопросах социальной сущности российского государства, на его общественной миссии и природе. Важно увязать преобразования, идущие в сфере государственного строительства, с интересами разных социальных групп в частности, и с национальным, общегосударственным интересом в целом. Это послужит не только усилению взаимодействия государства и гражданского общества, росту доверия и понимания между гражданами и представителями власти, но и повышению уровня социальной ответственности чиновников и государственных служащих перед своей страной и народом.
В этой связи встает важная и актуальная задача изменения самого образа государства в глазах общества. В последние годы в развитии этого процесса наметилась определенная тенденция приведения в соответствие с ожиданиями общества его политической, социальной сущности и миссии. В первую очередь, это коснулось понимания «демократии», «политических свобод», «социального государства», «гражданского общества», «социальной ответственности власти». В обществе до сих пор преобладает мнение, что процессы обвальной демократизации, либерализации общественной и государственной жизни, которые начались в России в начале 90-х гг. прошлого века, в той форме, в которой они проходили, принесли стране скорее вред, чем пользу. Свобода в условиях низкой степени правовой культуры была воспринята как вседозволенность. Предложенные демократические процедуры при слабости гражданских институтов и неокрепшей государственности стали источником снижения эффективности управленческих процессов, привели к серьезным сбоям всех функций государ-
ственного регулирования общественной жизни. В последние годы на государственном уровне наметилась тенденция переосмысления негативного опыта прошлого и извлечения уроков из допущенных ошибок. Модель «управляемой демократии», когда государство выступает главным субъектом демократических преобразований, искусственно формируя и насаждая необходимые институты народного волеизъявления, механизмы политических сдержек и противовесов, начинает играть все более важную роль в проведении политической воли и управленческих решений верховной власти. Оказалось, что сочетание авторитарных (централизованных) и демократических методов государственного управления по своей сути в большей степени стало отвечать общественным ожиданиям, о чем свидетельствует высокий рейтинг верховной власти в общественном мнении.
В последние годы заметно проявилась тенденция усиления социальной ориентированности государственного управления, а также, с возникновением финансового глобального кризиса, роста участия государства в регулировании основных сторон жизни общества. В настоящее время данный процесс проявляется как тенденция укрепления позиций государства в экономике, социальной сфере, в духовной жизни, от участия в которых российское государство фактически самоустранилось в период проведения «неолиберальных реформ». В условиях экономического роста, вызванного крайне благоприятной для России мировой конъюнктурой на рынке продуктов традиционного для нее сырьевого экспорта, резко возросли государственные доходы. Возникшая ситуация позволила приступить к реализации важнейших национальных проектов или, по крайней мере, продекларировать, с одной стороны, готовность государства сделать жизнь россиян более достойной, с другой — его ответственность за решение социальных и экономических проблем в обществе. Но реализация большинства из них протекает крайне медленно и противоречиво, так как основными проводниками этих проектов в жизнь стали «ничего не делающие чиновники» и «ничего не предпринимающие предприниматели». С началом экономического кризиса и обвалом финансовых рынков реализация многих национальных проектов если не
остановилась совсем, то, по крайней мере, серьезно затормозилась.
Динамика переходного периода общественного развития современной России состоит в том, что наряду с негативными процессами, размывающими образ государства и государственного управления в массовом сознании, развиваются новые системообразующие тенденции повышения объективной роли государства в регулировании всех аспектов общественной жизни. Укрепление стабильности во всех сферах жизни общества, повышение устойчивости внутригосударственной системы власти и управления, рост ее предсказуемости и открытости способствуют тому, что постепенно в массовом сознании начинает проступать образ «новой России» — сильного и социально ответственного государства. Однако этот процесс формирования новых представлений о государстве еще не носит массового характера и отстает от потребностей сегодняшнего дня.
Сегодня первоочередными социальными целями развития властных отношений и основными критериями модернизации управленческой деятельности должны выступать, в конечном счете, две группы показателей: показатели позитивного изменения отношения населения и представителей бизнеса к органам власти, а также показатели реальной цены и качества административных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственного управления гражданам или хозяйствующим субъектам.
На достижение этих результатов во многом ориентирует разработанная концепция административной реформы1.
Ориентация на конкретные количест-
1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // АКДИ «Экономика и жизнь»; http://www.akdi. ru/econom/program/46.htm
венные показатели социальных «эффектов» административной реформы позволяют в немалой степени контролировать ее ход, корректировать намеченные мероприятия, оценивать общую результативность ее реализации. В этой связи особую актуальность приобретает проблема превращения реальной модернизации и реформы государственного управления в «игру с цифрами», когда нужные результаты подстраиваются под заданные параметры, и оценка реформы может носить чисто формальный характер, оторванный от ее реального содержания и смысла.
Первостепенное значение приобретает общая направленность реформирования государственного управления в стране. Важно, чтобы она носила демократический, социально ориентированный характер, чтобы управленческая культура гражданского общества и правящей элиты формировалась в русле современных представлений о приоритете конкретных прав граждан, закрепленных законом, над политической целесообразностью и экономической выгодой. Не менее важно, чтобы в государстве на смену «праву силы» пришла «сила права», чтобы «социальное» было выше «экономического», чтобы чиновничий аппарат на деле превратился в «слуг народа». Только при поступательном развитии этих процессов возможно изменение взаимоотношений между гражданским обществом и государством. Реальное и результативное реформирование системы государственного управления должно сыграть в этом плане свою ключевую роль. Конечный успех и намеченный результат реформирования системы государственного управления послужит укреплению социального партнерства между властью, бизнесом и населением, ускоренному развитию институтов гражданского общества, улучшению взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления, со структурами неправительственных организаций.
