CC BY
334
Бюрократия в механизме
Трегубов М. В.
м к
О S ^ I
о <
м ес
s- о
м £т
^=С 2
10
2/2005
Трегубов Михаил Владимирович — кандидат юридических, наук, кандидат политических, наук, доцент кафедры гражданского и трудового права СевероЗападной Академии государственной службы.
лительное время в европейской традиции наиболее рациональной признавалась кони___^.цепция бюрократического управления. Сам
термин «бюрократия» в буквальном переводе означает господство канцелярии1, власть аппарата управления. Различные учреждения такие, например, как звенья государственного аппарата, создаются для управления происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни, и между ними и обществом в целом. При этом вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах прежде всего тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности управляемых2.
Поскольку бюрократия является составной частью механизма государства, нам представляется необходимым дать определение понятию «механизма государства» и «государственного аппарата».
В научной литературе по вопросу понятия «механизм государства» нет четкого, однозначного определения. Одни исследователи полагают, что понятие «механизм государства» — это система государственных органов, взаимосвязанных и взаимодействующих, осуществляющих задачи и функ-
1 От французского bureau — бюро, канцелярия.
2 КурашвилиБ. П. Борьба с бюрократизмом. — М., 1988. С. 4.
ции государства3; другие — система органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи4; третьи — целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства5.
Некоторые исследователи исходят из того, что понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» тождественны. Так, профессор М. И. Байтин утверждает, что «государство существует как таковое, проявляет себя вовне, функционирует как объективная реальность не иначе, как через свой механизм, через те или иные входящие в этот механизм государственные органы и работающих в них государственных служащих»6. При этом он уточняет, что понятие государственного аппарата адекватно понятию механизма государства в широком смысле, включающем в себя совокупность всех, а не только исполнительных органов управления.
Рассматривая вопрос о соотношении этих понятий, мы исходим из того, что «понятия “государственного механизма” и “государственного аппарата” лежат в разных плоскостях и соотносятся между собой как вещь, находящаяся в покое, в статике (государственный аппа-
рат), и та же вещь в движении, в динамике (государственный механизм)»7. И понимаем под государственным механизмом функционирование, действие органов государства, которое «выражается в определенных способах, принципах организации и функционирования системы органов государства (государственного аппарата), во взаимосвязи и взаимодействии между собой отдельных ее частей»8.
К определению источников появления бюрократии есть несколько подходов, иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие во взглядах на генезис этого явления, на его сущность, на возможности преодоления его дисфункций. Современные отечественные исследователи выделяют несколько подходов. В. И. Спиридонова выделяет две основные линии исследования бюрократии: исследование бюрократии на уровне общества как системы управления и принятия решений; как механизма независимого от политической формы9.
Представляется интересным рассмотреть подход к бюрократии, который вытекает из буквального значения слова «бюрократия» как синонима административного управления. Кроме того, термином «бюрократия» нередко определяют рационально организованную систему управления, создающую наиболее эффективный механизм реали-
ЧерданцевА. Ф. Теория государства и права. — М., 1999. С. 136.
Теория государства и права / Под ред. М. Н. Марченко. — М., 1996. С. 142.
Теория государства и права / Под ред. В. М. Карельского и В. Д. Перевалова. — М., 1999. С. 154. Байтин М. И. Механизм современного российского государства // Правоведение. 1996. № 3. С. 4. ГригонисЭ. П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. док. юрид. наук. — СПб., 2000. С. 13.
Там же. С. 8.
Спиридонова В. И. Бюрократия и реформы: анализ концепции М. Крозье. — М., 1997. С. 15-16.
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
м £т < < 2
А!
2/2005
3
4
5
6
7
8
9
м к
О 5 ^ I О < м ес
»- о
м £т < < 2
62
2/2005
зации решений. Такое понимание бюрократии во многом связано с работами Макса Вебера, оставившего заметный след в теории управления.
Общим для М. Вебера и марксизма был взгляд на бюрократию как аппарат господства. Но если марксисты рассматривали этот аппарат прежде всего как инструмент военно-политического господства, то М. Вебер в труде «Хозяйство и общество» видел в этом организационный аспект господства, обеспечивающий целостность существования общества. Социальная структурированность, по мнению М. Вебера, необходима не только для сил, находящихся непосредственно в системе аппарата управления и заинтересованных в его консервации (социальных групп, сословий и так далее), но и для всех членов общества10. В этом аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее право на применение прямого насилия узкой группой лиц в интересах всего общества, а не того или иного класса. Источник дальнейшего развития бюрократии, пронизывающей все сферы общественной деятельности, М. Вебер видит в процессах социальной, политической, экономической концентрации, которые сопровождаются отчуждением непосредственного исполнителя («производителя») от средств производства. Это приводит к необходимости в посреднике, обеспечивающем восстановление этой связи. Следовательно, корни бюрократии, по мнению М. Вебера, более глубокие и лежат не столько в
плоскости экономики и собственности, сколько в онтологической потребности человека в социальной структурированности и организации для обеспечения своей повседневной безопасности.
В работе «Хозяйственная этика мировых религий» М. Вебер различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», которой свойственно иррациональное начало, и современную, рациональную. Первый тип зародился и развивался, проникая постепенно во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием государственной машины. Он охватывал прежде всего область государственного управления и поддержания общественного порядка. Среди традиционной бюрократии М. Вебер вычленяет «бюрократию древнекитайских мандаринов» и древнеегипетских, позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника «египетского, позднеримского и византийского типа» тем, что он был не специалистом управления, а скорее, «литературно-гуманитарно образованным джентльменом»11.
Рациональная бюрократия сформировалась в эпоху Нового времени, первоначально охватывая сферу частнохозяйственной деятельности и прежде всего внутрихозяйственное управление наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной бюрократии распространилось и на другие области общественной жизни, вытесняя патримониальную12. Но, тем не
10 Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3. С. 175.
11 Там же. С. 178.
12 Там же. С. 176.
менее, общегосударственная бюрократия, четко отделялась М. Вебером от бюрократии частно-хозяйственной, ибо существовал принцип невмешательства государства в частно-хозяйственную область и разграничение экономической и государственно-политической деятельности. Современный бюрократ отличается, по его мнению, от патримониального бюрократа второго типа гораздо большей «рациональной предметной специализированностью и вы-школенностью», так как произошло вливание рационального начала частно-хозяйственной бюрократии.
М. Вебер полагал, что основополагающим признаком появления современного государства можно считать генезис и дальнейшие развитие рационально действующего административного аппарата — современной бюрократии. Как факторы, способствующие появлению современной бюрократической системы, он выделял следующие:
■ развитие денежного хозяйства, которое позволило перейти на не натуральную оплату труда чиновника и, следовательно, препятствовало чиновнику захватить и эксплуатировать источник дохода, как это происходило, например, в Древнем Китае или Египте;
■ появление и развитие централизованной налоговой системы, которая позволяла государству сосредоточить в своих руках огромные материальные ресурсы;
■ рационализацию права, прошедшую в своем развитии несколько этапов: «от харизматического открытия» за-
конов пророками — к созданию и открытию права нотаблями, от навязывания законов светскими и духовными властями — систематическому государственному законодательству и развитию и применению права учеными юристами на основе соответствующей профессиональной квалификации»13;
■ постепенное отделение «штаба управления» от материальных средств управления, усиление роли государства в различных сферах жизнедеятельности человека;
■ техническую рационализацию и становление массового производства, управление которым основывается на знании.
Исторический процесс развития современной бюрократии начавшийся, по мнению М. Вебера, в эпоху абсолютной монархии, во второй половине XIX века придал бюрократии следующие ключевые характеристики:
■ отделение чиновника от собственности на средства производства;
■ существование четкой административной структуры, подразумевающей строгую иерархию в выполнении функций;
■ принцип единоначалия и максимальная централизация власти;
■ отделение выполняемых функций от личности чиновника;
■ формализация в правилах и предписаниях сферы компетенции каждого чиновника и его функций;
■ профессионализация чиновничества, выражающаяся в специальной подготовке и прохождении экзаменов на должность;
13 WeberM. $1аа!8801ю1од1а. — ВегНп: 1956. Р. 573-574.
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
“К С
63
2/2005
м к
О S ^ I О < м ес
s- о
м £т < < 2
64
2/2005
■ осуществление управленческой деятельности на постоянной основе;
■ регулярная и фиксированная денежная оплата труда чиновников14.
Данные характеристики бюрократии полностью соответствовали пониманию управленческой организации с механистических позиций как линейно-функциональной структуры, с четким распределением обязанностей и функций между иерархическими уровнями. Соответственно, главными инструментами данного подхода к пониманию управленческой организации являлись приказ, распоряжения, то есть прямое указание, обязательное для исполнения, строгое разграничение полномочий индивидов по иерархическим уровням организации.
Таким образом, социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет через онтологическую потребность общества в социальной организации, структурированности и упорядочении вообще и видит глубокую внутреннюю связь процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности.
Сторонники данного подхода говорили о сужении базы для непредсказуемых действий индивидов, возможности производить «количественную рационализацию», облегчая сам процесс измерения эффективности в системе «затраты-выпуск». Однако следует заметить, что подобные процессы порождают угрозу исчезновения элементов свободы в экономической, правовой и других сферах. Государственная бюрократия начинает вмешиваться во внутрихозяйствен-
ное управление предприятий, подрывая его мелочной опекой и вступая в противоречие с экономической рациональностью и рентабельностью.
Во второй половине XX века механистический подход к исследованию бюрократии был подвергнут серьезной критике.
Так, Т. Парсонс в предисловии к американскому переводу фундаментального веберовского труда «Хозяйство и общество» говорит о противоречии между компетентностью, профессионализмом и положением управленца в бюрократической иерархии. Компетентный специалист и бюрократ имеют различные основания властвования. Власть первого основывается на признании его опыта, знания и талантов, следовательно, подчинение добровольно, власть второго основывается на приказе. Таким образом, наблюдается базовое противоречие между административной властью, основой которой является иерархия и властью специалиста. Следовательно, концепция идеальной бюрократии не может служить качественной методологией для теории государственного управления без ее корректировки.
Очень интересно объясняется перманентная бюрократизация управленческого аппарата в работе английского публициста Сирила Норткота Паркин-сона15. Истоки этого феномена он рассматривает сквозь призму социальнопсихологической ориентации чиновника. Закон Паркинсона выражается в форме двух «почти аксиоматических положений»:
14 WeberM. Theory of social and economic organization. — New York: 1965. P. 128-130.
15 Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона. — М., 1989. С. 13.
■ чиновник множит подчиненных, но не соперников;
■ чиновники работают друг на друга.
Если кратко расшифровать эти тезисы, то перед нами предстанет вполне реальная картина. Чиновник, находясь на определенном этапе своей жизни, жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем случае не меньше, «чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал»16. С течением времени возникнет необходимость разгрузить и этих подчиненных, назначив каждому в помощники еще по два исполнителя. Таким образом, первый чиновник будет иметь определенный административный вес, а его подчиненные будут трудиться в поте лица, причем независимо от того, увеличилось количество дел или нет. При выполнении разросшимся в геометрической прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ, что раньше выполнял первый чиновник, весь штат оказывается загруженным полностью, а «чиновник-вершина» пирамиды занят больше, чем прежде.
Не менее интересно течение «болезни Паркинсона», которая может поразить практически любое учреждение и способно загубить всякую его работоспособность. Эта болезнь проходит ряд стадий. Первый признак заболевания проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек, сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим успехам. Опасность увеличивается, когда этот человек, не справляясь со
своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему это в какой-то степени удается, наступает вторая стадия заболевания. Он начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает продвинуться тем, кто может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты заполняются людьми все более и более низкой профессиональной подготовки. Коматозного состояния учреждение достигает на третьей стадии, когда в нем снизу доверху не встретишь и капли разума. Из этого состояния выхода практически уже нет и учреждение обречено на гибель или неплодотворное существование.
Р. Мертон также предпринял попытку усовершенствовать веберовский организационный анализ и структурно-функциональную теорию Т. Парсонса, посредством привнесения новых понятий и теоретических постулатов: «баланс функциональных и дисфункциональных последствий», «функциональные альтернативы», «латентные функции», «дисфункции». Несмотря на схожесть с М. Вебером оценки организации как интегрированной совокупности ролей, подчиненной целям, которые могут и не осознаваться индивидами, Р. Мертон подчеркивал, что функциональная бюрократическая структура, описанная М. Вебером, имеет не только позитивные, но и негативные последствия для достижения целей организации. Так, согласно Р Мертону, бюрократическая процедура оказывает сильное давление на чиновника, предписывает строгое следование правилам (директивам). Для обеспечения выполнения этих правил чиновник старается усилить чув-
Паркинсон С. Н. Указ. соч. С. 13.
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
“К С
65
2/2005
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
м £т < < 2
66
2/2005
ство преданности служебным обязанностям и исполнению приказов. Р. Мертон назвал данное явление «крайняя (предельная) безопасность», основанное на принципе соответствия чиновника формально установленным обязательствам и правилам, что, в свою очередь, переносит его внимание с целей организации на детали, предписываемые правилами. Результатом данного процесса является подмена первоначальной цели организации второстепенными «инструментальными» ценностями. Кроме этого, к «дисфункциям бюрократии» можно отнести чрезмерную строгость, формализм, безличное обхождение с клиентами и неразумное сопротивление изменениям.
Современный французский исследователь М. Крозье критикует одновременно и жесткую административную модель управления, основанную на том, чтобы «путем предписаний, запретов и правил «рационализировать» поведение индивидов таким образом, чтобы по возможности пресечь их своевольные действия в организациях различного рода», и веру в панацею рынка17. Он утверждает, что «мы должны стремиться к тому, чтобы трансформировать громоздкое всеведущее государство, которое мы создали, в скромное государство, более толковое, стремящееся поставить себя на службу обществу, а не командовать им. Главной функцией государства, согласно М. Крозье, должно было бы стать стремление помочь в первую очередь
всем социальным подсистемам, которые составляют общество, найти наилучшие регуляции изменений и возглавить крестовый поход за инвестирование в качество»18.
Проблема бюрократического кризиса занимает в его работах важное место и представляет интерес в рамках данного исследования. Эта проблема связана с двойственностью самого явления бюрократии. С одной стороны, бюрократическая организация является воплощением рациональности. С другой стороны, успех данного вида организации связан со стандартизацией деятельности ее членов. Исследуя этот парадокс, М. Крозье акцентировал дисфункциональный смысл бюрократии, поскольку дисфункции современного общества связаны именно с проблемами управления.
Прежде всего, это проявляется в кризисах системы принятия решений, вследствие присущей бюрократической организации длительности консультаций, потери контактов с реальной жизненной сферой, общим отчуждением.
Результатом его исследований можно считать выделение «бюрократических порочных кругов», которые образуются в результате сочетания и взаимодействия таких фундаментальных характеристик бюрократии, как безличность, централизация, стратификация, отношение параллельной власти19.
Феномен «некоммуникации», выявленный М. Крозье при анализе французской бюрократии, обладает достаточной
17 См.: например, М. Крозье. Современное государство — скромное государство // Свободная мысль. 1993. № 11. С. 36.
18 Там же. С. 43.
19 Спиридонов В. И. Бюрократия и реформы. Анализ концепции М. Крозье. — М., 1997. С. 76-78.
универсальностью. Это позволяет сделать выводы о том, что бюрократия может быть неэффективна, и ее деятельность может иметь отрицательные последствия для общества, поскольку приводит к нарушению нормальных коммуникационных связей между различными слоями общества.
Потеря или задержка информации в промежуточных административных звеньях способствуют возникновению эффекта пуховика, который «нельзя пробить ни сверху, ни снизу. В этой бесформенной массе увязают все директивы и реформы»20.
Еще одно существенное негативное проявление бюрократизации — возникновение «тенденции к монополии», которое также обладает универсальным характером и выражается в стремлении индивидов внутри фрагментированных слоев организационной иерархии сохранить завоеванное место, ограничивать доступ к кругу своего влияния и контакты с соседними слоями.
И, наконец, существует проблема «ограниченного участия», которая может считаться ключевой в условиях постиндустриального общества. С точки зрения М. Крозье, в современных условиях наиболее приемлемым типом вовлечения граждан в дела социальных организаций является рациональное, сознательное участие. Оно противопоставляется в данном случае «мифу аффективного участия»21.
Однако рациональное участие требует большей открытости институцио-
нальных структур общества, ролевой вовлеченности индивида в процесс управления, но в то же время и наличия у этого индивида такого качества как ответственность, существования гражданской культуры, культуры участия.
Между тем современный динамический процесс социальных изменений требует принципиально новых качеств от профессиональных государственных служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирования государственных организаций, обладать способностями, управлять инно-вативными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур.
При проведении сравнения стиля идеального бюрократа по М. Веберу с тем «идеальным» типом, который соответствует современному состоянию управления можно выделить следующие существенные моменты22.
1. Идеальный веберовский бюрократ: избегает риска; концентрирует все свое внимание на рутинной деятельности и ограничениях; выдвигает на первый план безопасность; не любит изменений; избегает ошибок, поскольку они административно наказуемы; не имеет желания переучиваться.
2. «Идеальный современный чиновник» представляет собой полную его противоположность, поскольку: идет на риск в необходимых ситуациях; постоянно применяет инновации; концентрируется на результатах; стре-
20 Crozier M. On ne change pas la societe par decret. — 1979. P. 240.
21 Спиридонова В. И. Указ. соч. С. 81-82.
22 См.: Василенко И. А. Административное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. — М.: 1998. С. 3.
м к
О S ^ I
О <
Ы ес
О С
67
2/2005
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
м £т 2
АА
2/2005
мится к изменениям; относится к ошибкам с пониманием и учится на них; концентрирует внимание на появившихся возможностях; выдвигает на первый план необходимость достижений; стремится постоянно повышать квалификацию.
На современном этапе существуют несколько исторически сложившихся школ административно-государственного управления, при анализе их научных разработок можно выделить те наиболее существенные противоречия и проблемы, которые характеризуют общее состояние дел в данной отрасли знания.
Так, американская школа административно-государственного управления, которую отличает эмпирическая направленность, в последнее время занимается развитием концепции организационного развития. Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления, построенную по модели живого организма, который прежде всего способен приспосабливаться к новым целям.
В Великобритании, где с 1930-х гг, в рамках бихевиоральной методологии обозначились две тенденции, сторонники социологического направления усматривали в политическом поведении результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется.
Сторонники экономического направления рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стремлению достичь максимальной выгоды.
На современном этапе внимание уделяется разработке системы «мяг-
кого мышления», для которой характерно перенесение признака системности с реальности на процесс познания, рассмотрение объекта с разных точек зрения.
Французская школа административно-государственного управления, которую всегда отличал институциональный подход, одной из центральных проблем обозначила поиск оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами.
Произведенный анализ бюрократического управления позволяет сделать вывод о том, что функциональное предназначение государственного аппарата заключается в организации государственного управления на основе общеобязательных, регламентированных правом процедур, призванных обеспечивать баланс интересов индивида и общества в целом. Дисфункции государственного аппарата приводят к неэффективности государственного управления, к ущемлению прав и свобод личности. Борьба с дисфункциями государственного аппарата должна вестись с помощью не только управленческих, экономических, но и правовых методов.
Создание нового законодательства о государственной службе обусловлено быстротой реорганизации системы и структуры органов государственного управления, механизма всей управленческой деятельности, потребностью улучшения контроля в управлении, реорганизацией системы государственного принуждения. Государственная служба как правовой институт должна стать важным инструментом, направленным на эффективное регулирование внутренних отношений в системе государственного управления.
