CC BY
1763
Ф НАУЧНЫЕ СУЖДЕНИЯ
МЛ. Альпидовская
докторант кафедры «Государственное, муниципальное
и корпоративное управление»
КОНЦЕПЦИЯ РАЦИОНАЛЬНОЙ БЮРОКРАТИИ ИНДУСТРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВА М. ВЕБЕРА
^Проблема бюрократии имеет давнюю историю. Она возникла с появлением первых государственных образований вместе с их управленческим аппаратом, функционирование которого изначально сопровождалось определенными негативными издержками, противоречащими интересам общества. Именно это обстоятельство предопределило потребность в рефлексии как самой функции управления в социально-экономической системе, так и лиц, ее осуществляющих. Диапазон рефлексии был достаточно широк — от попыток осмысления сущности государственного управления и причин бюрократического произвола до изыскания альтернативы бюрократическому правлению и путей преодоления его негативных свойств. Первым из ученых, кто дал систематизированный анализ бюрократии, не делая различия между государственной и частной бюрократией, стал Макс Вебер — представитель немецкой исторической школы политической экономии и основоположник концепции «рациональной бюрократии».
Концепция «рациональной бюрократии» Макса Вебера оказала огромное влияние на развитие социальноэкономических наук в ХХ веке. Она положила начало целому разделу в экономической теории — экономической теории общественного выбора, более точно — экономической теории бюрократии. В истории менеджмента М. Вебер известен как создатель классической теории бюрократии. Она вошла практически во все учебники по управлению, ее анализу посвящены сотни научных исследований, где изучались вопросы мотивации и ценностные ориентации наемных работников, взаимоотношения между ними и работодателями. Научные исследования Вебера имеют фундаментальное значение и в современной теории менеджмента, в которой выделяются два типа управления организациями: бюрократический и органический. Эти типы управления построены на принципиально различных основаниях и имеют специфические черты, позволяющие выявлять сферы их рационального ис-
пользования и перспективы дальнейшего развития.
Как известно, экономисты обратились к изучению проблем бюрократии в конце 60-х годов ХХ столетия. И при проведении некоторых эмпирических исследований они опирались на веберовскую модель бюрократии*, которая, как это исторически сложилось, является основополагающим условием изучения социологической наукой функционирования системы бюрократического управления.
Так, например, социология организаций рассматривает управленческие структуры во всех сферах общественной жизни. А политическая социология одним из объектов исследования выбирает бюрократические организации, действующие в сфере политики, к числу которых относятся прежде всего аппарат государственного управления и политические партии. Таким образом, социология основное внимание уделяет проблеме власти бюрократии и социальным основам этой власти в различных социальноэкономических системах. Незначительно отличие предмета и объекта исследования экономики бюрократии. Известно, что экономическая теория отличается от прочих социальных наук не предметом и объектом, а методом исследования. Принципиальное различие методов экономики и социологии примени-
тельно к изучению бюрократии представлено В. Нисканеном в написанном им введении к работе «Бюрократия и представительное правление». «В этой книге, — пишет он, — я развиваю теорию “предложения со стороны бюро”. Аналогичным образом экономисты развили теорию спроса из модели выбора индивидуального потребителя и теорию (рыночного) предложения из модели преследующей прибыль фирмы. “Композитный” метод экономики, который развивает гипотезу о социальном поведении из моделей целевого поведения индивидов, контрастирует с “коллективистским” методом социологии, которая развивает гипотезу о социальном поведении из моделей ролевого поведения обобщенных идеальных типов (курсив В. Нисканена. — Прим. авт.). Индивидуальный потребитель, предприниматель или, в нашем случае, бюрократ является центральной фигурой характерных для экономики методов. Предполагается, что он сталкивается с набором возможных действий, имеет собственные предпочтения среди возможных результатов этих действий и выбирает такое действие из данного набора, которое он наиболее предпочитает. Он “тот, кто выбирает” и максимизатор, и (вопреки его роли в типичных для социологии методах) не просто “исполнитель роли” в какой-то большой социальной драме»**.
* Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит его фундаментальный труд «Хозяйство и общество» (1921-1922).
** Niskanen W.A. Bureaucracy and Public Economics. Cheltenham: Edworth Elgar, 1996. P. 5.
В свою очередь и в дополнение ко всему вышеизложенному экономика бюрократии представляет собой систему организаций, которая удовлетворяет как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную, то есть стоимостную оценку, и, во-вторых, извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.
В последние годы неоднократно подчеркивалась значимость веберовской модели бюрократии для характеристики системы управления в современном российском обществе*. И для того, чтобы понятия теории рациональной бюрократии М. Вебера могли использоваться для досконального анализа функционирования современных бюрократических структур, существует необходимость уточнения содержания этих взглядов.
Теория М. Вебера воплощает собой концепцию особым образом организованной и технически совершенной структуры социально-экономической системы. Согласно Веберу бюрократия есть специальный тип социальной организации, характеризующийся строгой иерархией и специализацией государственного чиновничества в административном механизме, функционирующем на основе формализации управленческой деятельности с помощью специальных правил и
стандартных процедур, отличающихся техническим совершенством и направленных на эффективное решение стоящих перед организацией задач. Бюрократия, по Веберу, должна отвечать также принципу четкого разграничения прав и обязанностей работников, их субординации и продвижения по службе в соответствии со служебным стажем или заслугами.
В начале прошедшего века Макс Вебер разработал концепцию «рациональной бюрократии» как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу — патримониальной). Согласно Веберу основным отличительным признаком патримо-ниализма служит наличие в распоряжении господина (принципала) особого аппарата управления (агента), набираемого изначально из числа личных слуг господина и выступающего орудием его личной власти. Наравне с личностным характером отношений власти патримониальное управление отличает эгоистичное отношение бюрократии к занимаемой должности и связанным с нею экономическим преимуществам и выгодам. Понятие патримониальной бюрократии выступает как один из элементов более общей теории бюрократии, представленной в работах Вебера. Но для последующего развития науки наибольшее значение имеет другой компонент данной
* Причем М. Вебер, как основоположник концепции «рациональной бюрократии», не делал различия между государственной и частной бюрократией.
теории — это «идеально-типическая модель рациональной бюрократии»*.
Рациональность — одно из стержневых понятий в теории Вебера. Этот термин в его работах используется достаточно широко и относится к различным сферам общественной жизни. Той или иной степенью рациональности отличаются, например, экономическое поведение, структуры государственного управления, нормы права. В труде «История хозяйства» он пишет: «В конце концов создателями капитализма были: рациональное постоянное предприятие, рациональная бухгалтерия, рациональная техника, рациональное право, но даже и не они одни: мы должны отнести сюда рациональный образ мысли, рационализи-рование образа жизни, рациональную хозяйственную этику»**.
Рационализацию М.Вебер понимал как всемирно-исторический процесс. Одним из характерных проявлений рационализации, с его точки зрения, служит замена внутренней мотивации и приверженности традициям планомерным приспособлением индивидуумов к соображениям интереса и выгоды. Индивид тщательно взвешивает все «за» и «против», учитывает издержки и возможные последствия своего конкретного шага. Рационализация становится «участью» западной цивилизации. Рационализируется способ
ведения хозяйства, рационализируется управление как в сфере частного бизнеса, так и в государственном секторе, рационализируются образ жизни, мышление и чувства людей. Рационализация хозяйства усиливается благодаря процессу отделения рабочей силы от средств производства.
Для рациональной экономики и организации производства, полагал М. Вебер, необходимы отчуждение, присвоение и отсутствие контроля у наемных работников. Эти явления до известной степени надо признать позитивными факторами. К примеру, в случае контроля над производством со стороны рабочих последние реализовали бы в первую очередь свои узкогрупповые интересы (например, требование повышения заработной платы) даже в ущерб процветанию предприятия и удовлетворению потребителей. Отчуждение наемных работников от средств производства и от управления посредством владения контрольным пакетом акций является положительным моментом. Во-первых, управление ограждается от групповых интересов и своекорыстных амбиций работников. Во-вторых, у предпринимателей высвобождается время для их главного дела — выпуска высококачественной продукции и удовлетворения запросов потребителей, которые в определенной степени олицетворяют общество в целом. Именно
* Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология: Монография. Н. Новгород: Изд-во ННГУ, 1997. С. 28.
** Вебер М. История хозяйства: Очерк всеобщей социальной и экономической истории / Пер. с нем. под ред. И.М. Гревса. Петроград: Наука и школа, 1924. С. 221.
такое положение дел, с точки зрения Вебера, является рациональным.
В экономической сфере рациональность позитивная, по Веберу, связана главным образом с возможностью точного расчета. Поэтому рыночная экономика, по своей сути формально-рациональная, основывается на чисто количественном исчислении и не принимает во внимание неэкономические аспекты. Рациональность негативная — это самоцель, оторванная от живых социально-экономических интересов. Идеальным воплощением позитивной и негативной рациональности выступает бюрократия. Если она функционирует только для того, чтобы плодить разного рода директивы, указы и законы, то речь идет о негативной, то есть нерациональной бюрократии. Напротив, позитивная, рациональная бюрократия экономит усилия, время, делает все более эффективно и качественно. В этом смысле она самая современная машина.
С точки зрения институционального подхода рациональность определенной сферы человеческой деятельности характеризуется также тем, насколько эта деятельность подчинена четко сформулированным нормам и правилам. Вследствие этого, рассматривая «современную» рациональную бюрократию, Вебер подчеркивал, что она действует в соответствии с формаль-
ными правилами и использует в процессе управления специальные знания. Кроме того, понятие рациональности может подразумевать логическую согласованность, последовательность, систематизацию и классификацию каких-либо знаний и сведений*.
Согласно теории Вебера бюрократия есть позитивная форма организации коллективной деятельности. Бюрократия «позитивна» в значении синонима всякого института, отличающегося своей упорядоченностью и рациональностью. Последняя же в веберовском понимании есть наивысшая форма целесообразно-упорядоченного функционирования любого института. «Как показывает опыт, — писал ученый, — чисто бюрократическое, то есть документально оформленное бюрок-ратически-монократическое управле -ние по своей точности, стабильности, дисциплине, четкости и надежности, то есть предсказуемости для господствующих, а равно и заинтересованных лиц, глубине и широте действия, формально универсальной применимости ко всем задачам, чисто технической оптимальности получения результата представляет собой формально наиболее рациональную форму осуществления господства»**.
Анализируя бюрократию, Вебер четко разделял управленческий персонал и ту корпоративную группу, которая
* В этом смысле рациональность присутствует в религиозных учениях, научных теориях, правовых документах.
** Цит. по: Масловский М.В. Политическая социология бюрократии / Институт социологического образования Российского центра гум. образования / Отв. ред. А. Согомонов.
М., 1997. С. 124.
его использует. Корпоративная группа — это добровольное или принудительное объединение людей (государство, профсоюз, политическая партия, фирма, вуз и т.д.), которое избирает орган управления его делами. В свою очередь руководящий орган использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Если аппарат управления отвечает такому критерию, он будет называться бюрократией. Поэтому важно различать бюрократию и руководящий орган, который ее использует. Характер должностей, функций и ответственности существенно отличается у представителей этих структур. Не будет большой ошибки в установлении этих различий. Члены руководящего органа избираются и могут работать не на постоянной основе. Их функция заключается в выработке наиболее общей программы действий и правил организации, а также в решении вопросов финансирования. Они несут ответственность перед всей организацией, которую возглавляют. Напротив, бюрократы всегда назначаются вышестоящей инстанцией, перед которой они и отвечают за осуществление политики и использование финансовых средств. И хотя такое разграничение на практике может оказаться размытым, в принципе оно имеет немаловажное значение.
Превосходство бюрократии над иными формами управления обусловлено главным образом тем, что она высту-
* Цит. по: Масловский М.В. Указ. соч., с. 125.
пает носителем специальных знаний, которые необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. Именно в «господстве посредством знания» заключается специфический характер бюрократии. Пригодность чиновника для исполнения определенных функций определяется, по Веберу, его деловой осведомленностью, компетентностью, проверяемой экзаменом. Поэтому «бюрократическое управление означает: господство в силу знания; в этом его основной, специфически рациональный характер»*. В крупных организациях возрастает значение специализированного знания, и поэтому бюрократическую машину могут контролировать исключительно профессионалы. Вследствие этого власть переходит к бюрократическому аппарату, а его глава может оказаться в положении дилетанта. Вебер видит в этом факте рациональный характер бюрократии. Однако именно здесь таится и источник дисфункций бюрократии, отдаления реально существующей бюрократической организации от ее «идеального типа».
В частности, изучением концепции «бюрократической дисфункции» в современной управленческой науке занимались исследователи Р. Мертон, Ф. Селзник и А. Гоулднер. Они подвергли сомнению веберовскую концепцию бюрократии как идеальной, высокофункциональной организации, где все четко расположено на своих
местах, способствуя беспроблемному управлению организацией. Впрочем, эти исследования не могут претендовать на оригинальность, поскольку сам термин «бюрократия» в довершение ко всему нес и негативный оттенок и был синонимом формализма и канцелярщины в управлении.
Тем не менее следует отметить, что именно бюрократическая дисфункция определена самим характером наемного труда. Вебер неоднократно говорил о добровольном «повиновении» подчиненных в системе бюрократического управления, которое не влияет на суть дела. «Вольнонаемность чиновника компенсируется тем, что уволить его можно уже не по своей воле. Условия на рынке труда заставляют служащих подчиняться воле бюрократического аппарата, в который они добровольно вступили»*. В итоге функции, выполняемые бюрократом, как наемным работником, приобретают для него внешний характер, то есть сам он непосредственно не заинтересован в их выполнении.
Кроме того, следует отметить, что здесь определенную роль играет, во-первых, достаточно узкая специализация государственных служащих, что делает их неприспособленными к изменению вида деятельности. Во-вторых, продолжительный характер службы и зависимость своего продвижения по карьерной лестнице, которые вырабатывают у чиновников
гипертрофированную осторожность и стремление переложить ответственность. В-третьих, жесткая регламентация их деятельности многочисленными правилами заставляет чиновника переключаться с цели на средства; в результате он больше заинтересован в соблюдении формальностей, чем в решении самого вопроса. И наконец, в-четвертых, опыт применения общих правил к частным случаям лишает бюрократа индивидуальности. К перечисленному выше следует также добавить стремление выместить на аутсайдерах свое унижение перед начальством.
Тем самым бюрократия как система управления является, с точки зрения Вебера, необходимым социально-экономическим институтом, обладающим типичными для своего времени чертами. Одновременно она представляет собой мощную властную структуру. Причем этот аспект определяется следующими факторами: способностью бюрократии к координации действий, последовательностью ее деятельности, ее монополией на специальные знания, ее внутренней сплоченностью и самосознанием. Власть бюрократии затрагивает все сферы и пласты социальноэкономической системы. А тем, кто стоит над бюрократией, то есть кому она формально подчинена, она создает проблему эффективного контроля над ее деятельностью. Подчиненные же ей сферы общества видят в бюрократии могущественную структуру, спо-
* Вебер М. Три типа господства // Двадцать два. 1990 (июль-август). № 22. С. 187.
собную их контролировать. И единственной возможностью сдерживать власть бюрократии являлось создание в свое время собственных организаций (групп влияния, профсоюзов, политических партий), которые, впрочем, также подвержены бюрократизации.
В сложившейся ситуации возникает опасность во все большем преобладании в обществе т.н. бюрократических ценностей. Такие ценности, как стабильность и порядок, питательной средой для которых является бюрократическое окружение, получают преимущество перед новаторским и сопряженным с риском подходом предпринимателя или политического лидера, воспитанных в условиях конкуренции и неопределенности, столь харак-
терных для экономического, а также политического пространства. Мир во все большей степени принадлежит «людям порядка». Макс Вебер писал: «Центральный вопрос заключается в том, что мы можем противопоставить этой машине, чтобы предохранить человеческую природу... от полного господства бюрократических идеалов»*.
Тем не менее теория Вебера не направлена на выявление тех или иных нарушений работы бюрократического управления — его «идеальный тип» рациональной бюрократии представляет собой абстракцию, указывает максимально вероятный потенциал государственной власти, тем самым определяя ее границы.
* Beetham D. Max Weber and the Theory of Modern Politics. Cambridge, 1985. P. 81.
