CC BY
28Версан В.Г.
д.э.н., профессор
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ НА ОСНОВЕ СОБЛЮДЕНИЯ БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ УЧАСТНИКОВ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Ключевые слова: управление экономикой, баланс интересов, качество товаров и услуг.
1. Введение
Эта статья является продолжением моей статьи «Деловая среда и качество - основа консолидации общества для ускорения темпов развития экономики», опубликованной в февральском номере журнала «Экономика и управление: проблемы и решения». В ней рассматривалось состояние нашего потребительского рынка. Отмечался низкий уровень конкурентной и деловой среды, а также плохое качество и низкий уровень безопасности предлагаемых потребителям товаров и услуг. Для изменения ситуации предлагалось разработать Стратегию обеспечения качества товаров и услуг в Российской Федерации.
Поводом для написания данной статьи стало поручение Президента разработать и утвердить в рамках Национальной системы защиты прав потребителей Стратегию государственной политики РФ в области защиты прав потребителей на период до 2030 г. Дан также ряд других поручений по её реализации.
Поставлена чёткая и понятная для всех слоёв общества цель, достижение которой позволит повысить качество и безопасность товаров и услуг, предотвратить обман потребителей, добиваться объективного соотношения цены и качества, улучшать качество жизни населения в целом. Это важнейший социально-экономический аспект нашей жизни, ведь все граждане страны, в том числе, и предприниматели - это потребители. И, безусловно, реализация Стратегии окажет позитивное воздействие на усиление текущей политики в экономике.
Разработка и реализация Стратегии и в целом Национальной системы защиты прав потребителей будет происходить в сложных условиях. Действительно, развитие бизнеса остаётся ключевой задачей, но решать её надо будет теперь с учётом интересов потребителей. А это - поиск баланса интересов двух основных субъектов потребительского рынка, которые далеко не всегда совпадают. Базироваться он должен на постоянном анализе последствий принимаемых решений как для развития бизнеса, так и для защиты потребителей, а в конечном итоге для общества в целом. Сам факт поручения Президента ставит перед правительством задачу системно подходить к принятию и реализации своих решений, анализировать их экономические и социальные последствия. В этом собственно и состоит практическая новизна данного поручения.
Вместе с тем, аналитика, системность, соблюдение баланса интересов - это камень преткновения для экономического блока правительства. Их действия во многих случаях привели к значительным социальным и экономическим потерям. К сожалению, не помог предотвратить эти потери и Аналитический центр при правительстве. Некогда было заниматься анализом текущей экономики, все были заняты реформами.
Я вижу здесь две основные причины:
- неумение анализировать экономические последствия предлагаемых решений;
- нежелание или отсутствие смелости критиковать экономически нецелесообразные решения, предлагаемые на вышестоящем уровне, и отстаивать свою точку зрения.
Конечно, существует и третья причина - коррупция, но это уже за пределами данной статьи.
Приведу ряд известных примеров, в которых наиболее ярко проявилось отсутствие баланса интересов заинтересованных сторон:
- большие потери принесли стране непродуманные действия по приобретению за рубежом высокотехнологичного и дорогостоящего оборудования, например, томографов, которые из-за отсутствия специалистов по их эксплуатации и обслуживанию годами ржавели на складах, а порой и на улице;
- мало позитивного для развития экономики принесло в конечном итоге и применение программно-целевых принципов управления. Об этом много писалось в прессе. Опубликовал статью по совершенствованию их применения и я. Действующая методика их разработки привела к тому, что задания программ, да и выделенные средства в большинстве случаев до предприятий не доходили - всё ушло в разработку документов и достижение целей, установленных в абстрактных индикаторах, лишь косвенно связанных с реальной экономикой. Для иллюстрации этого приведу выдержку из статьи (2): в плане мероприятий «Развитие биотехнологий и генной инженерии», который отражает первый этап (2011-2015 гг.) реализации «Комплексной программы развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 г.», 71 пункт, и все они предусматривают разработку документов: законов, постановлений, методик и рекомендаций. Интересно, где сегодня находятся эти наработанные за пять лет документы?! Конкретных действий по созданию новых современных предприятий, видов продукции и технологий в этот период предусмотрено не было.
Сейчас о программах уже не говорят и, как я понимаю, теперь будет применяться проектный подход. А вернуться к ним надо, хотя бы для того, чтобы разобраться в причинах неэффективного использования миллиардных средств и избежать этого в дальнейшем;
- не найдено было баланса и в процессе модернизации и инновационного развития экономики. Средства на эту программу были выделены значительные, некоторые группы экспертов называют два триллиона рублей и более. Однако, общее мнение однозначно: заявленные цели не были достигнуты. Основная причина - низкий спрос бизнеса на инновации. Недостаточность спроса на инновации отмечал и премьер-министр правительства. Большинство предприятий и организаций оказались не готовы к их внедрению как с точки зрения технологического уровня и квалификации кадров, так и из-за нехватки средств;
- и, наконец, о сфере деятельности, в которой я проработал более 40 лет: стандартизация, надзор, оценка соответствия и техническое регулирование. Именно в ней в полной мере проявились разрушительные действия наших реформаторов. О поиске баланса интересов производителей, потребителей и государства здесь все прошедшие годы они и не думали. Начиная с конца 80-х годов происходили развал стандартизации, надзора и гонения на сертификацию. Много было публикаций на эту тему, писал об этом и я (1). Поэтому, скажу здесь только о трудно восстановимой сегодня потере для страны - массовом уходе из этой сферы профессионалов.
Остановлюсь конкретно на техническом регулировании. Почему не удалось здесь обеспечить баланса интересов? Технические регламенты устанавливают требования безопасности. Абсолютно безопасной продукции не бывает, а уровень её безопасности определяется уровнем социально-экономического и технологического развития страны. Превысили его в регламентах - будут проблемы у производителей создать такую продукцию, занизили - получим высокий уровень опасности для потребителей. Это сложнейшая аналитическая работа. Европейский аналог - директива. Где-то порядка 25 директив разрабатывались и вводились в Европе около 30 лет. Что происходило у нас? Обсуждение Федерального закона «О техническом регулировании» было свёрнуто, он был принят сразу во всех чтениях. Как следствие, в него после принятия было внесено более 300 изменений. Работать с законом разработчикам регламентов с каждым изменением становилось всё труднее. На начальном этапе была поставлена задача разработать в короткие сроки 400 регламентов. В такой, ничем не обоснованной спешке было не до их качества. В рамках Таможенного союза темпы стали реальными, но к качеству регламентов и здесь есть претензии. Ни в одной стране, кроме стран Таможенного союза, они не признаются. А самое плохое то, что их требования во многих случаях не выполняются: многие из них, не решая в полном объёме проблему безопасности для потребителей, необоснованно увеличивают нагрузку на производителей. Надзора за ними по существу также нет - некому его осуществлять.
Обращаю внимание читателя на то, что все эти проекты были инициированы и реализовывались правительством с привлечением бизнеса. Самостоятельно на такие прожектёрские проекты ответственный и умный бизнес не пойдёт по определению.
2. Роль и значение баланса интересов на потребительском рынке
Для того чтобы качественно решить проблему защиты прав потребителей, прежде всего, надо понять - почему вообще возникла необходимость разрабатывать эту Стратегию. В чём причины того, что потребители не защищены или защищены не полностью, и вообще от кого надо защищать их права? Без такого анализа трудно рассчитывать на успех в этом деле. Знакомство с перечнем поручений по Национальной системе защиты прав потребителей показывает, что такой аналитический материал не был подготовлен и разработка Национальной системы защиты прав потребителей может закончиться отдельными плохо связанными между собой мероприятиями. Попытаюсь хоть в какой-то степени компенсировать этот пробел.
Классическая модель функционирования потребительского рынка включает три основных субъекта: предприниматели (производители и торговля), потребители и государство. Непосредственное взаимодействие в процессе производства и реализации товара и оказания услуг происходит между предпринимателями и потребителями. Государство через судебную и исполнительную власти выступает в роли регулятора, устанавливая, исходя из оценки экономической и социальной ситуации, в законах и других нормативных актах, правила этого взаимодействия и требования безопасности. Главная его задача состоит в создании условий для добросовестной конкуренции предпринимателей и защиты интересов потребителей на основе выполнения установленных правил и требований.
Природа взаимоотношений между предпринимателями и потребителями на потребительском рынке принципиально отличается от аналогичных процессов в отраслях промышленности, где потребитель профессионально подготовлен для оценки качества поставляемой ему продукции. Более того, во многих случаях он сам её заказывает. На потребительском же рынке потребители разрознены и, как правило, профессионально не подготовлены для оценки качества предлагаемых им товаров и услуг. Защитить их от некачественной и опасной продукции может только государство и общественные структуры, создаваемые с его поддержкой. Именно они могут обеспечить баланс интересов между ними и предпринимателями при условии соблюдения, как уже говорилось, законодательно установленных правил взаимодействия на рынке и требований безопасности.
Начиная с конца 80-х и кончая сегодняшними днями интересы потребителей во многом не соблюдались. Указ Б.Н. Ельцина от 1992 г. «О свободной торговле» по существу законодательно освободил предпринимателей от какого-либо контроля. Это был серьёзный удар по интересам потребителей. За ним последовали массовые отравления и несчастные случаи, порой с летальными исходами. В определённой степени это можно сегодня понять - стране грозил голод.
Однако все последующие годы, несмотря на то, что рынок насыщался товарами и услугами, решения по поддержке бизнеса шли во многом во вред потребителям, а, в конечном счете, самому бизнесу и обществу в целом. Происходило это, главным образом, вследствие значительного сокращения всех видов контроля за выполнением законодательно установленных требований безопасности и за информированием потребителей относительно потребительских свойств товаров и услуг. Плохо и то, что надзор и обязательная сертификация сокращались одновременно: не было действенного контроля ни на рынке, ни до него - все либеральные концепции по совершенствованию надзора ни к чему позитивному не привели.
Последствия таких решений не просчитывались. Компенсационных мер, например, таких как развитие общественных форм контроля, информирование потребителей, усиление ответственности и др., которые могли хотя бы частично улучшить ситуацию на рынке, предпринято не было. Была приостановлена работа наиболее авторитетной системы добровольной сертификации ГОСТ Р. Всё это естественным образом привело к ухудшению качества и безопасности товаров и услуг. Процветала недобросовестная конкуренция. Преимущество на рынке получали те, кто не соблюдал установленных требований к продукции, услугам и технологическим процессам, кто обманывал потребителей. Добросовестный же бизнес при этом проигрывал в себестоимости производства, и для того чтобы удержаться на рынке он также порой шёл на нарушения. Падал авторитет бизнеса у населения, росли объёмы теневого. Этот пагубный круг (чаще всего в сфере малого и среднего бизнеса) постоянно раскручивался со всеми негативными последствиями для общества.
Таким образом, главной причиной негативного состояния нашего потребительского рынка является то, что предприниматели как субъекты рынка находятся в неравных экономических условиях. Выигрывают те из них, кто выходит на рынок с недоброкачественными товарами и услугами. Одни трудятся, как говорится, на совесть, вкладывают средства в развитие производства и производят доброкачественный товар, но при этом проигрывают в конкуренции. Другие же по существу при поддержке государства паразитируют на рядовых потребителях и, играя ценой, буквально навязывают им опасный, фальсифицированный и контрафактный товар. Создаётся крайне опасная во всех отношениях ситуация: проигрывает потребитель, выигрывает темный бизнес, создаётся конфликтная ситуация в предпринимательской среде.
Такая деловая среда не могла не сказаться отрицательно на развитии реального сектора экономики: не уделялось необходимое внимание техническому развитию производства, подготовке кадров, не росла, а порой и падала производительность труда. Ухудшалась эффективность работы предприятий в целом и, как следствие, уменьшались доходы населения, падал потребительский спрос. Нарушалось объективное соотношение цены и качества: качество и безопасность падали, а цена в лучшем случае оставалась прежней, на глазах потребителей росла реальная инфляция. Сложившаяся на потребительском рынке ситуация внесла свою лепту и в снижение инвестиционной привлекательность экономики, темпов её развития и качества жизни населения.
Какой же путь избрать для выхода из этой ситуации? Никакие структурные реформы здесь не помогут, да и до них, судя по всему, ещё очень далеко. Логика подсказывает - путь только один и состоит он в том, чтобы добиваться соблюдения баланса интересов всех участников рынка. Необходимо, с одной стороны, создать условия для добросовестной конкуренции предпринимателей, а с другой, защитить потребителей от недоброкачественных товаров и услуг. Прежде всего речь должна идти о создании такой обстановки на рынке, при которой предпринимателям было бы невыгодно нарушать требования безопасности в процессе производства и реализации продукции и оказания услуг и обманывать потребителей.
Задача эта масштабная. Она сложна еще и тем, что за прошедшие годы вырос определённый слой предпринимателей, считающих, что без нарушения законов они бизнеса не сделают. Об этом говорят и результаты исследований центра социально-политического мониторинга института общественных наук РАНХ и ГС: растёт число россиян, уверенных в том, что они не имеют возможности увеличивать свои доходы не нарушая законов. Сегодня такого взгляда придерживается 30% россиян. И это, как правило, не крупный бизнес, а именно малый и средний, который мы хотим развивать.
Комплекс задач по разработке и реализации Национальной системы защиты прав потребителей условно можно разделить на два блока: идеологический и организационный.
Первый блок. Его идеологическое содержание должно заключаться в том, что реализация Стратегии потребует от экономического блока значительного повышения культуры подготовки решений. Аналитика, определение последствий принимаемых решений для всех участников рынка - вот главное условие достижения реального баланса в экономике. А потребности все прошедшие годы в этом, собственно, и не было: получено задание подготовить предложения по поддержке бизнеса, нет проблем - предлагаем не контролировать соблюдение технических регламентов или снять лицензирование опасных видов деятельности. Последствия же таких решений, как уже говорилось, не просчитывались, а потери в экономике и социальной сфере были серьёзные.
В практическом плане в этом блоке должно быть предусмотрено решение следующих основных задач: совершенствование законодательства об ответственности; рациональная организация надзора и оценки соответствия, в том числе, развитие добровольной сертификации, усиление роли корпоративной стандартизации, организация научных исследований в этой сложнейшей сфере деятельности; обеспечение объективности требований качества и безопасности в стандартах и технических регламентах с учётом интересов потребителей и усиление их роли в процессе разработки национальных стандартов и технических регламентов, в том числе, и устанавливающих требования к маркировке товаров. Здесь уместно будет привести наглядный пример. Все мы знаем, что действующие у нас правила маркирования товаров не позволяют потребителям прочитать характеристики приобретаемого товара. В своё время специалисты Всероссийского научно-исследовательского института сертификации, изучив зарубежный, и главным образом
немецкий опыт маркирования товаров, подготовили проект национального стандарта на эту тему. Однако доступное для понимания рядовым потребителем маркирование товара принято не было - стандарт не устраивал производителей. Необходимы также меры по развитию общественных форм контроля и информированию потребителей о качестве и безопасности товаров и услуг, повышению культуры качества в стране за счёт развития науки о качестве, просвещение потребителей в части их прав и обязанностей, организация консультационной и пропагандистской деятельности в области качества и защиты прав потребителей и многое другое.
Второй блок должен предусматривать выравнивание организационной поддержки бизнеса и потребителей как со стороны государства, так и общества. В своё время с чьей-то лёгкой руки в органах местной власти были упразднены подразделения, ответственные за защиту прав потребителей. Соответственно эта работа была свёрнута и на региональном уровне. Очевидно, что эта функция должна быть восстановлена. Если бизнес сегодня на различных уровнях и сферах деятельности представляют такие мощные общественные структуры как РСПП, ОПОРА и Деловая Россия, то потребителей представлять на таком уровне практически некому. Многочисленные общества защиты прав потребителей разрознены и не имеют реальной силы для отстаивания интересов потребителей в законодательных и государственных структурах, а также в общественном мнении. Отсутствует в отличие от бизнеса и уполномоченный по правам потребителей при Президенте. По моему мнению, для реализации перечисленного комплекса задач необходима специальная президентская программа.
3. Заключение
Проблема совершенствования управления экономикой неоднократно поднималась как руководителями федеральных органов, так и представителями крупных бизнес-структур. Однако дальше слов дело не пошло. По моему мнению, если погрузиться в суть подхода к решению проблемы защиты прав потребителей, требующего нахождения баланса интересов заинтересованных сторон, то его реализация реально улучшит качество управления на потребительском рынке. Логика подсказывает, что его применение позволило бы в значительной степени избежать потерь в различного рода проектах, в том числе инвестиционных. Применить его можно и в процессе выполнения государственных функций. Например, в кредитно-денежной политике, где вопрос нахождения баланса между снижением уровня инфляции и созданием условий для роста реального сектора экономики имеет первостепенное значение. Именно об этом в одном из выступлений говорил Президент. Однако результаты работы Центрального банка говорят об обратном: инфляция снижена, а реальный сектор экономики продолжает находиться в стагнации.
Совершенствование управления экономикой на основе поиска баланса интересов заинтересованных сторон не имеет смысла, если в основе просчётов в экономике лежит коррупция. Это уже не управленческие проблемы, исправить которые можно подготовкой и переподготовкой специалистов, совершенствованием теории и практики менеджмента и т.п. Борьба с коррупцией имеет свою специфику и свои методы, что не является, как уже говорилось, предметом данной статьи.
Применение обсуждаемого подхода связано с рядом объективных трудностей. Нахождение баланса интересов требует аналитического мышления. Мой опыт как руководителя солидной научной организации с 25-летним стажем и опыт моих коллег показывает, что даже среди высококвалифицированных сотрудников, в лучшем случае, только 5% имеют склонность к аналитической работе и способны её выполнять. Такие специалисты - это большой дефицит сегодня, их надо выращивать. Неизбежно потребуется обновление кадрового состава в экономическом блоке правительства. В высшей школе также необходимы будут изменения - должны быть усилены в учебных программах аспекты аналитики при подготовке специалистов и, прежде всего, экономистов. Высока и сложность аналитических исследований в экономике и социальной сфере. Вызвана она значительной неопределённостью происходящих здесь процессов и необходимостью обработки больших объёмов информации. В связи с этим, чётко просматривается запрос на информационную революцию в экономике и переход на её цифровую модель.
Наряду с изложенным, по моему мнению, ключевой нашей проблемой является, как уже говорилось, нежелание или отсутствие смелости у многих экономистов, занимающих ответственные должности, критиковать экономически нецелесообразные решения, предлагаемые на вышестоящем уровне, и отстаивать свою точку зрения. Другими словами отсутствие независимости принятия решений. Команда или мнение сверху подлежит выполнению, и редко кто позволит себе их обсуждать - опасно для карьеры. И это распространяется по цепочке принятия решений, со всеми негативными последствиями. Бороться с этим злом надо, но добиться реальных успехов в его искоренении в ближайшей перспективе вряд ли удастся, поэтому необходимо искать косвенные пути его устранения или блокировки. Меня конечно можно обвинить, в том, что я сгущаю краски, но я предлагаю каждому вспомнить такие примеры из своего жизненного опыта. Думаю, что большинство со мной согласится.
О том, что именно отсутствие независимости в принятии решений является причиной многих наших социальных и экономических потерь, говорят и приведенные в начале статьи примеры. Действительно, в своё время была высказана правильная мысль - «не надо кошмарить бизнес». И если бы исполнители, прежде чем её выполнять, объективно проанализировали возможные негативные последствия для потребителей от её непродуманной реализации, то многих сегодняшних проблем на потребительском рынке могло не быть. Проанализировать ситуацию необходимо было и перед закупкой дорогостоящего оборудования с целью определения наличия условий для его эксплуатации и обслуживания. Необходимо было также, прежде чем развивать деятельность по модернизации и инновационному развитию, оценить степень технологической готовности и финансовые возможности нашей промышленности. И таких примеров в нашей реальной жизни, к сожалению, достаточно много.
Таким образом, одной из самых сложных управленческих задач в экономике является предупреждение на ранних стадиях тех, порой прожектёрских, проектов, в которых отсутствует баланс интересов заинтересованных сторон и изначально заложены социальные и экономические потери для общества. И чем масштабнее проект, тем большую опасность он может нести. Действительно, бороться с такими проектами, сегодня практически невозможно: его цели будут сформулированы привлекательно для руководства страны и общества, он будет научно обоснован. Обоснована будет и его стоимость, будет обеспечена и его поддержка со стороны прессы и телевидения. Ясно, что не помогут здесь органы правосудия. Не поможет и Счётная палата - это не её компетенция. Как же быть с этой проблемой? Просто отмахнуться от неё нельзя - даже те примеры, которые приводились, говорят о громадных потерях. Более того, такие проекты, как правило, сопровождаются коррупционной составляющей. За рубежом в развитых странах основной способ борьбы с этим злом - высокий уровень конкуренции. У нас здесь, как уже говорилось, также есть проблемы.
2018 г. - год выбора Президента. Действующий Президент пользуется авторитетом и мало кто сомневается в его победе, если он будет баллотироваться на новый срок. Его главной задачей, решения которой от него все ждут, будет прогресс в экономике и в качестве жизни россиян. Понимаю, что проблем на этом пути будет много. Сделаю только одно предложение, а именно: для содержательной и беспристрастной оценки на ранних стадиях целесообразности масштабных и дорогостоящих проектов создать при Президенте независимый и работающий на постоянной основе аналитический центр. Необходимо для этого подобрать опытных высококвалифицированных специалистов, способных выполнять аналитическую работу. Никто другой, кроме Президента, не должен иметь возможности влиять на их выводы и предложения. Главный критерий оценки их работы - предупреждение потерь от непродуманных, экономически нецелесообразных проектов. Думаю, что было бы целесообразно такие центры создать и при губернаторах. И если удастся обеспечить независимость, то они будут для них эффективным инструментом объективной оценки целесообразности расходования средств.
Могут сказать, что уже есть администрация президента и контрольные структуры в регионах. Напомню в связи с этим, что в данном случае речь идет о содержательном анализе и независимой оценке, а не просто контроле и, главным образом, на предмет соблюдения баланса интересов всех заинтересованных сторон.
Суть проблемы - системный, аналитический подход к обеспечению баланса интересов в экономике и обеспечение независимости принятия решений. Я убеждён, что без её решения нам не удастся серьёзно продвинуться в экономике. Не будет необходимого эффекта и от обсуждаемых сегодня реформ. И если эта статья инициирует подготовку других более реальных подходов к решению этих проблем, то это уже будет полезно для развития нашей экономики.
Список литературы
1. Версан В.Г. 40 лет в профессии. Сборник избранных статей. - М.: Стандарты и качество, 2013.
2. Версан В.Г. Проблемы роста реального сектора экономики. Программно- целевое управление // Экономика и управление: проблемы, решения. - М., 2014. - № 2.
3. Версан В.Г. Кризис ручного управления экономикой. Есть ли выход? // Экономика и управление. Проблемы, решения. - М., 2015. - № 8.
4. Версан В.Г. Отказ от однополярной модели подготовки и принятия решений в экономике - основа развития её реального сектора // Экономика и управление: проблемы, решения. - М., 2015. - № 2.
5. Версан В.Г. Инновационная экономика в условиях ограниченных ресурсов // Стандарты и качество. - М., 2016. - № 7.
6. Версан В.Г. Деловая среда и качество - основа консолидации общества для ускорения темпов развития экономики // Экономика и управление. Проблемы, решения. - М., 2017. - № 2.
