CC BY
95
Социологические науки
УДК 316.43
Цирельникова Любовь Георгиевна Lubov Tsirelnikova
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ АКТИВНОСТИ ГРАЖДАН В РЕШЕНИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
IMPROVEMENT OF SOCIAL MECHANISM OF CITIZENS ACTIVITIES FORMATION IN THE DECISION OF QUESTIONS OF LOCAL IMPORTANCE
Приведены мнения региональных экспертов о неэффективности местного самоуправления. Выделены две основные группы факторов, сдерживающих развитие местного самоуправления. Показано, что социальный механизм формирования активности граждан в решении вопросов местного значения может быть запущен только при реализации следующих основных составляющих процесса управления: увеличении информационной открытости органов местного самоуправления; разработке и реализации ясной социальной политики с выделением социальных приоритетов; периодической публичной отчетности выборных и должностных лиц местного самоуправления; повышении профессионализма руководителей и специалистов местного самоуправления
Ключевые слова: местное самоуправление, местное сообщество, ресурс общественного развития, гражданское общество, непосредственная демократия, активность граждан, доверие к органам местной власти
The views of regional experts about the inefficiency of local governmentare given. Two main groups of factors, restraining the development of local self-government are pointed out. It is shown that the mechanism of citizens social activity in the matters of local importance can be started only when the implementation of the following major components of the process control take place: information transparency of local governments increasing; development and implementation of social policy with a clear allocation of social priorities; periodic public reports and elected officials local government; improving the professionalism of managers and specialists of local government
Key words: local government, local community, resource of social development, civil society, direct democracy, activity of citizen, trust towards local authorities
Местное самоуправление призвано стать значимым институтом формирования и становления гражданского общества в России. Однако ситуация, складывающаяся в cфере местного самоуправления, про-
должает оставаться сложной и не способствует повышению его эффективности. Об этом свидетельствуют и представители научного сообщества, и практики. На встрече представителей муниципалитетов Забай-
кальского края 6 февраля 2014 г. в докладе председателя регионального отделения Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС) А. Зенкова [10] прозвучало, что федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не стал действительно нужным, работающим на практике документом.
Подобная позиция прозвучала на этом же совещании и в словах мэра Читы А. Михалева. Он предложил присутствующим представить, что г. Чита поделена на четыре района, каждый из которых напрямую подчиняется правительству края: «У каждого свой бюджет, свои отраслевые отделы, каждый сам по себе. Более комфортно будет ощущать себя Центральный район, ибо на его территории сосредоточены основные учреждения, фирмы, основные налогоплательщики. А что желать тем, у кого средств гораздо меньше? Дойдет до парадоксов: скажем, часть улицы будет благоустроена, а другая часть, принадлежащая соседнему району, останется такой же из-за отсутствия средств», — сказал А. Михалев. И далее: «То, что нам предлагается — огосударствление городов, выведение муниципалитетов на уровень районов — выхолащивают институт местного самоуправления», — заявил Михалев [11].
В то же время ни один из участников встречи не усомнился в необходимости формирования этого важнейшего института развития гражданского общества.
Собственные эмпирические исследования, мнения ведущих экспертов страны [3], мнения экспертов Забайкальского края, касающиеся сегодняшней ситуации в сфере местного самоуправления, позволили выявить и выделить две основные группы факторов, обуславливающих невысокую эффективность деятельности местных органов власти.
К первой мы отнесли объективные факторы, озвученные практически всеми экспертами: отсутствие стабильной и совершенной правовой базы местного самоуправления, расходные полномочия муниципальных образований не приведены в
соответствие с доходными источниками их бюджетов, не решена задача приближения муниципальной власти к населению и вовлечения его в решение вопросов местного значения.
И вторая группа, связанная с обоюдным дистанцированием населения и местной власти. Последнее проявляется в следующих формах: граждане часто относятся к власти с недоверием, а власть воспринимает граждан в лучшем случае как электорат, в худшем — как обузу; отсутствие адаптированной для населения информации о возможных формах своего участия в решении насущных жизненных проблем; отсутствие веры в возможность эффективного решения этих проблем.
В соответствии с выделенными группами факторов мы и рассмотрим возможные направления, методы и средства повышения эффективности и совершенствования местного самоуправления, причем акцент сделаем на факторах второй группы, т.к. первая — это в большей мере прерогатива федеральной и региональной законодательной власти.
В современном российском обществе большинство граждан не устраивает деятельность государства в сфере обеспечения норм демократической жизни общества. В большей мере это связано с низким доверием населения страны к политическим и социальным институтам, в том числе и к институту местного самоуправления. Поэтому совершенно обоснованной будет выработка предложений по совершенствованию местного самоуправления, осуществляемая в направлениях минимизации второй группы факторов, связанных с обоюдным дистанцированием населения и местной власти, и актуализации процесса повышения активности местного населения в решении всех вопросов местного самоуправления.
В настоящее время необходимо создание новой системы взаимодействия между жителями и должностными лицами органов местного самоуправления, основанной на доверии и взаимопомощи. Социальный механизм формирования активности граждан в решении вопросов местного значения
может быть запущен только при реализации следующих основных составляющих процесса управления: увеличении информационной открытости органов местного самоуправления; разработке и реализации ясной социальной политики с выделением социальных приоритетов; периодической публичной отчетности выборных и должностных лиц местного самоуправления; повышении профессионализма руководителей и специалистов местного самоуправления.
Рассмотрим эти направления.
Конвенция защиты прав человека и основных свобод декларирует свободу доступа каждого к официальным (административным) документам. Это право рассматривается как средство надзора над действиями властей и как показатель состояния демократии и является одним из основных методов участия граждан в местной общественной жизни.
Полная информированность населения о подготовке и принятии решений, начиная с начальных стадий этого процесса, способствует реальному участию общественности в принятии решений, значимых для местного самоуправления. В результате общественного участия эффективность принятых решений может значительно возрасти за счет учета более широкого диапазона мнений и вариантов решений. Общественное участие позволяет добиться более открытого и прозрачного характера управления, в результате чего повышается доверие к руководящим органам местной власти, что также способствует снижению социального напряжения.
В качестве примера эффективного решения проблемы организации доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления можно привести Постановление № 177 от 16.11.2011г. Об утверждении Порядка организации доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления городского поселения «Могойтуй» Забайкальского края от 16.11. 2011 г. [12].
Согласно этому Постановлению органы местного самоуправления городского поселения «Могойтуй» обязаны обеспечить
возможность непосредственного ознакомления пользователей с информацией о своей деятельности, включенной в перечень сведений о деятельности органов местного самоуправления городского поселения «Могойтуй». Реализуя названное Постановление, отдел по организационному обеспечению администрации городского поселения «Могойтуй»:
а) публикует в СМИ информацию о проведении заседаний коллегиальных органов местного самоуправления с указанием повестки дня, даты, времени, места его проведения, а также должностного лица, организующего посещение данных заседаний, в сроки, установленные Регламентами соответствующих органов местного самоуправления;
б) размещает информацию о повестке дня и времени заседания на официальном сайте и информационном стенде, расположенном в занимаемых ими помещениях не позднее, чем за три дня до дня заседания.
Доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления городского поселения «Могойтуй» обеспечивается путём:
1) обнародования ( опубликования) информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
2) размещения информации о своей деятельности на официальном сайте муниципального образования городского поселения «Могойтуй»;
3) размещения информации о своей деятельности для ознакомления пользователей в помещениях, занимаемых органами местного самоуправления городского поселения «Могойтуй», а также через библиотечные и архивные фонды;
4) присутствия граждан, представителей организаций, общественных объединений, государственных органов и иных органов местного самоуправления на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления городского поселения «Могойтуй»;
5) предоставления информации о своей деятельности пользователям информацией по их запросам.
ГЛ о о
Следующий, выделенный нами аспект укрепления доверия муниципального сообщества к местной власти — разработка ясной социальной политики с выделением социальных приоритетов, — предполагает, что изменения в этом направлении должны идти по пути социализации деятельности местных властных структур, их ориентации на местные проблемы, с решением которых связано удовлетворение основных жизненных потребностей населения: рост качества жизни, улучшение социального здоровья, повышение личной защищенности и т.п. Прерогативой именно местной власти этого уровня управления является реализация социальной цели применительно к каждому человеку.
Формирование социальной направленности деятельности местной власти должно осуществляться на основе жесткого алгоритма выработки социальной политики, в общем случае предполагающего следующие этапы: анализ существующей ситуации и выявление социальных проблем ( социальная диагностика) ; определение социальных приоритетов; разработка системы социальных показателей, характеризующих проблему; оценка имеющихся ресурсов и перспектив получения недостающих; разработка поэтапной системы мероприятий с установленными сроками; оценка последствий реализации намеченной программы.
Приоритетами должно стать создание благоприятных условий для образования социально оправданных форм предпринимательства по обеспечению потребителей товарами и услугами; развитие коммуникационных систем; создание новых рабочих мест, включая подготовку (переподготовку) кадров; всесторонняя поддержка социально незащищенных групп населения; социальное обеспечение людей, потерявших работу; рациональное использование имеющихся природных ресурсов (земли, воды, общераспространенных полезных ископаемых и др.) и предотвращение их загрязнения. Для реализации социальной политики органы местной власти наделяются не только правом распоряжения территорией и имеющимися ресурсами но и ответствен-
ностью перед населением за их рациональное использование.
Проводя только такую политику, местная власть вправе рассчитывать на поддержку ее населением и повышение уровня его социальной активности.
Неоспоримым ресурсом по возрождению доверия граждан к местной власти является проведение регулярных публичных (не реже 1 раза в месяц) отчетов депутатов, главы местной администрации, руководителей структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов, контрольных органов перед населением муниципального образования и органами общественной самодеятельности населения.
Правовое просвещение и информирование граждан — один из важных аспектов деятельности местной власти. Наблюдаемый правовой нигилизм населения существенно затрудняет его возможности в отстаивании, в частности, своих прав. На муниципальном уровне ощущается острейший дефицит в правовой, статистической и методической информации по вопросам местного самоуправления, в аналитических материалах сугубо прикладного характера, освещении практики местного самоуправления. Население не знает о своих правах и возможностях участия в осуществлении местного самоуправления. Важным моментом должно стать массовое ознакомление населения с содержанием нормативных правовых актов о местном самоуправлении, широкое распространение текста устава муниципального образования в различных общественных местах (в библиотеках, в школах, на почте и т.п.).
Важное значение как для информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, так и для работы со средствами массовой информации и частными пользователями, имеет и использование современных информационных технологий (компьютерных сетей различных типов). Наиболее подходящей технологией решения этой проблемы является использование сети «Интернет» с созданием «муниципальных» страниц в 'еЬ-серверах соответствующих организаций. Использование
Интернет-технологий в муниципальном управлении предоставляет многочисленные возможности, среди которых: обеспечение оперативности при получении необходимой информации; обеспечение удаленного круглосуточного доступа; обеспечение большей доступности, прозрачности и подотчетности местной власти ( через электронную почту и публичные выступления в сети ее руководителей) ; экономия бюджетных средств на обеспечение деятельности муниципальных служащих за счет сокращения их числа; формирование положительного имиджа муниципального образования как места проживания и работы.
Для участия как можно большего количества граждан в интернет-общении с местной властью необходимо всестороннее информирование населения о возможностях такого участия и соответствующая подготовка граждан. С этой целью могут быть созданы органы местного самоуправления, ответственные за связь с населением муниципального образования.
Решение всех перечисленных проблем будет способствовать реализации одной из основных задач работы с населением в области местного самоуправления — добиться четкого понимания гражданами, какие органы власти и должностные лица в системе управления государством обладают теми или иными полномочиями («за что отвечают»), как может рядовой гражданин влиять на местную власть и контролировать ее деятельность.
Продуктивным инструментом, по мнению автора, должно стать проведение периодических встреч-бесед правоведов, специалистов различного профиля с жителями муниципального образования по следующим темам: «Устав муниципального образования: основное содержание», «Права граждан на местное самоуправление и механизмы их реализации», «Правовые основы местного референдума и особенности его проведения», «Муниципальные выборы: значение и сроки проведения», «Порядок подачи обращений в органы местного самоуправления: правовые основы и сроки рассмотрения», «Собрания и конференции
граждан», «Публичные слушания: понятие и основание проведения», «Опросы населения — фактор повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления», «Правотворческая инициатива: механизм выдвижения», «Территориальное общественное самоуправление: понятие и порядок создания» и т.п.
Одним из современных перспективных направлений организации этой деятельности может явиться создание регионального муниципального ресурсного центра (РМРЦ) [13], сочетающего функции информирования и дистанционного повышения квалификации муниципальных работников, т.е. формирования новой образовательной среды — единого информационно-образовательного пространства, основанного на использовании современных информационных технологий.
Эта информационная структура может существовать в сети самостоятельно в виде сайта либо встраиваться в информационный портал субъекта федерации. Основой РМРЦ является информационное обеспечение практической деятельности муниципального образования и разноплановое методическое обеспечение процесса повышения квалификации.
Информационное обеспечение деятельности должно включать справоч-но-правовые юридические системы; законодательно-нормативные акты органов местного самоуправления; документы по бюджетам муниципальных образований, экономике муниципалитета, организационному строению органов самоуправления в социальной сфере, городскому хозяйству; обобщение опыта и технологий решения социальных проблем в малых городах; базы знаний в области молодежных проблем; социологические исследования для муниципального управления; электронную библиотеку по местному самоуправлению. Кроме этого, как показали исследования, муниципальным работникам крайне нужна информация об опыте работы своих коллег: по деятельности выборных органов местного самоуправления; развитию экономики муниципальных образований; привлечению
инвестиций; проведению реформ в различных сферах деятельности муниципального образования и т.п.
Таким образом, реализация проекта «Региональный муниципальный ресурсный центр» в сфере муниципального управления Забайкальского края позволит муниципальным управленческим работникам эффективно использовать его ресурсы (организационные, информационные, методические) для повышения своего ресурсного потенциала, что, в свою очередь, будет способствовать их эффективному встраи-
Литература_
1. Бялкина Т.М. Организационные основы местного самоуправления. Теория и современная российская практика // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2012. № 2. С. 95-102.
2. Васильев В. И. Актуальные проблемы теории и практики местного самоуправления // Местное право. 2009. № 11-12. С. 13-26.
3. Горяченко Е.Е. Результаты экспресс-опроса руководителей муниципальных образований «Мониторинг ситуации в муниципальных образованиях России в связи с мировым финансово-экономическим кризисом» (II этап: март — апрель 2010 г.) Аналитическая записка. Новосибирск: АСДГ, 2010. 108 с.
4. Зазулина М.Р., Самсонов В.В. Типологические особенности Российской модели местного самоуправления. Вопросы теории и практики // Вестн. Новосиб. гос. ун-та. Сер.: Философия. 2009. Т. 7. № 1. С. 102-106.
5. Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская Конституция. 1996. № 6. С. 28-30.
6. Морозова Л. Гражданское участие в местном самоуправлении: реальность и перспективы // Закон и право. 2008. № 8. С. 62-63.
7. Пискотин М.И. Местное самоуправление — самоуправление населения: сб. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. 340 с.
8. Цирельникова Л.Г. Проблемы формирования местного самоуправления как ресурса общественного развития // Дискуссия. 2012. № 3. С. 96-98.
9. Шаповалова А.М. Местное самоуправление как ресурс инновационного развития гражданского
ванию в сложнейший процесс муниципального управления.
Таким образом, очевидно, что привлечение населения к участию в местном самоуправлении следует рассматривать как первоочередную задачу не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и самих граждан. Планомерная и систематическая деятельность со стороны органов власти может оказаться результативной, если основной интерес к местному самоуправлению будет исходить «снизу», от самого населения.
_References
1. Byalkina T.M. Vestnik Voronezhskogo gos. univ. (Bulletin of the Voronezh State University. Series: Right. 2012. No 2. P. 95-102.
2. Vasiliev V.I. Mestnoe pravo. (Local law). 2009. No 11-12. P.13-26.
3. Goryachenko E.E. (Rezultaty ekspress-oprosa rukovoditeley munitsipalnyh obrazovaniy) «Monitoring situatsii v munitsipalnyh obrazovaniyah Rossii v svyazi s mirovym finansovo-ekonomiches-kim krizisom» (II etap: mart — aprel 2010 g.) Anal-iticheskaya zapiska). The results of managers express municipalities survey "Monitoring the situation in the Russian municipalities in connection with the global financial and economic crisis» (II stage: March — April 2010) Policy Brief. Novosibirsk: ASDG, 2010. 108 p.
4. Zazulina M.R., Samsonov V.V. Vestn. Novosi-birskogo gos. univ. (Bulletin of the Novosibirsk State University). 2009. Vol. 7. No 1. P. 102-106.
5. Zamotaev A. Rossiykaya Konstitutsiya. The Russian Constitution. 1996. No 6. P. 28-30.
6. Morozova L. Zakon ipravo. (Law and rights). 2008. No 8. S. 62-63.
7. Piskotin M.I. Mestnoe samoupravlenie vRossii: sostoyanie, problemy i perspektivy.( Local government in Russia: status, problems and prospects). M.: Publisher University of Moscow, 1994. 340 p.
8. Tsirelnikova L.G. Diskussiya. (Discussion) 2012. No 3. P. 96-98.
9. Shapovalova A.M. Gumanitarnye, sotsialno-ekonomicheskie i obshhestvennye nauki. (Humani-
общества // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2010. № 1. С. 25-28.
10. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://zabmedia.ru/?page=news&rubr=1&text= 64180 (дата обращения 12.02.2014).
11. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://zabmedia.ru/?page=news&rubr=1&text= 64184 (дата обращения 12.02.2014).
12. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://gpmogoitui.ru/index.php/doci/postanvl/371-post-177 (дата обращения 01.02.2014).
13. Романова Н.П., Якимов М.А. Муниципальные служащие: профессиональный аспект: научное издание. Чита: Поиск, 2009. 207 с.
Коротко об авторе _
Цирельникова Л.Г., ст. преподаватель, каф. «Государственное и муниципальное управление», Забайкальский государственный университет, г. Чита, Россия
tsirelnikova.l.g@yandex.ru
Научные интересы: местное самоуправление как ресурс общественного развития
ties, socio-economic and social sciences). 2010. № 1. P. 25-28.
10. Available at: http://zabmedia.ru/?page= news&rubr=1&text=64180 (data obrashheniya 12.02.2014).
11. Available at: http://zabmedia.ru/?page= news&rubr=1&text=64184 (data obrashheniya 12.02.2014).
12. Available at: http://gpmogoitui.ru/index. php/doci/postanvl/371-post-177 (data obrashheniya 01.02.2014).
13. Romanova N.P., Yakimov M.A. Munitsipal-nye sluzhashhie: professionalny aspekt: nauchnoe izdanie. (Municipal employees: professional aspect: scientific publication). Chita: Search, 2009. 207 p.
_ Briefly about the author
L. Tsirelnikova, senior teacher, State and Municipal Management department, Transbaikal State University, Chita, Russia
Scientific interests: local government as a resource for social development
