CC BY
107Андрианов В.Д.
д.э.н., академик РАЕН, заслуженный экономист России, профессор МГУ
andrianov_vd@mail.ru
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕЙ РАЗВИТИЯ РОССИИ ДО 2030 г.
Ключевые слова: стратегия, стратегическое управление, система сбалансированных показателей, ключевые показатели эффективности, стратегическая карта, национальные цели развития, национальные проекты, государственные программы, федеральные целевые программы, проектный офис, государственная цифровая платформа, мониторинг реализации стратегии, государственная система управления данными.
Keywords: strategy, strategic management, a system of balanced indicators, key performance indicators, strategic map, national development goals, national projects, state programs, federal targeted programs, project office, the state digital platform, monitoring the implementation of the strategy, state data management system.
Как показывает мировой опыт, ни одна волна динамичного экономического роста, в том числе наиболее мощная волна «новых индустриальных стран Азии» не поднялась бы без использования практики стратегического управления и долгосрочного планирования на государственном уровне.
Известный английский экономист сэр Джон Ричард Хикс (1904-1989), типичный представитель неокейнсиан-ства, в 1972 г. получил Нобелевскую премию по экономике «за новаторский вклад в общую теорию равновесия и теорию благосостояния».
На основании тщательного эконометрического анализа природы экономических циклов в работе «Капитал и экономический рост» (1965 г.) он констатировал: «Экономические подъемы начинаются только тогда, когда хозяйствующие субъекты определяют планы своего развития и начинают их реализацию»1.
Таким образом, экономический рост начинается тогда, когда исполнительная власть, бизнес-сообщество и простые граждане страны ясно понимают, что им делать и начинают действовать совместно, достигая синергетического эффекта.
Совершенно очевидно, что ни одна страна не может устойчиво и динамично развиваться без определения стратегических целей и задач, в противном случае возможен лишь спонтанный хаотичный рост, который на протяжении последних двух десятилетий мы наблюдаем в экономике России.
Поэтому для перехода на модель устойчивого развития России по-прежнему необходима долгосрочная Стратегия социально-экономического развития. Отсутствие такой стратегии сдерживает переход России на траекторию динамичного роста и модернизацию экономической структуры экономики на инновационной основе.
Стратегия должна быть базовым официальным документом стратегического планирования и управления, содержащим систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации.
Стратегия должна разрабатываться с целью формирования научно обоснованных представлений о перспективном облике страны, создания предпосылок для консолидации ресурсов и координации взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, субъектов бизнеса и институтов гражданского общества для обеспечения достойного уровня и качества жизни граждан России.
Стратегия - руководство к действию, средство координации усилий гражданского общества и государственной власти, обеспечения преемственности решений. С точки зрения реализации этих функций и оценивается ее качество.
Стратегия социально-экономического развития - выбор цели и целевых показателей
Как показывает мировой опыт, эффективность разработки и реализации стратегии экономического развития во многом зависит:
• от правильного выбора основных стратегических целей на долгосрочную перспективу;
• постановки вытекающих из стратегических целей конкретных, приоритетных тактических задач;
• наличия материальных, трудовых и финансовых ресурсов, необходимых для достижения определенных стратегических ориентиров;
1 Аукуционек С.П. Модель Джона Хикса. Современные буржуазные теории и модели цикла: критический анализ». - М. Наука, 1984. - 223 с.
• разработки долгосрочных государственных, отраслевых и региональных планов и программ по достижению стратегических целей;
• наличия механизмов реализации стратегии в виде финансовых и нефинансовых институтов развития, их эффективного функционирования по реализации масштабных национальных инвестиционных проектов;
• адекватной системы мониторинга и контроля за ходом реализации стратегии и механизмов корректировки целевых показателей в зависимости от внутренних и внешних условий.
Исчерпание потенциала экспортно-сырьевой модели экономического развития России ставит важную задачу осуществления модернизации экономики на инновационной, креативной основе.
Формирование новой модели развития - это императив, который задается как внутренними задачами, так и глобальными трендами и вызовами.
В этой связи основной стратегической целью в долгосрочной перспективе должно стать создание социально ориентированного государства с устойчивой, динамичной инновационной экономикой. Для достижения этой цели в России необходимо начать формирование модели социального рыночного хозяйства, которая обладает огромным научным и практическим потенциалом. Эта весьма динамичная модель способна к адаптации по мере изменения экономической ситуации и соотношения между функциями государства и рынка. Такая модель позволит синтезировать гарантированную государством экономическую свободу в рыночной экономике с идеалами социального государства, связанными с социальной защищенностью и социальной справедливостью. Создание модели социального рыночного хозяйства, успешное решение наиболее острых социальных проблем и кардинальная реформа пенсионной системы будут способствовать реальному росту благосостояния граждан России в долгосрочной перспективе.
В своих ранних работах по этой теме я неоднократно предлагал в Стратегии развития России до 2030 г. для граждан России вполне осязаемые стратегические цели, а именно, ликвидация бедности, создание среднего класса и удвоение реальных доходов населения, значительное повышение качества жизни.
Для достижения основных стратегических целей я неоднократно предлагал обеспечить решение следующих важных первоочередных задач:
• создать систему стратегического управления экономическим развитием;
• возродить на новых цифровых платформах и технологиях систему долгосрочного (10-20 лет) и среднесрочного (3-5 лет) экономического планирования;
• диверсифицировать и модернизировать экономику на инновационной, креативной основе и кардинально повысить ее глобальную конкурентоспособность;
• понизить энергоемкость ВВП и повысить энергоэффективность основных отраслей экономики;
• существенно улучшить деловой и инвестиционный климат в стране;
• кардинально сократить масштабы коррупции во всех сферах экономики, в структурах законодательной и исполнительной власти, судебных и правоохранительных органах;
• повысить качество и эффективность государственного управления;
• ликвидировать бедность, снизить уровень дифференциации доходов населения, способствовать формированию среднего класса;
• повысить экологическую ответственность и устойчивость экономического развития.
Очевидно, что предложенная мной такая обоснованная и понятная модель экономического развития страны с конкретными стратегическими целями, приоритетами и ориентирами, целевыми показателями не только облегчила бы принятие Стратегии развития России гражданским обществом, но и позволила бы существенно повысить эффективность государственного управления1.
Основные элементы и инструменты стратегического управления и планирования
Стратегия должна быть не только логически стройной, но и практически реализуемой. В настоящее время в мировой практике стратегического управления наиболее эффективным инструментом реализации стратегии является система сбалансированных показателей (ССП).
Система сбалансированных показателей устойчивого развития
Система сбалансированных показателей (ССП)2 позволяет увязать стратегические цели и основные показатели, измеряющие степень их достижения. С помощью ССП можно определять и отслеживать причинно-следственные связи и зависимость между основными финансовыми и нефинансовыми показателями.
Для успешного проведения экономической политики государству необходима «приборная панель», которая давала бы правильные ориентиры выбранному социально-экономическому курсу.
Поэтому автор предлагает разработать систему сбалансированных показателей устойчивого развития (ССП) для управления экономическими процессами. Указанная система могла бы объединить четыре группы показателей -макроэкономические, институциональные, социальные, и экологические.
1 Андрианов В. Д. Концептуальные подходы к разработке стратегии устойчивого развития экономики России до 2030 г. // Общество и экономика. - М., 2016. - № 7. - С. 5-35.
2
Концепция ССП была впервые представлена в 1992 г. американскими учеными Дэвидом Нортоном и Робертом Капланом, которые взяли предыдущие метрические показатели эффективности и адаптировали их для включения нефинансовой информации.
Мировой опыт свидетельствует, что механизм ССП может применяться для организации стратегического управления на различных уровнях:
• корпоративном;
• ведомственном;
• муниципальном;
• региональном;
• страновом.
Таким образом, система сбалансированных показателей устойчивого развития должна использоваться как важный инструмент системы стратегического управления социально-экономического развития России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Только при этом условии ССП станет эффективным инструментом долгосрочного и текущего планирования развития экономики России.
При наличии стратегии социально-экономического развития руководство страны с помощью ССП получит возможность контролировать достижение стратегических целей развития национальной экономики.
Система сбалансированных показателей устойчивого развития позволит обеспечить контроль за достижением установленных индикаторов, увязать бюджетный процесс с планами и результатами развития отраслей и регионов России, оценить реальную эффективность экономической политики государства.
Само название системы отражает то равновесие или баланс, который может быть сформирован и достигнут между:
• долгосрочными и краткосрочными целями стратегии;
• финансовыми и нефинансовыми показателями, основными и вспомогательными индикаторами;
• показателями верхнего и нижнего иерархического уровней стратегии;
• внутренними и внешними источниками и факторами реализации стратегии.
Очевидно, невозможно достичь того, что нельзя измерить и контролировать. Поэтому для реализации поставленных стратегических задач должны быть определены и таргетированы основные целевые показатели устойчивого социально-экономического развития России.
Для наполнения ССП конкретным содержанием необходимо определить ключевые показатели эффективности (КПЭ), а для их визуализации разработать стратегическую карту. Стратегическая карта и КПЭ являются основными элементами системы стратегического управления в целом.
Ключевые показатели эффективности (КПЭ)
При выборе ключевых показателей эффективности, включаемых в ССП устойчивого развития, необходимо иметь в виду, что они должны соответствовать следующим критериям:
• быть относительно простыми и однозначными в толковании и интерпретации;
• иметь оптимальные, пороговые, критические значения для сравнения и контроля за ходом их выполнения;
• иметь возможность осуществлять их сравнительную оценку во временной динамике;
• быть обновляемыми на регулярной основе;
• быть сопоставимыми на федеральном и региональном уровнях.
• быть репрезентативными для международных сопоставлений;
• иметь возможность быть включенными в экономико-информационные системы, специализированные базы данных;
• использоваться в построении математических моделей и системы прогнозирования.
Ключевые показатели эффективности в ССП должны быть измеримы и формализованы в единой системе отчетности.
Их количество должно быть ограничено. Невозможно принимать эффективные управленческие решения на основании анализа слишком большого количества показателей. КПЭ могут быть объединены в рамках следующих разделов:
• диверсификация экономики на инновационной основе;
• институциональное развитие;
• социальная трансформация;
• экологическая ответственность и энергоэффективность экономики.
Для достижения стратегических целей и задач социально-экономического развития России до 2030 г. автором определены следующие показатели эффективности устойчивого развития.
Целевые показатели на 2020 г. и 2030 г. прогнозируются автором экспертным путем с учетом различных официальных прогнозов социально-экономического развития России, прогнозов международных финансовых организаций и специальных аналитических исследований.
Таблица 1
Ключевые показатели эффективности устойчивого развития экономики России на период до 2030 г.1
Задачи Название показателя Ед. изм. 2013 г. 2014 г. 2020 г. Целевые показатели 2030 г. Целевые показатели Ответственный ФОИВ
Макроэкономическая и финансовая устойчивость Темп прироста ВВП % 1,3 0,6 3,0 - 4,0 4,0 - 5,0 МЭР др. ФОИВ
Темп прироста производительности труда % 1,8 0,9 2,0 - 3,0 4,0 - 5,0 МЭР др. ФОИВ
Уровень инфляции % 6,5 11,4 5,0 - 6,0 4,0 - 5,0 Минфин, ЦБ
Пределы колебания курса рубля % (в месяц) 5,9 6,5 3,0 - 4,0 2,0 - 3,0 Минфин, ЦБ
Предельный размер дефицита федерального бюджета % ВВП 0,5 1,4 не более 3,0 не более 3,0 Минфин
Размер государственного долга % ВВП 11,3 14,5 не более 30,0 не более 30,0 Минфин
Объем международных резервов % ВВП 25,0 18,9 20,0 30,0 Минфин, ЦБ
Уровень монетизации экономики % ВВП 47,1 44,9 70,0 - 80,0 90,0 - 100,0 Минфин, ЦБ
Диверсификация и модернизация экономики на инновационной основе Доля продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей в ВВП % ВВП 7,8' 8,0* 9,0 - 10,0 10,0 - 15,0 МЭР Минпромторг
Доля машинотехнической продукции в общем объеме экспорта % 5,5 5,3 7,0 - 8,0 10,0 - 15,0 МЭР Минпромторг
Индекс инновационности экономики индекс 37,2 38,2 40,0 45,0 - 50,0 Минпромторг,МЭР, Миобрнауки
место в рейтинге 67 65 60-50 40-30
Количество созданных высокопроизводительных рабочих мест млн. человек 1,1 0,8 2,0-3.0 4,0-.0 Минпромторг, Минсоцтруд МЭР
Доля расходов на НИОКР в ВВП (открытая часть бюджета) % ВВП 1,13 1,20 2,0 - 3,0 3,5 - 4,0 Минфин, Минпромторг, МЭР
Уровень конкурентоспособности национальной экономики* индекс 4,2 4.4 4,4 - 4,5 4,7 - 4,5 МЭР др. ФОИВ
место в рейтинге 67 53 45 - 50 30 - 40
Институциональное развитие Индекс экономической свободы индекс 51,1 51,9 57.6 59,6 МЭР, ФАС России
место в рейтинге 139 140 110 - 120 90 - 100
Уровень развития конкурентной среды место в рейтинге 42 45 25-30 20-25 МЭР, ФАС России
Условия комфортности ведения бизнеса место в рейтинге 92 62 60-55 50-40 МЭР, др. ФОИВ
Индекс качества и эффективности государственного управления Рейтинг по уровню развития электронного правительства персентиль 40,7 41 не менее 50 не менее 60 МЭР, др. ФОИВ Минкомсвязи, МЭР
место в рейтинге 27 27 20-25 10-15
Уровень восприятия коррупции балл 28 27 30 - 40 40 -50 МЭР, др. ФОИВ
место в рейтинге 127 136 110 - 120 90 - 100
1 Источники: Global Innovation Index / Cornell University, INSEAD, WIPO. 2013; The Global Innovation Index: The Local Dynamics of Innovation. - Geneva; Ithaca; Fontainebleau, 2014; Global Competitiveness Index // The Global Competitiveness Report 20132014 / World Economic Forum. - Geneva, 2014; Quality of Life Index // International Living's Annual Quality of Life Index 2014; Voice and accountability // The Worldwide Governance Indicators. Update / World Bank. 2013; World Competitiveness Scoreboard // World Competitiveness Yearbook. - Lausanne, 2014; Innovation and sophistication factors // The Global Competitiveness Report 2013-2014 / World Economic Forum. - Geneva, 2014; Doing Business 2014: Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises / World Bank. - Washington (DC), 2014; Government Effectiveness // The Worldwide Governance Indicators. Update / World Bank. 2013; 2014; Corruption Perception Index / Transparency International. - Berlin, 2013; 2014; Environmental Performance Index and Pilot Trend Environmental Performance Index. - New Haven: Yale Center for Environmental Law and Policy, 2012; United Nations E-Government Survey 2014: E-Government for the Future We Want; Pollution Index Country 2014, 2015, 2016; Human Development Report 2013, 2014; Index of Economic Freedom / The Heritage Foundation. 2013-2016; Федеральная служба государственной статистики (Госкомстат), официальный сайт.
Социальная трансформация Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума % 11,1 12,1 8,0 - 9,0 6,0 - 7,0 Минсоцтруд др. ФОИВ
Дифференциация доходов населения** коэфф. Джинни 0,418 0,401 0,350-0,370 0,330-0,340 Минсоцтруд др. ФОИВ
КДФ 16,2 16,9 16,0 - 16,5 14,0 - 15,0
Уровень общей безработицы % 5,5 5,2 4,0 - 5,0 3,0 - 4,0 Минсоцтруд, др. ФОИВ
Уровень качества жизни (Индекс человеческого развития) индекс 0,788 0,786 0,817 0,840 Минсоцтруд, Минздрав
место в рейтинге 55 57 40 - 50 30 - 40
Экологическая ответственность и энергоэффективность экономики Индекс экологической эффективности место в рейтинге 34 32 20-30 15 -20 Минприроды, Минэнерго,
Индекс загрязнения окружающей среды Энергоемкость экономики балл снижение (% ) 76,0 76,5 33,4*** 60-70 13,5 50-60 10 -12 Минприроды, Минэнерго Минэнерго МЭР
• Индекс глобальной конкурентоспособности по версии Всемирного экономического форума (ВЭФ)
** Индекс концентрации доходов (коэффициент Джинни). Коэффициент дифференциации доходов (КДФ - Децильный коэффициент фондов)
*** Реальный темп снижения энергоемкости экономики за период с 2000 по 2010 гг., (по данным Минэнерго России)
Снижение энергоемкости экономики в период до 2020 г. прогнозируется на уровне 13,5% (Источник: Выступление Президента РФ Путина В.В. на климатической конференции ООН в Париже 30 ноября 2015 г).
Индивидуальный паспорт показателей
После определения и утверждения КПЭ устойчивого развития необходимо для каждого из них сформировать индивидуальный паспорт, содержащий ряд параметров рассматриваемого показателя:
• наименование (или код);
• единица измерения;
• периодичность и условия определения значений;
• описание и методика расчета;
• источники информации;
• порядок сбора информации и расчета значений;
• список отчетных форм, в которых используется показатель;
• министерство (ведомство) или организация, ответственные за определение значений и выполнение показателя;
• стратегические инициативы (государственные программы, федеральные целевые программы, проекты, мероприятия), направленные на достижение целевого значения показателей.
После утверждения ключевые показатели эффективности устойчивого развития экономики России на период до 2030 г. должны быть декомпозированы на уровень министерств и ведомств и доведены до сведения региональных и муниципальных властей.
За достижение целевых значений КПЭ персональную ответственность должен нести руководитель соответствующего министерства или ведомства.
Система сбалансированных показателей устойчивого развития позволит обеспечить контроль за достижением установленных индикаторов, увязать бюджетный процесс с планами и результатами развития отраслей и регионов России, оценить реальную эффективность экономической политики государства.
Стратегическая карта
Важным элементом в современной системе стратегического управления является стратегическая карта.
Стратегическая карта служит для визуализации стратегии путем декомпозиции стратегических целей и основных задач по важнейшим аспектам деятельности, объединенным причинно-следственными связями1.
Разработка ССП и построение стратегической карты обусловлены необходимостью выделения наиболее важных для реализации стратегии целей и соответствующих КПЭ, достижение которых должно быть заложено в систему долгосрочного и среднесрочного планирования и контроля развития экономики России.
Как правило, каждой цели, обозначенной на стратегической карте, соответствует один или несколько ключевых показателей эффективности, обеспечивающих возможность измерение и мониторинга степени достижения указанной цели стратегии.
Указанные предложения по разработке стратегии устойчивого социально-экономического развития России до 2030 г. были представлены автором в 2013 г. в Правительство РФ через бывшее Министерством регионального развития.
1 Стратегическое управление в зарубежных финансовых институтах развития / Под ред. В. Д. Андрианова. - М.: Консал-тбанкир, 2012.
Главная цель
Основные задачи
СОЗДАТЬ СОЦИАЛЬНО-ОРИЕНТИРОВАННОЕ ГОСУДАРСТВО С УСТОЙЧИВОЙ, ДИНАМИЧНОЙ, ИННОВАЦИОННОМ экономикой
Диверсифицировать эконамикуи ловьюитъ Ее конкурентоспособность
Улучшить деловой и инвестиционный
КПИШТ
Г И ЕВ ИДИрОЕЗТЬбедность и снизить уровень дифференциации доходае
Сократить масштабы коррупции
Повысить качество и эффективность государственного управления
Повысить экологическую ответственность!! энергоэффективносгъ экономики
Система
сбалансированных показателей устойчивого развития
МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ И ФИНАНСОВАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ
ДИВЕРСИФИКАЦИЯ И МОДЕРНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ НА ИННОВАЦИОННОЙ ОСНОВЕ
СОЦИАЛЬНАЯ ТРАНФОРМАЦИЯ
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТЬ ЭКОНОМИКИ
■ Темп прироста БЕП
■ Темп прироста производительности труда
* Уровень инфляции
■ Пределы колебание курса рубля
■ Предельный размер дефицита федерального бюджета
■ Размер государственного долга
* Объем золотовалютных резервов
■ Уровень монетизации экономики
■ Доля высокотехнологичных и наукоемкихотраслейв ЕЕП
■ Доля машинотехнической продукции в общем объеме экспорта
■ Индекс инновационностиэкономнкн
■ Количество созданных и модернизированных новых рабочих мест
■ Уровень конкурентоспособности национальной экономики
■ Доля населения сдоходом ниже прожиточного минимума
■ Степень неравенства доходов населения
■ Уровень общей безработицы
■ Уровень качестважизни
■ Индекс качества развития институтов
■ Уровень развития конкурентной среды
* Условия ведения бизнеса
■ Индекс качества и эффективности государственного управления
■ Индекс восприятия коррупции
■ Уровень экологической устойчивости Индексэагрязнения окружающей среды Энергоемкость экономики
Рисунок 1.
Стратегическая карта развития экономики России на период до 2030 г.
Государственные программы и Федеральные целевые программы
С начала текущего столетия России начали разрабатываться и реализовываться концепции и программы стратегического развития страны. Первым инструментом комплексного решения целевых задач стали федеральные целевые программы (ФЦП), их начали принимать с 2002 года.
Государственные программы (ГП), и ФЦП, а также отраслевые и региональные программы должны стать важным инструментом стратегического управления на государственном уровне, обеспечивающим достижение перспективных целей и задач путем использования имеющихся ресурсов, достижение целевых значений КПЭ устойчивого развития.
Введение ГП и ФЦП в практику бюджетного процесса решает две важные задачи - нацелить расходование бюджетных средств на достижение конкретных измеримых результатов и обеспечить эффективное взаимодействие различных министерств, ведомств и хозяйствующих субъектов.
При этом долгосрочный характер программ должен гарантировать необходимое бюджетное финансирование за пределами бюджетного цикла.
Однако, как показывает практика, в настоящее время качество реализации многих ТП и ФЦП существенно различается, отмечаются серьезные недостатки в процессе их мониторинга и исполнения, в частности:
• отставание от графика выполнения заявленных целей;
• неполное выполнение программных мероприятий;
• трудности и задержки в привлечении запланированного внебюджетного финансирования;
• отсутствие институтов и процедуры оценки эффективности реализации государственных программ и ФЦП, включая анализ альтернативных вариантов достижения целей программ;
• неэффективная система управления ГП и ФЦП;
• отсутствие кураторов программ из числа руководителей органов исполнительной власти.
Решению указанных проблем будет способствовать новая методика управления государственными программами, которую утвердило Правительство РФ - Постановление Правительства РФ № 786 от 26 мая 2021 г. «О системе управления государственными программами Российской Федерации».
Таблица 2
Государственные программы и Федеральные целевые программы, реализация которых призвана
обеспечить достижение КПЭ устойчивого развития
Федеральные органы исполнительной власти КПЭ устойчивого развития Программы
МЭР, совместно с другими ФОИВ Темп прироста ВВП Экономическое развитие и инновационная экономика Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности Развитие авиационной промышленности Развитие судостроительной промышленности Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности Космическая деятельность России
Темп прироста производительности труда Развитие науки и технологий
Удельный вес обрабатывающих отраслей в ВВП Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности Развитие авиационной промышленности Развитие судостроительной промышленности Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Космическая деятельность России Развитие атомного энергопромышленного комплекса
Уровень конкурентоспособности национальной экономики Развитие науки и технологий Развитие авиационной промышленности Развитие судостроительной промышленности Космическая деятельность России Развитие атомного энергопромышленного комплекса
МЭР, совместно с другими ФОИВ Индекс качества развития институтов Информационное общество (2011-2020 годы) Региональная политика и федеративные отношения Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации
Уровень развития конкурентной среды Развитие внешнеэкономической деятельности Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра Внешнеполитическая деятельность
Условия ведения бизнеса Информационное общество (2011-2020 годы) Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации
Индекс качества и эффективности государственного управления Информационное общество (2011-2020 годы) Региональная политика и федеративные отношения Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации
Индекс восприятия коррупции Информационное общество (2011-2020 годы) Управление федеральным имуществом Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации
Минпромторг России Доля высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в ВВП Развитие науки и технологий Развитие авиационной промышленности Развитие судостроительной промышленности Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Космическая деятельность России Развитие атомного энергопромышленного комплекса
Увеличение высокопроизводительных рабочих мест Развитие науки и технологий
Минпромторг России, МЭР, Минобрнауки Индекс инновационности экономики Экономическое развитие и инновационная экономика Внешнеполитическая деятельность Развитие науки и технологий
Минфин России Предельный размер дефицита федерального бюджета Управление государственными финансами и государственным долгом
Размер государственного долга
Минфин России, ЦБ Уровень инфляции
Пределы колебания курса рубля, в месяц Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра Внешнеполитическая деятельность
Объем международных резервов Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра
Уровень монетизации экономики
Минсоцтруд России, Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума Социальная поддержка граждан Содействие занятости населения
Степень неравенства доходов населения
Уровень общей безработицы
Уровень качества жизни Развитие здравоохранения Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности Культура России Охрана окружающей среды
Минприроды России, Минэнерго России, Уровень экологической устойчивости Охрана окружающей среды Воспроизводство и использование природных ресурсов Энергоэффективность и развитие энергетики
Степень успешности проведения экологической политики
Новая система управления государственными программами
Согласно принятому документу, начиная с 2022 г. в России начнёт действовать новая система управления госпрограммами (ГП), трансформируются подходы к их разработке и реализации.
Как неоднократно предлагал автор, наконец-то для каждой государственной программы, а также её отдельных элементов и компонентов будет сформирован перечень общественно значимых показателей, увязанных с национальными целями развития. Это поможет лучше понять, как реализация ГП влияет на жизнь граждан и насколько эффективно выполняются запланированные мероприятия.
В госпрограммах также будет выделена проектная часть, предусматривающая выполнение конкретных задач за ограниченный период времени. В неё войдут, например, мероприятия, связанные с инвестициями в строительство школ, детских садов, больниц, - когда есть возможность определить точные сроки завершения работ и необходимый объём ресурсов.
При этом в ГП сохранятся и процессные - реализуемые на постоянной основе - мероприятия. Они, в частности, будут представлены мерами социальной поддержки, которые имеют бессрочный характер и которые невозможно завершить как отдельный проект.
Чтобы управление ГП стало более оперативным, гибким и скоординированным на уровне будут назначены кураторы ГП на уровне заместителей Председателя Правительства, а под их руководством начнут действовать управляющие советы.
О необходимости назначать кураторов из числа руководителей органов исполнительной власти для целевых показателей реализации национальных проектов ГП и ФЦП я также неоднократно писал в своих предыдущих работах.
Указанные структуры управления смогут оперативно мониторить ход реализации программ, вносить изменения в паспорта ГП и тем самым поддерживать их в актуальном состоянии.
Сами ГП станут проще, сократится их объём и, наконец, они обретут единую структуру, состоящую из обязательных разделов:
• перечень стратегических приоритетов;
• паспорт ГП, содержащий цели и показатели с их декомпозицией по регионам;
• паспорта федеральных, ведомственных проектов и комплексов процессных мероприятий (структурные элементы ГП);
• нормативно-правовое обеспечение реализации ГП.
Ожидается, что изменения позволят сфокусировать ГП на достижении национальных целей развития, утверждённых Президентом России, повысят их эффективность и упростят контроль за реализацией мероприятий.
Национальные проекты развития
О начале реализации в России приоритетных национальных проектов Президент РФ В.В. Путин объявил 5 сентября 2005 г. на расширенном совещании с членами правительства, руководством Федерального собрания РФ и членами президиума Госсовета.
Цель нового инструмента стратегического планирования заключалась в концентрации бюджетных и административных ресурсов на главных направлениях социально-экономического развития страны, что должно было привести к повышению качества жизни граждан России.
Для разработки мер, направленных на реализацию нацпроектов, при главе государства 21 октября 2005 г. был образован «Совет по реализации приоритетных национальных проектов». Позднее этот орган был переименован в «Совет при президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике» (2012-2016 гг.), а 2018 г. - в «Совет при президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам».
Реализация национальных проектов началось с 1 января 2006 г., первыми проектами были - «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Образование» и «Развитие агропромышленного комплекса (АПК)»
В мае 2018 г. Путин подписал указ о развитии страны до 2024 года, утвердив 13 новых национальных проектов с общим объемом финансирования в 25,7 трлн. рублей. Проекты были разделены на три направления: «Человеческий
капитал», «Комфортная среда для жизни» и «Экономический рост». Проекты призваны простимулировать развитие экономики и улучшить качество жизни россиян.
В частности, в рамках направления «Человеческий капитал» выделены 4 национальных проекта в сфере здравоохранения, образования, демографии и культуры. Срок реализации проектов определен с 1 января 2019 г. по 31 декабря 2024 г.
В рамках направления «Комфортная среда для жизни» выделены 3 национальных проекта в сфере «безопасные и качественные автомобильные дороги» (срок реализации 3 декабря 2018 г - 31 декабря 2024 г.) «жилье и городская среда» (срок реализации 1 октября 2018 г - 31 декабря 2024 г.), «экология» (срок реализации 1 октября 2018 г -31 декабря 2024 г.).
В рамках направления «Экономический рост» определены 6 приоритетных национальных проектов, в том числе в сфере «наука», «малое предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «цифровая экономика», «производительность труда и поддержка занятости», «международная кооперация и экспорт», «комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры». Срок реализации проектов определен с 1 января 2019 г. по 31 декабря 2024 г.
Проектный комитет по национальному проекту «Наука и университеты» в 2021 г. одобрил два новых федеральных проекта по стратегическим инициативам правительства России в сфере образования и науки — «Платформа университетского технологического предпринимательства» и «Передовые инженерные школы».
Федеральный проект «Платформа университетского технологического предпринимательства» направлен на поддержку студенческих стартапов и раскрытие предпринимательского потенциала молодежи.
Проект состоит из четырех направлений:
• массовое вовлечение студентов в технологическое предпринимательство и приобретение ими необходимых компетенций;
• создание инфраструктуры для апробации идеи и запуска стартапов;
• принятие механизмов грантовой и нефинансовой поддержки студентов-предпринимателей;
• создание долгосрочных стимулов для перехода инвесторов с поздних стадий инвестирования в ранние стадии.
В рамках реализации этого проекта в период до 2024 г. планируется создать в вузах 15 пилотных университетских стартап-студий, провести 450 акселерационных программ поддержки проектных команд и студенческих инициатив по формированию инновационных продуктов.
Таким образом, 4,5 тыс. студентов получат поддержку своих стартапов, более 180 тыс. приобретут новые компетенции в сфере предпринимательства.
Федеральный проект «Передовые инженерные школы» направлен на подготовку квалифицированных кадров для высокотехнологичных отраслей экономики. Одним из ключевых компонентов данной инициативы является проект по созданию 30 передовых инженерных школ в партнерстве с высокотехнологичными компаниями. К преподаванию будут привлечены действующие инженеры, которые помогут молодым людям овладеть наукоемкими, цифровыми и мультидисциплинарными технологиями. Подготовка будет вестись по актуальным направлениям развития техники и технологий. Это цифровое проектирование и моделирование, разработка и применение цифровых двойников, передовые производственные технологии, новые материалы и робототехника, технологии беспроводной связи и «Интернета вещей», искусственный интеллект и большие данные, беспилотные транспортные системы и др.
Во время обучения у выпускников вузов повысится уровень профессиональных компетенций, они должны получить практические навыки, которые действительно будут востребованы на предприятиях реального сектора экономики. По окончании подготовки студенты также будут знать экологические стандарты и запросы экономики, уметь работать в кросс-функциональных командах. Реализация проекта позволит оперативно и эффективно выполнить задачу президента по модернизации российской экономики и ее цифровой трансформации.
Мониторинг и контроль за ходом реализации национальных проектов
Для мониторинга и контроля за ходом реализации национальных проектов было принято Постановление Правительства РФ от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации».
Постановление устанавливало порядок организации проектной деятельности, который определяет организационную структуру системы управления проектной деятельностью, этапы инициирования, подготовки, реализации, мониторинга и завершения приоритетных проектов. Кроме того, постановлением была утверждена функциональная структура системы управления проектной деятельностью в РФ. Функции федерального проектного офиса были закреплены за Департаментом проектной деятельности Правительства России. Центром компетенций проектного управления был определён Научно-образовательный центр проектного менеджмента Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Позднее в плане по реализации этого Постановления Правительства были предусмотрены организационные мероприятия, нормативное и методическое обеспечение, создание автоматизированной информационной системы проектной деятельности, развитие компетенций участников проектной деятельности.
Обеспечение исполнения функций проектного офиса Правительства РФ в части создания, сопровождения, эксплуатации и развития информационной системы проектной деятельности и информационной аналитической системы реализации национальных проектов было возложено на Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации.
Для повышения эффективности контроля за ходом реализации национальных проектов в начале 2021 г. было принято решение о внесении существенных изменений в постановление правительства «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ» 31.10.2018 г. № 1288. В частности, упрощен порядок формирования и изменения национальных и федеральных проектов. Проектные комитеты обрели новые полномочия, в том числе - утверждение паспортов федеральных проектов, не входящих в состав нацпроектов, составление запросов на изменение паспортов нацпроектов, предусматривающих их приведение в соответствие с федеральным бюджетом, и внесение изменений в сводную бюджетную роспись.
Разработан и введен механизм участия комиссий Госсовета в ходе подготовки и рассмотрения изменений паспортов национальных и федеральных проектов.
При этом в национальных и федеральных проектах должны быть отражены определены целевые показатели, непосредственно влияющие на улучшение качества жизни граждан и условий ведения предпринимательской деятельности. Предусмотрено помесячное планирование значений показателей и объемов их финансового обеспечения. В частности, федеральные ведомства обязали в срок до 15 июля 2021 г. четко определить взаимосвязь результатов федеральных проектов, их целевых показателей и показателей национальных целей развития, которые должны быть синхронизированы.
На Минэкономразвития РФ возложена обязанность готовить заключения на отчеты о ходе реализации федеральных проектов, не входящих в состав национальных проектов.
В рамках реализации указанных законодательных изменений в регионах России стали создаваться цифровые платформы по контролю за ходом реализации национальных проектов. В частности, в Мурманской области новая автоматизированная система позволит контролировать исполнение бюджета и заключение контрактов, ход выполнения работ по каждому национальному проекту в режиме реального времени. Все данные будут загружены в Единую цифровую платформу управления регионом, которая начала работать в Центре управления регионом (ЦУР), и доступны ответственным руководителям. Всего в 2021 г. в Мурманской области реализовалось 11 национальных проектов, которые затрагивают все сферы жизни людей, на общую сумму порядка 15 млрд. рублей. Основной проект «На Севере -жить».
Проблемы реализации национальных проектов
Несмотря на принятые решения по обеспечению реализации национальных проектов многие эксперты и руководители органов исполнительной власти отмечают невысокую эффективность их реализации и недостаточный вклад в социально-экономическое развитие страны.
В частности, глава Счетной палаты Алексей Кудрин, выступая на Санкт-Петербургском экономическом форуме (ПЭФ) в 2019 г. отмечал, что ход выполнение национальных проектов не приводит к достижению национальных целей и экономическому росту.
Профильный комитет Государственной Думы в своем заключении на поправки в бюджет 2019 г. отмечал неудовлетворительную реализацию правительством национальных проектов. Более половины проектов исполнены менее чем на 20%.
Генпрокурор России Юрий Чайка в ходе заседания президиума Совета по национальным проектам в ноябре 2019 г. заявил о проблемах с их реализацией. В частности, по проекту «Цифровая экономика» освоено лишь 15% из 108 миллиардов рублей, выделенных на этот год. По национальному проекту «Экология» израсходована лишь четвертая часть.
К сожалению, как я неоднократно отмечал, принятые национальные проекты не содержат четких целевых показателей, не совершенна система мониторинга и управления проектами, не обеспечен надлежащий контроль за расходованием бюджетных средств, что создает благоприятную среду для коррупционеров.
По данным Прокуратуры России только в 2019 г. было выявлено 2,5 тысячи нарушений законов при реализации национальных проектов «Демография», «Здравоохранение», «Образование», «Жильё», «Городская среда».
В 2020 г. секретарь Совета безопасности России Н. Патрушев заявил о многочисленных коррупционных нарушениях при выполнении национальных проектов ГП и ФЦП. В частности, он отмечал, что основная масса правонарушений связана с коррупционными проявлениями, несоблюдением порядка организации государственных закупок, оплатой фактически невыполненных или некачественных работ и поставок продукции, фальсификацией отчетных показателей. Кроме того, при проведении государственных закупок недобросовестными должностными лицами широко используются мошеннические схемы с целью передачи подрядов аффилированным с ними организациям. Нередки случаи завышения стоимости приобретаемых товаров, работ и услуг, что приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств.
Нарушения закона наиболее часто допускаются при реализации национальных проектов «Жилье и городская среда», «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Демография», «Образование», «Культура», «Здраво-охранение»1.
Много нареканий у пользователей на работу созданной цифровой платформы ГАС «Управление», призванной мониторить, анализировать и контролировать ход реализации национальных проектов. Среди наиболее существенных следует отметить следующие:
1 Российская газета. - М., 2020. - № 108 (8162), 20 мая.
• не все финансовые и целевые результаты национальных проектов считаются и отображаются в ГАС «Управление»;
• целевые показатели национальных проектов не декомпозированы в ГП и ФЦП, в их паспортах отсутствует корреляция с показателями национальных проектов;
• часто происходит некорректная выгрузка в ГАС «Управление» статуса достижения контрольных точек и статуса результатов прогнозного периода уточняющих отчетов, препятствующих проведению анализа хода реализации нацпроектов;
• отмечаются многочисленные сбои в работе АРМ «Проектный офис Правительства РФ.
Для устранения отмеченных недостатков и проблем Правительством РФ были внесены изменения в Положение об организации проектной деятельности в Правительстве РФ, принята новая редакция этого положения1. Помимо новаций «организационного» характера, документ содержит поручение обеспечить создание на базе государственной автоматизированной информационной системы «Управление» (ГАСУ) подсистемы анализа реализации национальных проектов (ответственные исполнители - Минэкономразвития России, Федеральное казначейство, Мин-цифра России, Минфин России совместно с проектным офисом Правительства Российской Федерации). Не позднее 30 сентября 2021 г. должна быть обеспечена интеграция и обмен данными подсистемы управления национальными проектами ГИИС УОФ «Электронный бюджет» с ГАС «Управление». В этот же срок Федеральным органам исполнительной власти поручено обеспечить возможность передачи данных и интеграцию государственных информационных систем и иных информационных систем федеральных органов исполнительной власти, содержащих информацию и данные, необходимые для анализа реализации национальных и федеральных проектов, с государственной автоматизированной информационной системой «Управление».
Национальные цели развития Российской Федерации до 2030 г.
Однако несмотря на определенный прогресс в создании в России системы стратегического управления в очередной раз вместо полноценной долгосрочной Стратегии развития России были разработаны и приняты лишь «национальные цели развития России до 2030 г.» в форме Указа Президента России, который был принят в июле 2020 г.2
Отрадно отметить, что содержание этого документа во многом перекликается с теми целями и задачами устойчивого развития и модернизации экономики России, о которых я неоднократно писал в своих предыдущих монографиях и статьях. В частности, в Указе были поставлены задачи осуществления прорывного развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также раскрытия таланта каждого человека. Следует отметить, что указанные цели почти повторяют разделы 13 национальных проектов, утвержденных президентом еще в 2018 г.
Для решения перечисленных выше задач были обозначены основные национальные цели развития России (далее - национальные цели) на период до 2030 г.:
• сохранение населения, здоровье и благополучие людей;
• возможности для самореализации и развития талантов;
• комфортная и безопасная среда для жизни;
• достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;
• цифровая трансформация.
По каждой из указанных целей были установлены целевые показатели, характеризующие достижение национальных целей к 2030 году. Это еще один правильный шаг в направлении создания эффективной системы стратегического управления.
В частности, в рамках национальной цели «Сохранение населения, здоровье и благополучие людей» обозначены следующие целевые показатели:
• обеспечение устойчивого роста численности населения Российской Федерации;
• повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет;
• снижение уровня бедности в два раза по сравнению с показателем 2017 года;
• увеличение доли граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом, до 70 процентов.
В рамках национальной цели «Возможности для самореализации и развития талантов» обозначены следующие
целевые показатели:
• вхождение Российской Федерации в число десяти ведущих стран мира по качеству общего образования;
• формирование эффективной системы выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодежи, основанной на принципах справедливости, всеобщности и направленной на самоопределение и профессиональную ориентацию всех обучающихся;
• обеспечение присутствия Российской Федерации в числе десяти ведущих стран мира по объему научных исследований и разработок, в том числе за счет создания эффективной системы высшего образования;
• создание условий для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально-культурных традиций;
1 Постановление Правительства РФ от 10.07.2020 № 1019 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 31.10.2018 г. № 1288» «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации».
2
Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации до 2030 г.».
• увеличение доли граждан, занимающихся волонтерской (добровольческой) деятельностью или вовлеченных в деятельность волонтерских (добровольческих) организаций, до 15 процентов;
• увеличение числа посещений культурных мероприятий в три раза по сравнению с показателем 2019 года.
В рамках национальной цели «Комфортная и безопасная среда для жизни» обозначены следующие целевые показатели:
• улучшение жилищных условий не менее 5 миллионов семей ежегодно и увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 миллионов квадратных метров в год;
• улучшение качества городской среды в полтора раза; обеспечение доли дорожной сети в крупнейших городских агломерациях, соответствующей нормативным требованиям, на уровне не менее 85 процентов;
• создание устойчивой системы обращения с твердыми коммунальными отходами, обеспечивающей сортировку отходов в объеме 100 процентов и снижение объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза;
• снижение выбросов опасных загрязняющих веществ, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека, в два раза;
• ликвидация наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде и экологическое оздоровление водных объектов, включая реку Волгу, озера Байкал и Телецкое.
В рамках национальной цели «Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство» обозначены следующие целевые показатели:
• обеспечение темпа роста валового внутреннего продукта страны выше среднемирового при сохранении макроэкономической стабильности;
• обеспечение темпа устойчивого роста доходов населения и уровня пенсионного обеспечения не ниже инфляции;
• реальный рост инвестиций в основной капитал не менее 70 процентов по сравнению с показателем 2020 года;
• реальный рост экспорта несырьевых неэнергетических товаров не менее 70 процентов по сравнению с показателем 2020 года;
• увеличение численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых, до 25 миллионов человек.
В рамках национальной цели «Цифровая трансформация» обозначены следующие целевые показатели:
• достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления;
• увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95 процентов;
• рост доли домохозяйств, которым обеспечена возможность широкополосного доступа к информационно-телекоммуникационной сети Интернет, до 97 процентов;
• увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в четыре раза по сравнению с показателем 2019 года.
Данным Указом Правительству РФ было поручено разработать и представить на рассмотрение Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам «единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года».
В августе 2020 г. Правительство РФ подготовило проект указанного плана и в конце декабря 2020 г. представило его на обсуждение совместного заседания Государственного Совета и Совета при Президенте по стратегическому развитию и национальным проектам.
По итогам обсуждения Президент РФ В.В. Путин предложил принять указанный документ за основу и предложил:
• привести все показатели Единого плана в соответствие с итогами 2020 г., чтобы полностью учесть те кардинальные изменения, которые произошли в России и в мире в целом;
• по ряду национальных задач целевые показатели Единого плана сделать более амбициозными;
• на основе подготовленного Единого плана по каждой национальной цели должны быть сформулированы конкретные задачи и результаты, которые будут достигнуты за ближайший трёхлетний период, по итогам 2023 г. При этом обозначенные задачи и результаты должны быть предельно конкретными и вести к ощутимому развитию страны, к повышению качества жизни граждан. Показатели должны демонстрировать не «бумажный», а реальный прогресс по достижению каждой национальной цели, отражать качественные изменения в жизни людей.
Доработанный проект Единого плана по достижению национальных целей развития РФ на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года 1 марта 2021 г. был внесен в администрацию президента. На реализацию плана в ближайшие 3 года потребуется 39 трлн. рублей.
Достижение национальных целей развития до 2030 г., радикальные экономические преобразования и возрождение России невозможны без консолидации общества и активного подключения к этому процессу человеческого фактора.
Любые экономические преобразования не могут быть абстрактными и должны проводиться исключительно в интересах своего народа. Реформы не ради реформ, а во благо человека, это в полной мере относится к борьбе с коррупцией, ликвидации бедности, к сокращению дифференциации доходов, повышению эффективности государственного управления и др.
В этой связи, хотел бы привести слова выдающегося славянского ученого, философа, к сожалению, малоизвестного в России, Юрия Крижанича, сказанные более 300 лет назад, которые не утратили свою актуальность и вполне могут быть обращены к нынешним руководителям страны: «Править так, чтобы это было во благо тем, кем правят;
осуществлять всякие преобразования так, чтобы жизнь становилась «непременно счастливее», а народ богаче; искать свой путь и верить в счастливую звезду России, которую Господь не оставит без своих милостей»1.
Россиянам необходимо вернуть веру в свою страну, зажечь в них желание возродить Россию на новых идеях и принципах. Идея Великой России как одной из ведущих мировых держав, возрожденной на принципах национального суверенитета, социально-рыночного хозяйства, концепции устойчивого развития и создания открытой саморегулирующейся экономики настолько универсальна, что могла бы объединить государственные интересы, интересы предпринимателей, национальных элит, интересы различных политических партий и движений.
В противном случае в новом тысячелетии Россия так и останется страной «вечнозеленых помидоров», которая в течение длительного исторического периода не смогла реализовать во благо своего народа огромный природный, трудовой, научно-технический инновационный и духовный потенциал России.
Совершенствование механизмов стратегического управления экономикой
Как говорил один из классиков современного менеджмента Питер Друкер: «Нет бедных и богатых стран, а есть плохо и хорошо управляемые страны»2.
Государственное управление эффективно, если оно обеспечивает стабильность и поступательное социально-экономическое развитие. Уровень развития и эффективность функционирования институтов государственной власти являются значимым элементом «организационного капитала» каждой страны, который стал важным фактором национальной и глобальной конкурентоспособности.
Среди основных принципов совершенствования организации системы стратегического управления экономикой России можно выделить следующие:
• системный подход к разработке и реализации стратегии, основанный на современных теориях, технологиях и практиках в области стратегического управления;
• институционализация и правовая формализация процесса стратегического управления;
• автоматизация и цифровизация процесса стратегического управления;
• связь стратегического и оперативного уровней управления посредством ССП, преемственность целей и КПЭ на всех уровнях управления;
• интеграция с другими системами управления и их «настройка» на реализацию стратегии;
• персональная ответственность руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти за достижение стратегических целей.
Институты стратегического управления государством должны стать тем стержнем, вокруг которого формируется и развивается деятельность органов государственной и исполнительной власти.
Для создания целостной системы стратегического управления в России необходимо опираться на основные положения Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации. В Законе представлены механизмы координации государственного, регионального, муниципального стратегического управления и бюджетной политики. Определены полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.
На наш взгляд, для создания эффективной системы стратегического управления в России необходимо внести определенные изменения, поправки и дополнения в указанный Закон. Прежде всего представляется целесообразным изменить название Закона, переименовав его в Федеральный закон «О стратегическом управлении в Российской Федерации». Это повлечет за собой изменения в перечне и содержании документов, необходимых для государственного стратегического планирования, по которым ведется единый реестр. В указанный реестр необходимо включить «Стратегию социально-экономического развития России» и «Порядок ее разработки».
В Закон также необходимо ввести такие понятия, как «Стратегическое управление», «Система сбалансированных показателей (ССП)», «Стратегическая карта», «Долгосрочное и среднесрочное планирование», «Ключевые показатели эффективности (КПЭ)», «Государственная цифровая платформа», «Проектный офис» и др.
В случае реализации указанных предложений система стратегического планирования и управления в Росси сможет функционировать в полной мере, поскольку все документы стратегического планирования будут разработаны и приведены в соответствие с федеральным законом.
1 Юрий Крижанич (1618-1683), родился в Хорватии. Славянский мыслитель, энциклопедически образованный ученый, писатель, историк, этнограф, публицист. Выступал за унию католической и православных церквей и за единство славянских народов. Крижанич отводил Руси ведущую роль в единстве славянских народов, поддерживал присоединение Малороссии к Великой Руси, что тогда противоречило интересам Ватикана. Основные труды - «Политика» («Разговоры о владетельстве»), «О божественном Провидении», «Толкование исторических пророчеств», «О святом крещении», «Грамматическое изыскание о русском языке (идея всеславянского языка)». Крижанич начал писать на общеславянском языке главный труд своей жизни - трактат «Политика» в 1663 г. В своём трактате автор анализировал экономическое и политическое положение России, отмечал роль торговли, ремёсел и земледелия в развитии страны, подчёркивал роль армии для сохранения государственной независимости. Крижанич указывает на необходимость культурного развития Руси, выступал против преклонения перед иностранцами (см.: Крижанич Ю. Политика. М.: ИД «Экономическая газета», 2003).
2 Drucker P.F. The Effective Executive, 1967; Друкер П. Эффективный управляющий. - М., 2004.
Изменение в Законе станет основанием для органов государственной власти вместо Указов Президента и Национальных целей развития разработать и утвердить полноценную стратегию долгосрочного устойчивого социально-экономического развития России1, составными элементами которой могут стать:
• долгосрочный экономический прогноз развития России;
• стратегия социально-экономического развития России;
• пятилетние планы реализации стратегии России;
• целевые значения ключевых показателей эффективности устойчивого развития (КПЭ);
• бюджетная стратегия, увязанная с КПЭ;
• скорректированные с учетом стратегических целей развития национальные проекты, государственные программы (ГП), федеральные целевые программы (ФЦП), отраслевые и региональные программы развития.
И, наконец, Правительству РФ необходимо сделать следующий шаг для реализации целей национального развития страны до 2030 г. - перейти к практике разработки пятилетних планов социально-экономического развития. В них должны найти отражение долгосрочные и среднесрочные цели социально-экономического развития страны, институциональное, финансовое и нормативно-правовое обеспечение механизмов их достижения.
Как показывает мировой опыт многие успешные в экономическом развитии страны смогли провести модернизацию экономики используя этот эффективный инструмент стратегического управления. К таким странам прежде всего относится Китай, Япония, Республика Корея, Сингапур, Малайзия, Вьетнам и многие другие страны.
Пятилетние планы социально-экономического развития наряду со стратегией, национальными проектами, ГП и ФЦП должны стать важным элементом стратегического управления в России, обеспечивающим достижение национальных целей развития путем эффективного использования имеющихся природных, финансовых, материальных и трудовых ресурсов страны.
Принцип долгосрочного планирования и программно-целевого управления в системе стратегического управления позволит связывать государственные расходы с их ожидаемыми результатами, что повысит эффективность бюджетного процесса и будет залогом успешной реализации национальных целей развития страны до 2030 г.
Создание широкомасштабной системы стратегического управления и долгосрочного планирования в России потребует кардинальной реформы структуры исполнительной власти в плане ее оптимизации и повышения эффективности государственного управления.
Мировой финансово-экономический кризис 2008-2009 гг. поставил точку в долгом споре между «кейнсианст-вом» и «монетаризмом» о роли государства в регулировании экономических процессов. Нынешний глобальный кризис, вызванный пандемией, подтвердил это положение. Необходимость усиления государственного регулирования практически во всех сферах экономики стала очевидной. При этом в России, с учетом формирования ее социально-экономической системы «сверху вниз», важно, чтобы иерархический принцип государственного управления был дополнен принципами сетевого, проектного и стратегического управления, что в перспективе может привести к кардинальному изменению сложившейся структуры государственного управления .
Стратегия и цифровая трансформация
Стратегия должна разрабатываться на базе современных цифровых технологий. Прежде всего это технология «блокчейн» (blockchain), использующая принцип распределенных сетей для накопления информации, технология «больших данных» (Big Data) для анализа большого объема информации и технологии искусственного интеллекта. Это позволит анализировать и управлять большими объемами статистической, экономической и аналитической информацией.
В системе государственного управления России необходимо создание и внедрение «единой архитектуры государственной цифровой платформы», базирующейся на единой базе данных, что позволит преодолеть разрозненность ведомственных и региональных систем. Подходы к решению этой проблемы заложены в утвержденной в 2018 г. государственной программе «Цифровая экономика», а основные целевые показатели определены в национальных целях развития РФ до 2030 г. в разделе «Цифровая трансформация».
Центр цифровой трансформации должен выработать правила, позволяющие развивать системы, которые имеют перспективу в цифровой экономике, и постепенно отказаться от устаревших, которые можно заменить на новые платформенные решения. На цифровую платформу можно будет переложить исполнение большинства функций стратегического управления не при помощи непосредственно органов власти, а на основе цифровых платформенных решений.
Разработка стратегии и формирование системы стратегического управления на различных уровнях исполнительной власти предполагает расширение практики использования механизмов проектного и сетевого методов управления.
1 Устойчивость экономической подсистемы можно определить как ее способность сохранять динамическое равновесие в условиях изменяющейся внешней и внутренней среды, а также спонтанных, случайных или преднамеренных трансформаций. При динамическом равновесии, эффективное использование всех видов ресурсов обеспечивает не только непрерывность процесса воспроизводства в возрастающих масштабах, но и качественное изменение структуры и пропорций экономической системы. См.: Андрианов В. Д. Концептуальные подходы к разработке стратегии устойчивого развития экономики России до 2030 г. // Общество и экономика. - М., 2016. - № 7. - С. 5-35.
2 Андрианов В. Д. Взаимодействие государственного и рыночного регулирования в экономической подсистеме // Российская социально-экономическая Система: реалии и векторы развития. 4 изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2020.
В ближайшей перспективе посредством формирования автоматизированной цифровой платформы поддержки принятия управленческих решений в сфере стратегического управления необходимо формировать среду взаимодействия участников стратегического управления и реализации документов стратегического планирования. Формирование такой платформы позволит повысить эффективность системы стратегического планирования и управления на всех ее уровнях и обеспечит переход к системе цифрового стратегического государственного управления. Таким образом должно быть обеспечено кардинальное изменение в сфере управления - переход от «среды документов» к «среде цифровых данных».
Формирование цифровой платформы для взаимодействия в сфере стратегического управления в целях согласованности действий участников на всех уровнях государственного управления в достижении национальных целей развития будет основано на:
• унификации документов стратегического управления и планирования с точки зрения структуры, используемых терминов, понятий и показателей и перевод таких документов на цифровую основу;
• согласованности и сбалансированности системы, направленных на обеспечение связанности между целями, задачами и их показателями, финансовыми и иными ресурсами, в том числе обеспечение единой методологии декомпозиции и агрегирования целей, задач и показателей;
Таким образом, будет сформирована система взаимоотношений участников стратегического управления и планирования в цифровом пространстве и в режиме реального времени, которая позволит скоординировать деятельность участников стратегического планирования в различных отраслях экономики и территориальных образованиях и обеспечить оперативный мониторинг достижения национальных целей развития.
Система оперативного мониторинга и контроля хода реализации национальных целей развития будут обеспечены посредством цифрового интеллектуального мониторинга, основанного на регулярных отчетах о достижении целевых ориентиров, включающих информацию и анализ динамики целевых показателей и факторов, оказывающих на них влияние, а также на интеллектуальном анализе интегрируемых данных из различных информационных ресурсов.
Оперативный цифровой мониторинг должен стать действующим механизмом корректировки документов стратегического управления и планирования с учетом меняющихся внешних условий. Такой механизм позволит оценить эффективность и результативность реализации документов стратегического управления и планирования, в том числе применяемых инструментов, а также оценки эффективности деятельности участников этого процесса. Соответственно, потребуется скорректировать роль и задачи Проектного офиса Правительства РФ, ситуационных центров и уже существующих систем ГИИС УОФ «Электронный бюджет» с ГАС «Управление», которые призваны осуществлять функции мониторинга реализации национальных целей развития Российской Федерации до 2030 г.
Введение в ближайшее время в оборот «цифрового рубля» позволит все финансовые показатели стратегии разрабатывать в цифровой национальной валюте, что повысит эффективность расчетов между участниками процесса и контроль за расходованием бюджетных средств.
В целях совершенствования процесса управления реализацией национальных целей развития активизировалась работа по созданию в России Национальной системы управления данными (НСУД). Под словом «система» понимается совокупность норм права, технической и методической документации, обеспечивающих единообразное применение подходов, правил и технологий сбора, обработки, предоставления, распространения и использования государственных данных. Данная система необходима для объединения и упорядочения больших массивов государственных, федеральных, региональных и муниципальных данных, которые накопились за годы активной цифровизации социально-экономической сферы России.
Концепция создания и функционирования НСУД, а также план мероприятий по ее реализации были утверждены Распоряжением Правительства РФ от 3 июня 2019 г. № 1189. В плане реализации этого распоряжения Минэкономразвития РФ в 2021 г. разработало законопроект, регламентирующий правовые основы для создания НСУД. В законопроекте закрепляется ряд понятий, например, «государственные данные», «национальная система управления данными», «мониторинг качества государственных данных» и многие другие. Кроме того, описываются элементы, которые включает в себя НСУД, устанавливается порядок информационного взаимодействия государственных органов и идентификации пользователей. Также определяются функции системы, обязанности операторов, порядок гармонизации сведений и алгоритм действий при выявлении противоречий в информации.
Нормы законопроекта будут распространены на все органы государственной власти, организации публичного сектора, включая Центральный Банк, Генеральную прокуратуру, Счетную палату, силовые ведомства, физические и юридические лица. Управлять НСУД будут операторы на региональном и муниципальном уровнях. На федеральном уровне эту деятельность будет осуществлять оператор ФГИС «Единая информационная платформа НСУД».
Принятие этого законопроекта потребует внесения изменений в Закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Как считают эксперты, в результате внедрения НСУД повысится доступность государственных данных, обеспечивается их полнота, актуальность, непротиворечивость и безопасность.
Принятие законопроекта должно привести к повышению эффективности государственного управления, а также предоставить возможность бизнесу получать наиболее полную информацию из государственных информационных систем для управления экономикой и мониторинга социальных процессов.
Экономический эффект от организации единого информационного пространства в виде оптимизации управления финансово-материальными потоками, совершенствования стратегического планирования, организационно-управленческой структуры бюджетных процессов, включая обнуление переходящих остатков, оценивается специалистами примерно в 300-500 млрд. рублей ежегодно.
