CC BY
160Андрианов В.Д.
д.э.н., академик РАЕН, Заслуженный экономист России, профессор МГУ
andrianov_vd@mail.ru
ПРИНЦИПЫ РАЗРАБОТКИ ДОЛГОСРОЧНОЙ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Ключевые слова: стратегия, стратегическое управление, стратегическое планирование, система сбалансированных показателей, ключевые показатели эффективности, стратегическая карта, финансовые институты развития, государственная цифровая платформа, мониторинг реализации стратегии.
Keywords: strategy, strategic management, strategic planning, balanced scorecard, key performance indicator, strategic map, financial institutions for development, state digital platform, monitoring the implementation of the strategy.
Как показывает мировой опыт, ни одна волна динамичного экономического роста, в том числе наиболее мощная волна «новых индустриальных стран Азии» не поднялась бы без использования практики стратегического управления и долгосрочного планирования на государственном уровне.
Известный английский экономист сэр Джон Ричард Хикс (1904-1989), типичный представитель неокейнсиан-ства, в 1972 г. получил Нобелевскую премию по экономике «за новаторский вклад в общую теорию равновесия и теорию благосостояния».
На основании тщательного эконометрического анализа природы экономических циклов в работе «Капитал и экономический рост» (1965 г.) он констатировал: «Экономические подъемы начинаются только тогда, когда хозяйствующие субъекты определяют планы своего развития и начинают их реализацию»1.
Таким образом, кризис заканчивается тогда, когда исполнительная власть, бизнес-сообщество и простые граждане страны ясно понимают, что им делать и начинают действовать совместно, достигая синергетического эффекта.
Совершенно очевидно, что невозможно устойчиво и динамично развиваться без определения стратегических целей, в противном случае возможен лишь спонтанный хаотичный рост, который на протяжении последних двух десятилетий мы наблюдаем в экономике России.
Поэтому для перехода на модель устойчивого развития необходима долгосрочная Стратегия социально-экономического развития России. Отсутствие такой стратегии сдерживает переход России на траекторию динамичного роста и модернизацию экономической структуры экономики.
Стратегия является базовым документом стратегического планирования и управления, содержащим систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации.
Стратегия должна разрабатываться с целью формирования научно обоснованных представлений о перспективном облике страны, создания предпосылок для консолидации ресурсов и координации взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, субъектов бизнеса и институтов гражданского общества для обеспечения достойного уровня и качества жизни граждан России.
Стратегия - руководство к действию, средство координации усилий гражданского общества и государственной власти, обеспечения преемственности решений. С точки зрения реализации этих функций и оценивается ее качество.
Стратегия социально-экономического развития - выбор цели и целевых показателей
Как показывает мировой опыт, эффективность разработки и реализации стратегии экономического развития во многом зависит:
• от правильного выбора основных стратегических целей на долгосрочную перспективу;
• постановки, вытекающих из стратегических целей конкретных, приоритетных тактических задач;
• наличия материальных, трудовых и финансовых ресурсов, необходимых для достижения определенных стратегических ориентиров;
• разработки долгосрочных государственных, отраслевых и региональных планов и программ по достижению стратегических целей;
• наличия механизмов реализации стратегии в виде финансовых и нефинансовых институтов развития, их эффективного функционирования по реализации масштабных национальных инвестиционных проектов;
1 Аукуционек С.П. Модель Джона Хикса. Современные буржуазные теории и модели цикла: критический анализ. - М.: Наука, 1984. - 223 с.
• адекватной системы мониторинга и контроля за ходом реализации стратегии и механизмов корректировки целевых показателей в зависимости от внутренних и внешних условий.
Исчерпание потенциала экспортно-сырьевой модели экономического развития России ставит важную задачу осуществления модернизации экономики на инновационной основе. Формирование новой модели развития - это императив, который задается как внутренними задачами, так и глобальными трендами.
В этой связи основной стратегической целью в долгосрочной перспективе должно стать создание социально ориентированного государства с устойчивой, динамичной инновационной экономикой.
Для достижения этой цели в России необходимо начать формирование модели социального рыночного хозяйства, которая обладает огромным научным и практическим потенциалом.
Эта весьма динамичная модель способна к адаптации по мере изменения экономической ситуации и соотношения между функциями государства и рынка.
Такая модель позволит синтезировать гарантированную государством экономическую свободу в рыночной экономике с идеалами социального государства, связанными с социальной защищенностью и социальной справедливостью.
Создание модели социального рыночного хозяйства, успешное решение наиболее острых социальных проблем и кардинальная реформа пенсионной системы будут способствовать реальному росту благосостояния граждан России в долгосрочной перспективе.
В новой Стратегии развития России до 2030 г. для граждан России можно предложить вполне осязаемые стратегические цели, а именно, ликвидация бедности, создание среднего класса и удвоение реальных доходов населения, значительное повышение качества жизни.
Для достижения основных стратегических целей необходимо обеспечить решение следующих важных первоочередных задач:
• создать систему стратегического управления экономическим развитием;
• возродить на новых цифровых платформах и технологиях систему долгосрочного (10-20 лет) и среднесрочного (3-5 лет) экономического планирования;
• диверсифицировать и модернизировать экономику на инновационной основе и повысить ее глобальную конкурентоспособность;
• понизить энергоемкость экономики и повысить ее энергоэффективность;
• существенно улучшить деловой и инвестиционный климат;
• кардинально сократить масштабы коррупции во всех сферах экономики, в структурах законодательной и исполнительной власти, судебных и правоохранительных органах;
• повысить качество и эффективность государственного управления;
• ликвидировать бедность, снизить уровень дифференциации доходов населения, способствовать формированию среднего класса;
• повысить экологическую ответственность и устойчивость экономического развития.
Обоснованная и понятная модель экономического развития страны с конкретными стратегическими приоритетами и ориентирами, целевыми показателями не только облегчит принятие Стратегии развития России гражданским обществом, но и позволит значительно повысить эффективность государственного управления1.
Основные элементы и инструменты стратегического управления и планирования
Стратегия должна быть не только логически стройной, но и практически реализуемой. В настоящее время в мировой практике стратегического управления наиболее эффективным инструментом реализации стратегии является система сбалансированных показателей (ССП).
Система сбалансированных показателей устойчивого развития
Система сбалансированных показателей (ССП) позволяет увязать стратегические цели и основные показатели, измеряющие степень их достижения. С помощью ССП можно определять и отслеживать причинно-следственные связи и зависимость между основными финансовыми и нефинансовыми показателями.
Для успешного проведения экономической политики государству необходима «приборная панель», которая давала бы правильные ориентиры выбранному социально-экономическому курсу.
Поэтому автор предлагает разработать систему сбалансированных показателей устойчивого развития (ССП) для управления экономическими процессами. Указанная система могла бы объединить четыре группы показателей -макроэкономические, институциональные, социальные, и экологические.
Мировой опыт свидетельствует, что механизм ССП может применяться для организации стратегического управления на различных уровнях:
• корпоративном;
• ведомственном;
• муниципальном;
1 Андрианов В.Д. Концептуальные подходы к разработке стратегии устойчивого развития экономики России до 2030 г. // Общество и экономика. - М., 2016. - № 7. - С. 5-35.
•региональном;
• страновом.
Таким образом, система сбалансированных показателей устойчивого развития должна использоваться как важный инструмент системы стратегического управления социально-экономического развития России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Только при этом условии ССП станет эффективным инструментом долгосрочного и текущего планирования развития экономики России.
При наличии стратегии социально-экономического развития руководство страны с помощью ССП получит возможность контролировать достижение стратегических целей развития национальной экономики.
Система сбалансированных показателей устойчивого развития позволит обеспечить контроль за достижением установленных индикаторов, увязать бюджетный процесс с планами и результатами развития отраслей и регионов России, оценить реальную эффективность экономической политики государства.
Само название системы отражает то равновесие или баланс, который может быть сформирован и достигнут между:
• долгосрочными и краткосрочными целями стратегии;
• финансовыми и нефинансовыми показателями, основными и вспомогательными индикаторами;
• показателями верхнего и нижнего иерархического уровней стратегии;
• внутренними и внешними источниками и факторами реализации стратегии.
Очевидно, невозможно достичь того, что нельзя измерить. Поэтому для реализации поставленных стратегических задач должны быть определены и таргетированы основные целевые показатели устойчивого социально-экономического развития России.
Для наполнения ССП конкретным содержаниям необходимо определить ключевые показатели эффективности (КПЭ), а для их визуализации разработать стратегическую карту. Стратегическая карта и КПЭ являются основными элементами системы стратегического управления в целом.
Ключевые показатели эффективности (КПЭ)
При выборе ключевых показателей эффективности, включаемых в ССП устойчивого развития, необходимо иметь ввиду, что они должны соответствовать следующим критериям:
• быть относительно простыми и однозначными в толковании и интерпретации;
• иметь оптимальные, пороговые, критические значения для сравнения и контроля за ходом их выполнения;
• иметь возможность осуществлять их сравнительную оценку во временной динамике;
• быть обновляемыми на регулярной основе;
• быть сопоставимыми на федеральном и региональном уровнях.
• быть репрезентативными для международных сопоставлений;
• иметь возможность быть включенными в экономико-информационные системы, специализированные базы данных;
• использоваться в построении математических моделей и системы прогнозирования;
Ключевые показатели эффективности в ССП должны быть измеримы и формализованы в единой системе отчетности.
Их количество должно быть ограничено. Невозможно принимать эффективные управленческие решения на основании анализа слишком большого количества показателей. КПЭ могут быть объединены в рамках пяти разделов:
• диверсификация экономики на инновационной основе;
• институциональное развитие;
• социальная трансформация;
• экологическая ответственность и энергоэффективность экономики.
Для достижения стратегических целей и задач социально-экономического развития России до 2030 г. автором определены следующие показатели эффективности устойчивого развития.
Таблица 1
Ключевые показатели эффективности устойчивого развития экономики России на период до 2030 г.
Задачи Название показателя Ед. изм. 2013 г. 2014 г. 2020г. Целевые показатели 2030г. Целевые показатели Ответственный ФОИВ
1 2 3 4 5 6 7 8
Макроэкономическая и финансовая устойчивость Темп прироста ВВП % 1,3 0,6 3,0-4,0 4,0-5,0 МЭР др. ФОИВ
Темп прироста производительности труда % 1,8 0,9 2,0-3,0 4,0-5,0 МЭР др. ФОИВ
Уровень инфляции % 6,5 11,4 5,0-6,0 4,0-5,0 Минфин, ЦБ
Пределы колебания курса рубля % (в месяц) 5,9 6,5 3,0-4,0 2,0-3,0 Минфин, ЦБ
Предельный размер дефицита федерального бюджета % ВВП 0,5 1,4 не более 3,0 не более 3,0 Минфин
Размер государственного долга % ВВП 11,3 14,5 не более 30,0 не более 30,0 Минфин
1 2 3 4 5 6 7 8
Объем международных резервов % ВВП 25,0 18,9 20,0 30,0 Минфин, ЦБ
Уровень монетизации экономики % ВВП 47,1 44,9 70,0-80,0 90,0-100,0 Минфин, ЦБ
Доля продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей в ВВП % ВВП 7,81 8,0' 9,0-10,0 10,0-15,0 МЭР Минпромторг
Доля машинотехнической продукции в общем объеме экспорта % 5,5 5,3 7,0-8,0 10,0-15,0 МЭР Минпромторг
Диверсификация и модернизация экономики на инновационной основе Индекс инновационности экономики индекс 37,2 38,2 40,0 45,0-50,0 Минпромторг,
место в рейтинге 67 65 60-50 40-30 МЭР, Минобрнауки
Количество созданных высокопроизводительных рабочих мест млн. человек 1,1 0,8 2,0-3.0 4,0-.0 Минпромторг, Минсоцтруд МЭР
Доля расходов на НИОКР в ВВП (открытая часть бюджета) % ВВП 1,13 1,20 2,0-3,0 3,5-4,0 Минфин, Минпромторг МЭР
Уровень конкурентоспособ- индекс 4,2 4.4 4,4-4,5 4,7-4,5
ности национальной экономики* место в рейтинге 67 53 45-50 30-40 МЭР др. ФОИВ
Индекс экономической свободы индекс 51,1 51,9 57,6 59,6 МЭР, ФАС России
место в рейтинге 139 140 110-120 90 - 100
Уровень развития конку- МЭР,
рентной среды место в рейтинге 42 45 25-30 20-25 ФАС России
Институцио- Условия комфортности ведения бизнеса место в рейтинге 92 62 60-55 50-40 МЭР, др. ФОИВ
нальное разви-
тие Индекс качества и эффективности государственного персен-тиль 40,7 41 не менее 50 не менее 60 МЭР, др. ФОИВ Минкомсвязи, МЭР
управления Рейтинг по уровню развития электронного правительства место в рейтинге 27 27 20-25 10-15
Уровень восприятия коррупции балл 28 27 30-40 40-50 МЭР, др. ФОИВ
место в рейтинге 127 136 110-120 90-100
Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума % 11,1 12,1 8,0-9,0 6,0-7,0 Минсоцтруд др. ФОИВ
Социальная трансформация Дифференциация доходов населения** коэфф. Джинни 0,418 0,401 0,350-0,370 0,330-0,340 Минсоцтруд др. ФОИВ,
КДФ 16,2 16,9 16,0-16,5 14,0-15,0
Уровень общей безработицы % 5,5 5,2 4,0-5,0 3,0-4,0 Минсоцтруд, др. ФОИВ
Уровень качества жизни индекс 0,788 0,786 0,817 0,840 Минсоцтруд, Минздрав
(Индекс человеческого развития) место в рейтинге 55 57 40-50 30-40
Индекс экологической эффективности удалено Минприроды, Минэнерго,
Экологическая ответствен- место в рейтинге 34 32 20-30 15-20
ность и энергоэффективность экономики Индекс загрязнения окружающей среды Энергоемкость экономики балл снижение (% ) 76,0 76,5 33,4*** 60-70 13,5 50-60 10-12 Минприроды, Минэнерго Минэнерго МЭР,
* Индекс глобальной конкурентоспособности по версии Всемирного экономического форума (ВЭФ)
** Индекс концентрации доходов (коэффициент Джинни); Коэффициент дифференциации доходов (КДФ - Децильный коэффициент фондов)
*** Реальный темп снижения энергоемкости экономики за период с 2000 по 2010 гг. (по данным Минэнерго России).
Главная цель
Основные задачи
СОЗДАТЬ СОЦИАЛЬНО-ОРИЕНТИРОВАННОЕ ГОСУДАРСТВО С УСТОЙЧИВОЙ, ДИНАМИЧНОЙ, ИННОВАЦИОННОМ экономикой
Диверсифицировать экономику и повысить es кянкуракто-CnDCDÖHDCTb
Улучшить деловой и инвэстиционный
Система
сбалансированных показателей устойчивого развития
МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ И ФИНАНСОВАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ
ДИВЕРСИФИКАЦИЯ И МОДЕРНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ НА ИННОВАЦИОННОЙ ОСНОВЕ
СОЦИАЛЬНАЯ ТРАНФОРМАЦИЯ
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РАЗБИТИЕ
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТЬ ЭКОНОМИКИ
Ликвидировать Зедность и снилитьуровень дифференциации ДйХОДПЕ
Сократить масштабы коррупции
Повысить качество и эффективность государственного управления
Повысить экологическую ответственностей энергоэ^ективность экономики
■ Темп прироста ББП
■ Темп прироста производительности труда
* Уровень инфляции
■ Пределы колебание курса рубля
■ Предельный размер дефицита федерального бюджета
■ Размер государственного долга
* Объем золотовалютных резервов
■ Уровень монетизации экономики
■ Доля ЕЬ1сокотехнологичныхи наукоемких отраслей в ВВП
■ Доля машинотехнической продукции в общем объемеэкспорта
■ Индексинновашюнностиэкономики
■ Количество созданных и модернизированных новых рабочих мест
■ Уровень конкурентоспособности национальной экономики
■ Доля населения сдомдом ниже прожиточного минимума
■ Степень неравенства доходов населения
■ Уровень общей безработицы
■ Уровень качестважиэни
■ Индекс качества развития институтов
■ Уровень развития конкурентной среды
■ Условия ведения бизнеса
■ Индекс качества и эффективности государственного управления
■ Индекс восприятия коррупции
■ Уровень экологической устойчивости
■ Индексзагряэнения окружающей среды Энергоемкость экономики
Рисунок 1.
Стратегическая карта развития экономики России на период до 2030 г.
Целевые показатели на 2020 г. и 2030 г. прогнозируются автором экспертным путем с учетом различных официальных прогнозов социально-экономического развития России, прогнозов международных финансовых организаций и специальных аналитических исследований1.
Снижение энергоемкости экономики в период до 2020 г. прогнозируется на уровне 13,5%2.
После определения и утверждения КПЭ устойчивого развития необходимо для каждого из них сформировать индивидуальный паспорт, содержащий ряд параметров рассматриваемого показателя:
• наименование (или код);
• единица измерения;
• периодичность и условия определения значений;
1 Источники: 1. Global Innovation Index, Cornell University, - INSEAD, and WIPO (2013): The Global Innovation Index 2014: The Local Dynamics of Innovation. - Geneva, Ithaca, and Fontainebleau.
2. Global Competitiveness Index - The Global Competitiveness Report 2013-2014, World Economic Forum. - Geneva, 2014.
3. Quality of Life Index - International Living's Annual Quality of Life Index 2014.
4. Voice and accountability - The Worldwide Governance Indicators, 2013 Update, World Bank, 2013.
5. World Competitiveness Scoreboard - World Competitiveness Yearbook 2014, IMD. - Lausanne, 2014.
6. Innovation and sophistication factors - The Global Competitiveness Report 2013-2014, World Economic Forum. - Geneva, 2014.
7. Doing Business - World Bank. Doing Business 2014: Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises. -Washington (DC), 2014.
8. Government Effectiveness - The Worldwide Governance Indicators, 2014 Update, World Bank, 2013, 2014.
9. Corruption Perception Index - Corruption Perception Index 2014, Transparency International. - Berlin, 2013, 2014.
10. Environmental Performance Index. - 2012 Environmental Performance Index and Pilot Trend Environmental Performance Index. -New Haven: Yale Center for Environmental Law and Policy, 2014.
11. United Nations E-Government Survey 2014: E-Government for the Future We Want.
12. Pollution Index Country 2014, 2015, 2016.
13. Human Development Report 2013, 2014.
14. Index of Economic Freedom, 2013. 2014, 2015, 2016.
15. Федеральная служба государственной статистики (Госкомстат), официальный сайт.
2 Источник: Выступление Президента РФ Путина В.В. на климатической конференции ООН в Париже 30 ноября 2015 г.
• описание и методика расчета;
• источники информации;
• порядок сбора информации и расчета значений;
• список отчетных форм, в которых используется показатель;
• министерство (ведомство) или организация, ответственные за определение значений и выполнение показателя;
• стратегические инициативы (государственные программы, федеральные целевые программы, проекты, мероприятия), направленные на достижение целевого значения показателей.
После утверждения ключевые показатели эффективности устойчивого развития экономики России на период до 2030 г. должны быть декомпозированы на уровень министерств и ведомств и доведены до сведения региональных и муниципальных властей.
За достижение целевых значений КПЭ персональную ответственность должен нести руководитель соответствующего министерства или ведомства.
Система сбалансированных показателей устойчивого развития позволит обеспечить контроль за достижением установленных индикаторов, увязать бюджетный процесс с планами и результатами развития отраслей и регионов России, оценить реальную эффективность экономической политики государства.
Стратегическая карта
Важным элементом в современной системе стратегического управление является стратегическая карта.
Стратегическая карта служит для визуализации стратегии путем декомпозиции стратегических целей и основных задач по важнейшим аспектам деятельности, объединенным причинно-следственными связями1.
Разработка ССП и построение стратегической карты обусловлены необходимостью выделения наиболее важных для реализации стратегии целей и соответствующих КПЭ, достижение которых должно быть заложено в систему долгосрочного и среднесрочного планирования и контроля развития экономики России.
Как правило, каждой цели, обозначенной на стратегической карте, соответствует один или несколько ключевых показателей эффективности, обеспечивающих возможность измерения и мониторинга степени достижения указанной цели стратегии.
Совершенствование механизмов государственного регулирования и стратегического управления
экономикой
Как говорил один из классиков современного менеджмента Питер Друкер: «Нет бедных и богатых стран, а есть плохо и хорошо управляемые страны»2.
Государственное управление эффективно, если оно обеспечивает стабильность и поступательное социально-экономическое развитие. Уровень развития и эффективность функционирования институтов государственной власти является значимым элементом «организационного капитала» каждой страны, который стал важным фактором национальной и глобальной конкурентоспособности.
Среди основных принципов совершенствования организации системы стратегического управления экономикой России можно выделить следующие:
• системный подход к разработке и реализации стратегии, основанный на современных теориях, технологиях и практики в области стратегического управления;
• институционализация и правовая формализация процесса стратегического управления;
• автоматизация процесса стратегического управления;
• связь стратегического и оперативного уровней управления посредством ССП, преемственность целей и КПЭ на всех уровнях управления;
• интеграция с другими системами управления и их «настройка» на реализацию стратегии;
• персональная ответственность руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти за достижение стратегических целей.
Институты стратегического управления государством должны стать тем стержнем, вокруг которого формируется и развивается деятельность органов государственной и исполнительной власти.
Задача органов государственной власти - разработать и утвердить стратегию долгосрочного устойчивого социально-экономического развития России3, составными элементами которой станут:
• долгосрочный экономический прогноз развития России;
1 Стратегическое управление в зарубежных финансовых институтах развития / Под ред. В. Д. Андрианова. - М.: Консал-тбанкир, 2012.
2 Drucker P.F. The Effective Executive. 1967; Друкер П. Эффективный управляющий / Перевод на рус. яз. А. Мкервали. - М.,
2004.
3 Устойчивость экономической подсистемы можно определить как ее способность сохранять динамическое равновесие в условиях изменяющейся внешней и внутренней среды, а также спонтанных, случайных или преднамеренных трансформаций. При динамическом равновесии, эффективное использование всех видов ресурсов обеспечивает не только непрерывность процесса воспроизводства в возрастающих масштабах, но и качественное изменение структуры и пропорций экономической системы. См.: Андрианов В. Д. Концептуальные подходы к разработке стратегии устойчивого развития экономики России до 2030 г. // Общество и экономика. - М., 2016. - № 7. - С. 5-35.
• целевые значения ключевых показателей эффективности устойчивого развития (КПЭ);
• бюджетная стратегия, увязанная с КПЭ;
• скорректированные с учетом стратегических целей государственные программы (ГП), федеральные целевые программы (ФЦП), отраслевые и региональные стратегии.
Таблица 2
Государственные программы и Федеральные целевые программы, реализация которых призвана
обеспечить достижение КПЭ устойчивого развития
Федеральные органы исполнительной власти КПЭ устойчивого развития Программы
1 2 3
МЭР, совместно с другими ФОИВ Темп прироста ВВП Экономическое развитие и инновационная экономика Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности Развитие авиационной промышленности Развитие судостроительной промышленности Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности Космическая деятельность России
Темп прироста производительности труда Развитие науки и технологий
Удельный вес обрабатывающих отраслей в ВВП Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности Развитие авиационной промышленности Развитие судостроительной промышленности Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Космическая деятельность России Развитие атомного энергопромышленного комплекса
Уровень конкурентоспособности национальной экономики Развитие науки и технологий Развитие авиационной промышленности Развитие судостроительной промышленности Космическая деятельность России Развитие атомного энергопромышленного комплекса
МЭР, совместно с другими ФОИВ Индекс качества развития институтов Информационное общество (2011-2020 годы) Региональная политика и федеративные отношения Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации
Уровень развития конкурентной среды Развитие внешнеэкономической деятельности Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра Внешнеполитическая деятельность
Условия ведения бизнеса Информационное общество (2011-2020 годы) Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации
Индекс качества и эффективности государственного управления Информационное общество (2011-2020 годы) Региональная политика и федеративные отношения Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации
Индекс восприятия коррупции Информационное общество (2011-2020 годы) Управление федеральным имуществом Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации
Минпромторг России Доля высокотехнологичных и наукоемких отраслей экономики в ВВП Развитие науки и технологий Развитие авиационной промышленности Развитие судостроительной промышленности Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Космическая деятельность России Развитие атомного энергопромышленного комплекса
Увеличение высокопроизводительных рабочих мест Развитие науки и технологий
Минпромторг России, МЭР, Минобрнауки Индекс инновационности экономики Экономическое развитие и инновационная экономика Внешнеполитическая деятельность Развитие науки и технологий
Минфин России Предельный размер дефицита федерального бюджета Управление государственными финансами и государственным долгом
Размер государственного долга
1 2 3
Минфин России, ЦБ Уровень инфляции
Пределы колебания курса рубля, в месяц Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра Внешнеполитическая деятельность
Объем международных резервов Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра
Уровень монетизации экономики
Минсоцтруд России Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума Социальная поддержка граждан Содействие занятости населения
Степень неравенства доходов населения
Уровень общей безработицы
Уровень качества жизни Развитие здравоохранения Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности Культура России Охрана окружающей среды
Минприроды России, Минэнерго России, Уровень экологической устойчивости Охрана окружающей среды Воспроизводство и использование природных ресурсов Энергоэффективность и развитие энергетики
Степень успешности проведения экологической политики
Государственные программы, ФЦП, а также отраслевые и региональные программы должны стать важным инструментом стратегического управления на государственном уровне, обеспечивающим достижение перспективных целей и задач путем использования имеющихся ресурсов, достижение целевых значений КПЭ устойчивого развития.
Введение Государственных программ и ФЦП в практику бюджетного процесса решает две важные задачи - нацелить расходование бюджетных средств на достижение конкретных измеримых результатов и обеспечить эффективное взаимодействие различных министерств, ведомств и хозяйствующих субъектов. При этом долгосрочный характер программ должен гарантировать необходимое бюджетное финансирование за пределами бюджетного цикла.
Однако, как показывает практика, в настоящее время качество реализации многих программ существенно различается, отмечаются серьезные недостатки в процессе их реализации, в частности:
• отставание от графика выполнения заявленных целей;
• неполное выполнение программных мероприятий;
• трудности и задержки в привлечении запланированного внебюджетного финансирования
• отсутствие институтов и процедуры оценки эффективности реализации государственных программ и ФЦП, включая анализ альтернативных вариантов достижения целей программ.
В рамках долгосрочной стратегии развития страны до 2030 г. целесообразно разработать пятилетние планы экономического развития. В них должны найти отражение долгосрочные и среднесрочные цели социально-экономического развития страны, финансовое и нормативно-правовое обеспечение механизмов их достижения.
Пятилетние планы социально-экономического развития наряду с ГП и ФЦП должны стать важным элементом стратегического управления на государственном уровне, обеспечивающим достижение перспективных целей и задач путем использования имеющихся финансовых, материальных и трудовых ресурсов.
Принцип программно-целевого управления в системе стратегического управления позволит связывать государственные расходы с их ожидаемыми результатами, что повысит эффективность бюджетного процесса и качества реализации пятилетних планов.
Для создания системы стратегического управления в России необходимо опираться на основные положения Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 30.10.2017) «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации. В Законе представлены механизмы координации государственного, регионального, муниципального стратегического управления и бюджетной политики.
Определены полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.
На взгляд автора, для создания эффективной системы стратегического управления в России необходимо внести существенные изменения, поправки и дополнения в указанный Закон.
Прежде всего представляется целесообразным изменить название Закона, переименовав его в Федеральный закон «О стратегическом управлении в Российской Федерации». Это повлечет за собой изменения в перечне и содержании документов, необходимых для государственного стратегического планирования, по которым ведется единый реестр. В указанный реестр необходимо включить «Стратегию социально-экономического развития России» и «Порядок ее разработки».
В Закон также необходимо ввести такие понятия как «Стратегическое управление», «Система сбалансированных показателей (ССП)», «Стратегическая карта», «Ключевые показатели эффективности (КПЭ)», «Государственная цифровая платформа» и др.
Стратегия должна формироваться с использованием современных цифровых технологий. Прежде всего это технология «блокчейн» (blockchain), использующая принцип распределенных сетей для накопления информации, и технология «больших данных» (Big Data) для анализа большого объема информации.
Это позволит анализировать и управлять большими объемами статистической, экономической и аналитической информации.
В системе государственного управления России необходимо создание и внедрение «единой архитектуры государственной цифровой платформы», базирующейся на единой базе данных, что позволит преодолеть разрозненность ведомственных систем.
Подходы к решению этой проблемы заложены в утвержденной в 2018 г. государственной программе «Цифровая экономика».
Стратегичская цель
Основные задачи
Система сбалансированных показателей устойчивого развития
Ответственные за выполнение показателей (ФОИВ)
Инструменты
реализации
стратегии и
экономической
политики
государства
СОЗДАТЬ СОЦИАЛЬНО-ОРИЕНТИРОВАННОЕ ГОСУДАРСТВО С УСТОЙЧИВОЙ ДИНАМИЧНОМ, САМОРЕГУЛИРУЮЩЕМСЯ ЭКОНОМИКОЙ
Ди вер сифицироватьэкономику и повысить ее конкуренто-сп особность
Пм
Е_
МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ И ФИНАНСОВАЯ УСТОЙЧИВОСТЬ
• Темп прироста ВВП
• Темп прироста производительности труда
• Уровень инфляции
• Пределы колебание курса рубля
• Предельный размер дефицита федерального бюджета
• Размер государственного долга
• Объем золотовалютных резервов
• Уровень монетизации экономики
Улучшить деловой и Ли кви дировать бедн остьи
инвестиционный снизитьуровень
климат дифференциации доходов климат
ДИВЕРСИФИКАЦИЯ СТРУКТУРЫ ЭКОНОМИКИ
• Доля высокотехнологичных и наукоемкихотраслей в ВВП
• Доля машиностроительной продукции в экспорте
• Индекс инновационности экономики
• Количество созданных модернизированных новых рабочих мест
• Уровень конкурентоспособности национальной экономики
■ ^ Я
Повысить качество и эффекти вность государственного управления
СОЦИАЛЬНАЯ ТРАНФОРМАЦИЯ
Доля населения с доходом ниже прожиточного минимума
Степень неравенства доходов населения
Уровень общей безработицы Уровень качества
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ
• Индекс качества развития институтов
• Индекс качества и эффективности государственного управления Уровень р азвития конкурентной среды Условия ведения бизнеса
Индекс восприятия коррупции
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТЬ
• Уровень экологической устойчивости
• Степень успешности п роведения экологической политики
■
■
■
■
МЭР, Минфин, ЦБ МЭР, Минпромторг, Минобрнауки, Минсоцтруд Минсоцтруд МЭР, др. ФОИВ Ми н природы , Минэнерго
ПРОГРАММЫ
Государственные программы Федер ал ьн ые целевые п рограммы Реги он альные п рограммы
ФИНАНСОВЫЕ ИНСТИТУТЫ РАЗВИТИЯ
• Внешэкономбанк
• Агентство по страхованию вкладов
• Инвестиционный фонд РФ
• Россельхозбанк
• Агентство пои потечномужилищному кредитованию
• Российская венчурная компания
• Росагролизинг
Научные фонды - Фонд содействия развитию малых форм предприятия в научно-технической сфере, Российский фонд фундаментальных исследований, Российский фонд технологического развития, Российский гуманитарныйфонд
НЕФИНАНСОВЫЕ ИНСТИТУТЫ РАЗВИТИЯ
• Роснано
• Ростехнологии
• Олимпстрой
• Фонд содействия реформированию ЖКХ
• Росатом
• Объединенная судостроительная корпорация
• Объединенная авиастроительная корпорация
• Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий
• Особые экономические зоны (ОЭЗ)
• Технопарки, промышленные парки, бизнес-инкубаторы
Рисунок 2.
Схема организации системы стратегического управления экономикой России
Центр цифровой трансформации должен выработать правила, позволяющие развивать системы, которые имеют перспективу в цифровой экономике, и постепенно отказаться от устаревших, которые можно заменить на новые платформенные решения.
На цифровую платформу можно будет переложить исполнение большинства функций стратегического управления не при помощи непосредственно органов власти, а на основе цифровых платформенных решений.
Долгосрочная стратегия развития России должна быть положена в основу деятельности электронного правительства.
Формирование системы стратегического управления на различных уровнях предполагает расширение практики использования механизмов проектного и сетевого методов управления.
В случае реализации указанных предложений система стратегического планирования и управления в Росси сможет функционировать в полной мере, поскольку все документы стратегического планирования будут разработаны и приведены в соответствие с федеральным законом.
В ближайшей перспективе посредством формирования автоматизированной цифровой платформы поддержки принятия управленческих решений в сфере стратегического управления будет создана среда взаимодействия участников стратегического управления и реализации документов стратегического планирования.
Формирование такой платформы позволит повысить эффективность системы стратегического планирования на всех ее уровнях и обеспечит переход к системе цифрового стратегического государственного управления.
Таким образом должно быть обеспечено кардинальное изменение в сфере управления - переход от «среды документов» к «среде цифровых данных».
Формирование цифровой платформы для взаимодействия в сфере стратегического управления в целях согласованности действий участников на всех уровнях государственного управления в достижении национальных целей развития будет основано на:
• унификации документов стратегического управления и планирования с точки зрения структуры, используемых терминов, понятий и показателей и перевод таких документов на цифровую основу;
• согласованности и сбалансированности системы, направленных на обеспечение связанности между целями, задачами и их показателями, финансовыми и иными ресурсами, в том числе обеспечение единой методологии декомпозиции и агрегирования целей, задач и показателей.
Таким образом, будет сформирована система взаимоотношений участников стратегического управления и планирования в цифровом пространстве и в режиме реального времени, которая позволит скоординировать деятельность участников стратегического планирования в различных отраслях экономики и территориальных образованиях и обеспечить оперативный мониторинг достижения национальных целей развития.
Система оперативного мониторинга и контроля реализации национальных целей развития будет обеспечены посредством цифрового интеллектуального мониторинга, основанного на регулярных отчетах о достижении целевых ориентиров, включающих информацию и анализ динамики целевых показателей и факторов, оказывающих на них влияние, а также на интеллектуальном анализе интегрируемых данных из различных информационных ресурсов.
Оперативный цифровой мониторинг должен стать действующим механизмом корректировки документов стратегического планирования с учетом меняющихся внешних условий.
Такой механизм позволит оценить эффективность и результативность реализации документов стратегического планирования, в том числе применяемых инструментов, а также оценки эффективности деятельности участников стратегического управления и планирования.
Соответственно, потребуется скорректировать роль ситуационных центров, которые призваны осуществлять функции мониторинга реализации стратегии.
Создание широкомасштабной системы стратегического управления в России потребует кардинальной реформы структуры исполнительной власти в плане ее оптимизации и повышения эффективности государственного управления.
Мировой финансово-экономический кризис 2008-2009 гг. поставил точку в долгом споре между «кейнсианст-вом» и «монетаризмом» о роли государства в регулировании экономических процессов. Нынешний глобальный кризис, вызванный пандемией, подтвердил это положение.
Необходимость усиления государственного регулирования практически во всех сферах экономики стала очевидной. При этом в России, с учетом формирования ее социально-экономической системы «сверху вниз», важно, чтобы иерархический принцип государственного управления был дополнен принципами сетевого и проектного и стратегического управления, что в перспективе может привести к кардинальному изменению сложившейся структуры государственного управления1.
Список литературы и источников
1. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике».
2. Федеральная служба государственной статистики (Госкомстат), официальный сайт.
3. Прогноз социально-экономического развития России на период до 2030 г. Минэкономразвития, 2015 г, 2018 г.
4. Андрианов В.Д. Взаимодействие государственного и рыночного регулирования в экономической подсистеме // Российская социально-экономическая Система: реалии и векторы развития. 4-изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2020.
5. Андрианов В.Д. Концептуальные подходы к разработке стратегии устойчивого развития экономики России до 2030 г. // Общество и экономика. - М., 2016. - № 7. - С. 5-35.
6. Андрианов В.Д. Россия: экономический и инвестиционный потенциал. - М.: Экономика, 1999. - 662 с.
7. Андрианов В.Д. Россия в мировой экономике. - М.: Владос, 2002. - 400 с.
8. Андрианов В.Д. Стратегия и система сбалансированных показателей устойчивого развития экономики России до 2030 г. // Россия: тенденции и перспективы развития Ежегодник / РАН. ИНИОН. Отд. науч. сотрудничества; Отв. ред. В.И. Герасимов, Д.В. Ефременко. - М., 2016. - С. 210-221.
9. Андрианов В.Д. Эволюция основных концепций регулирования экономики от теории меркантилизма до теории саморегуляции. -М.: Экономика, 2008. - 326 с.
10. Аукуционек С.П. Модель Дж. Хикса // Современные буржуазные теории и модели цикла: критический анализ. - М.: Наука, 1984.
11. Бергер Я.М. Экономическая стратегия Китая. - М.: Форум, 2009. - 560 с.
12. Крижанич Ю. Политика. - М.: Новый свет, 1997.
13. Стратегическое управление в зарубежных финансовых институтах развития / Под ред. В.Д. Андрианова. - М.: Консалтбанкир, 2012.
14. Финансовые институты развития: особенности стратегического управления / Под ред. В.Д. Андрианова. - М.: Экономика, 2013.
1 Андрианов В. Д. Взаимодействие государственного и рыночного регулирования в экономической подсистеме // Российская социально-экономическая Система: реалии и векторы развития. 4-изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2020.
15. Global Innovation Index Cornell University / INSEAD, and WIPO (2013): The Global Innovation Index 2013: The Local Dynamics of Innovation. - Geneva; Ithaca; Fontainebleau.
16. Global Competitiveness Index - The Global Competitiveness Report 2013-2014, World Economic Forum. - Geneva, 2014.
17. Quality of Life Index - International Living's Annual Quality of Life Index 2011.
18. Voice and accountability - The Worldwide Governance Indicators, 2013 Update / World Bank. 2013.
19. World Competitiveness Scoreboard - World Competitiveness Yearbook 2013, IMD. - Lausanne, 2013-2018.
20. Innovation and sophistication factors - The Global Competitiveness Report 2013-2014, World Economic Forum. - Geneva, 2013.
21. Doing Business - World Bank. 2013. Doing Business 2014: Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises. -Washington (DC), 2013-2018.
22. Government Effectiveness - The Worldwide Governance Indicators, 2013 Update / World Bank, 2013-2015.
23. Corruption Perception Index - Corruption Perception Index 2013 / Transparency International. - Berlin, 2013-2015.
24. Environmental Performance Index. - 2012 Environmental Performance Index and Pilot Trend Environmental Performance Index. - New Haven: Yale Center for Environmental Law and Policy, 2013.
25. Drucker P.F. The Effective Executive, 1967; Друкер П. Эффективный управляющий / Перевод на рус. яз. А. Мкервали. - М., 2004.
26. United Nations E-Government Survey 2014: E-Government for the Future We Want.
27. Pollution Index Country, 2013, 2014, 2018.
28. Human Development Report 2013, 2014, 2018.
29. Index of Economic Freedom, 2013. 2014, 2015, 2016, 2018 / The Heritage Foundation.
