CC BY
62
экономические науки
35
УДК 332.025.12
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМы
регионального управления
Мегаева С. В., кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и антимонопольного регулирования Северо-Кавказского института - филиала РАНХиГС, г. Пятигорск megaeva_72@mail.ru
Коновалова К. Ю., кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и антимонопольного регулирования Северо-Кавказского института - филиала РАНХиГС, г. Пятигорск kris89.11@yandex.ru
Гусельщикова Н. Б., кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и антимонопольного регулирования Северо-Кавказского института - филиала РАНХиГС, г. Пятигорск n_guselchikova@mail.ru
Аннотация. В последние годы значительно усиливается роль регионального управления в общей системе государственного управления, поскольку именно через регионы осуществляется руководство государством в целом. Региональное управление выступает проводником общероссийских интересов с учетом региональной специфики. В статье показаны особенности статуса субъектов федерации. Представлены основные проблемы регионального управления. Даны методы воздействия региональной администрации на ход экономического развития. Показаны виды воздействия на экономическое развитие региона Представлены направления совершенствования социально-экономических процессов регионального управления.
Ключевые слова: региональное управление, социально-экономические процессы, экономическое развитие региона, регион, глобализация.
improvement of system of regional government
Megayeva S. V., Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of Economy and antimonopoly regulation, North Caucasian institute - branch of a RANEPA, Pyatigorsk megaeva_72@mail.ru
Konovalova C. Y., Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of Economy and antimonopoly regulation, North Caucasian institute - branch of a RANEPA, Pyatigorsk kris89.11@yandex.ru
Guselshchikova N. B., Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of Economy and antimonopoly regulation, North Caucasian institute - branch of a RANEPA, Pyatigorsk n_guselchikova@mail.ru
Abstract. In recent years considerably the role of regional government in the general system of public administration as through regions management of the state in general is performed amplifies. Regional government acts as the conductor of the all-Russian interests taking into account regional specifics. Features of the status of territorial subjects of the federation are shown in article. The main problems of regional government are presented. Methods of impact of regional administration on the course of economic development are given. Types of impact on economic development of the region are shown the directions of improvement of social and economic processes of regional government are presented.
Key words: regional government, social and economic processes, economic development of the region, region, globalization.
Современная Россия унаследовала перечень регионов от РСФСР (за рядом исключений в виде переименований и преобразований). В 1992 году российскими регионами был подписан Федеративный договор о разграничении полномочий, который был включён в текст Конституции РСФСР 1978 года. В 1993 году, когда была принята ныне действующая Конституция, насчитывалось 89 субъектов. С 1 марта 2008 года после объединения регионов осталось 83 субъекта Российской Федерации, а с 18 марта 2014 года после присоединения Республики Крым к России и образования двух новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя субъектов в Российской Федерации стало 85.
Итак, в настоящее время Россия (Российская Федерация) включает 85 регионов (с учетом Республик - субъектов федерации (в 1993 г. - 89). Среди них республики, края, области, автономные округа, одна автономная область и три города федерального значения (Москва, Санкт - Петербург и Севастополь). Особенности статуса субъектов федерации представлены в таблице 1.
Во время проведения экономических реформ в РФ шел процесс чрезмерной суверенизации регионов, который привел к резкому снижению
авторитета центрального руководства. Были допущены противоречия законов регионального уровня Конституции РФ, что привело к нестабильности политической обстановки, снижению уровня федерализма.
Местные органы власти любого уровня - региона, города или района - выполняют две основные функции: предоставление услуг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-тепло-снабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отдыха и пр.) и управление социально-экономическим развитием подведомственной территории.
Система регионального управления охватывает многообразные сферы экономических отношений: отношения собственности, финансово-кредитную, налогово-бюджетную системы, организационно-управленческие, производственно-экономические, аграрные отношения, недропользование, социальные и этнические процессы, законодательство, характер связи между ними по вертикали и горизонтали, меры и действия региональных властей по регулированию экономических процессов на территории региона, в системе межрегионального взаимодействия и с Федеральным Центром.
Таблица 1
Особенности статуса субъектов федерации
Субъект федерации Характеристика
Республика - охарактеризована в Конституции России как «государство»; - статус определяется Конституцией России; - вправе устанавливать свои государственные языки.
Край, область, город федерального значения - статус определяется Конституцией России и своим уставом, принимаемым краевым (областным, городским) законодательным (представительным) органом.
Автономная область - статус определяется Конституцией России и своим уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом автономной области; может быть принят федеральный закон об автономной области.
Автономный округ - статус определяется Конституцией России и своим уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом автономного округа; - может быть принят федеральный закон об автономном округе; - отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между соответствующим автономным округом и краем или областью.
Источник: Актуальные проблемы регионального управления: монография / В. В. Новикова, И. И. Пьянов, С. Б. Рудич, В. А. Фурсов, Н. В. Лазарева, С. Н. Калюгина, Л. Х. Хуссейн. - Ставрополь: Северо-Кавказский федеральный университет, 2017. - С. 25.
Управление развитием может осуществляться с помощью многообразного спектра стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие региона, создавать новые рабочие места, увеличивать налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано все местное сообщество.
Преодоление кризиса в любой сфере жизни региона напрямую связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и обладает относительной самостоятельностью, в значительной мере определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от степени экономического развития. Поэтому, только развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни местного сообщества. И поднять уровень благосостояния населения, который, в конечном счете, определяет успех той или иной социально-экономической политики [2, С. 109].
Управление региональным развитием может осуществляться с помощью разнообразного спектра стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие экономики региона, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество (табл. 2).
Основными проблемами регионального управления остаются разделение регионов на экономические районы, федеральные округа и отрасли народного хозяйства. Особое значение в управлении, имеет структура субъектов РФ, их подчиненность, отраслевая и финансовая зависимость. Поэтому регионы, наиболее удаленные от центра, остаются менее зависимыми в экономическом плане, если стратегические интересы внешней политики государства их не затрагивают. Северные регионы и наиболее богатые природными ресурсами регионы, наиболее зависимы, и всю свою внутреннюю стратегию развития экономики и социальной сферы направляют в зависимости от имеющихся товаров и потоков сырья, материалов и оборудования.
Зачастую люди или трудовые ресурсы для собственного региона не имеют значение, так как всегда считается возможным привлечь трудовой потенциал из других регионов. Поэтому в регионах с добывающими отраслями и тяжелым машиностроением преобладают специалисты из центральных округов РФ, где сосредоточены все механизмы власти и ресурсы РФ. Региональным властям только и остается выискивать «крохи с общего стола» для развития собственного хозяйства и социального обеспечения.
Общая для всех исполнительная центральная стратегия на основе федеральных целевых программ, затрагивающих только отдельные «особые экономические зоны», где подчиненность местным региональным органам и стратегиям развития региона занижена, не всегда хороша для развития регионов, особенно в условиях нехватки инвестиций.
Таблица 2
управление функционированием и развитием
Объекты управления функционированием Объекты управления развитием
дороги возникновение новых и развитие старых производств
уборка мусора развитие городской инфраструктуры, прежде всего связи и коммуникаций
водо-, газо-,тепло-, электроснабжение
состояние и эксплуатация жилого фонда занятость
парки,благоустройство уровень благосостояния
Источник: Региональная экономика и управление: учебное пособие / В. И. Павленко. - Москва: Русайнс, 2015. - С .45.
Возможные методы воздействия региональной администрации на ход экономического развития представлены на рисунке 1.
Рис. 1. Методы воздействия на экономическое развитие региона
Источник: Региональная экономика и управление: учебное пособие / В. И. Павленко. - Москва: Русайнс, 2015. - С. 50.
К условиям создания благоприятных общих условий для развития деловой активности следует отнести: рыночную инфраструктуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для развития новых видов экономической активности, хорошо развитые транспорт, связь, офисное хозяйство и городские вокзалы, аэропорт и т. д.
Относительно самостоятельным фактором экономического развития любого региона в последнее время стал международный фактор: чем интенсивнее международные связи, тем больший импульс, как правило, получает экономическое развитие региона. Содействие международным связям и международной торговле, привлечение иностранных инвестиций в регион становятся относительно самостоятельным и весьма эффективным инструментом экономического развития в целом.
При регулировании деловой активности администрация формирует побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими необходимых для данного региона решений. Это достигается, в частности, путем уменьшения местных налогов либо предоставления дешевого капитала с помощью инструментов займа, субсидий, гарантий и даже прямых заимствований [4. С. 120].
Данные методы воздействия на предпринимателей подвергаются обоснованной критике. В частности, доказывается, что такие меры ведут к прямым потерям ресурсов регионов и городов и не влияют, в конечном счете, на размещение новых видов бизнеса. Дело в том, что разница в условиях местного налогообложения, как правило, есть величина несоизмерима меньшая, чем разница по другим условиям бизнеса (расположение, наличие близких поставщиков, близость
рынков сбыта и пр.). Более того, конкуренция между регионами и городами часто ведет к выравниванию величин льгот по местным налогам. При этом ни один из вступающих в такую конкуренцию регионов не получает заметных преимуществ, с одной стороны, а с другой стороны, все они заранее уменьшают поступления в бюджет.
В целом стратегия налогового и прочего влияния оказывается эффективной лишь тогда, когда у властей имеется подробная информация, в том числе аналитическая, о состоянии того или иного бизнеса и о факторах, влияющих на принятие стратегических решений. Обычно подобной информации у администрации нет. Все это приводит к тому, что налоговые льготы становятся необоснованным и односторонним выигрышем бизнеса.
В то же время особый налоговый режим для новых инвестиционных проектов в современных российских условиях позволяет достичь весьма весомых результатов. Так, администрация Новгородской области, установив налоговые льготы для инвестиций на территории области, получила существенный приток иностранных инвестиций, гарантирующих уже сегодня высокий потенциал экономического развития области в будущем.
К регулирующим воздействиям администрации относится установление правил пользования землей. Например, в 90-е годы в отечественной практике организации жилищного строительства стало правилом строительство «с нагрузкой», когда частный инвестор получал право на строительство (или капитальный ремонт здания) лишь в том случае, если соглашался определенную долю готового жилья передать городским властям, а также при условии восстановления или расширения общегородских сетей и коммуникаций.
Выделение соответствующих зон использования земли для жилищного строительства, для торговли и бизнес-центров, для промышленного использования оказывает влияние на частных инвесторов, планирующих развитие своей деловой активности. При планировании того или иного строительства можно изменять обычные правила застройки, тем самым предоставляя конкретные льготы или высвобождая средства под те или иные программы.
Регулирование порядка правил застройки может дать весьма ощутимый эффект в длительной перспективе. Однако получение соответствующего эффекта возможно только при условии проработки стратегических планов развития города, при четком выделении долгосрочных и краткосрочных целей его развития [1. С. 28].
В случае реализации крупных проектов развития городов иногда оказывается целесообразным непосредственное сотрудничество администрации и частных организаций. Примерами такого рода могут служить проекты «Сити» и «Манежная площадь» в Москве. Будучи масштабными долгосрочными проектами, способствующими развитию города в целом, они осуществляются совместными усилиями частных организаций и администрации города. В ряде случаев для организации деятельности в рамках одного проекта создается смешанная компания. Однако в смешанных компаниях всегда наблюдается конфликт интересов частного и общественного секторов, всегда сложно согласовать интересы развития города с конкретными интересами, связанными с извлечением прибыли. Чтобы избежать ненужного перекоса в сторону частных интересов, прямая кооперация должна сопровождаться подробным и обоснованным процессом планирования, до-
статочно эффективным контролем, находиться под авторитетным и влиятельным руководством местной администрации.
Общемировой тенденцией последних лет стал рост числа организаций неправительственного, негосударственного характера, вовлеченных в решение проблем экономического развития города. Как правило, это бесприбыльные организации, которые могут оказывать помощь частному бизнесу, содействовать его развитию. К таким организациям можно отнести местные торгово-промышленные палаты,специализированные агентства по развитию или маркетингу региона. Кооперация администрации с такими организациями приносит пользу региону в целом [2. С. 112].
Обеспечивая процесс экономического развития региона, руководители местной администрации подчас действуют как посредники, как «создатели коалиций», помощники реальных действующих лиц, используя разнообразные способы содействия экономическому развитию. Поэтому работа по экономическому развитию может и должна строиться с привлечением руководителей крупнейших предприятий и работодателей региона. В такой кооперации с руководителями предприятий региональная администрация может более эффективно решать вопросы обучения персонала, развития инфраструктуры, стимулирования малого и среднего бизнеса.
Инструментами управления экономическим развитием на региональном уровне, как показано в табл. 3, являются создание общих условий бизнеса (дорога, связь, офисы, рыночная инфраструктура), регулирование деловой активности (местные налоги, зонирование, особые условия), прямая кооперация администрации и бизнеса (совместные проекты).
Формирование общих условий бизнеса регулирование деловой активности Прямая кооперация администрации и бизнеса
1 2 3
транспорт зонирование совместные проекты
связь налогообложение взаимодействие с некоммерческими организациями:
гостиницы субсидии торгово-промышленные палаты
рекреации льготы совместные проекты
телекоммуникации гарантии учебно-консультационные центры
Таблица 3
Виды воздействия на экономическое развитие региона
1 2 3
региональная рыночная инфраструктура:
банки,
аудит,
страхование,
консультации
Источник: Региональная экономика и управление: учебное пособие / В. И. Павленко. - Москва: Русайнс, 2015. - С. 52.
Обеспечивая процесс экономического развития региона в целом, руководители местной администрации подчас действуют как посредники, как «создатели коалиций», помощники реальных действующих лиц, используя разные подходы к содействию экономическому развитию. Поэтому работа по экономическому развитию может и должна строиться с привлечением руководителей крупнейших предприятий и работодателей региона. В такой кооперации с руководителями предприятий региональная администрация может более эффективно решать вопросы обучения персонала, развития инфраструктуры, стимулирования малого и среднего бизнеса.
Инструментами управления экономическим развитием на региональном уровне являются создание общих условий бизнеса (дороги, связь, офисы, рыночная инфраструктура), регулирование деловой активности (местные налоги, зонирование, особые условия), прямая кооперация администрации и бизнеса (совместные проекты).
Реализация инновационного, социально ориентированного сценария регионального развития будет опираться на зоны опережающего экономического роста.
Принципиально важно решить задачу развития федеральной транспортной, энергетической, телекоммуникационной и иной производственной и социальной инфраструктуры с учетом пространственной организации зон опережающего экономического роста.
Процесс направления бюджетных капитальных вложений в объекты федеральной инфраструктуры должен стать транспарентным и ориентированным на достижение целей и решение задач по развитию как отдельных отраслей, так и регионов. Поэтому в процессе стратегического планирования при разработке долгосрочных программных документов развития отраслей экономики и со-
циальной сферы, схем территориального планирования Российской Федерации, долгосрочных (федеральных) целевых программ необходима их координация с учетом определенных Концепцией перспективных направлений развития регионов [4. С. 122].
Долгосрочные (федеральные) целевые программы должны определять цели для региональных и муниципальных целевых программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а в совокупности такие программы призваны сформировать благоприятную среду для реализации инвестиционных проектов и программ бизнеса.
В отношении регионов (в частности, Республика Тыва, Камчатский край, Магаданская область) или геополитически приоритетных территорий, в частности Калининградской области, требуются комплексные меры, предусматривающие не только предоставление финансовой помощи, направленной на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, но и оказание целевой финансовой поддержки региональных проектов развития, в том числе за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, а также путем создания особых экономических зон.
Развитие межбюджетных отношений федерального центра и субъектов Российской Федерации будет осуществляться на основе следующих принципов:
- учет территориальной дифференциации, предусматривающий при расчете трансфертов учет региональных особенностей;
- учет дифференциации уровня социально-экономического развития, направленный на обеспечение учета уровня социально-экономического развития как при расчете трансфертов, так и при
определении уровня софинансирования соответствующих расходных обязательств региональных бюджетов;
- программное финансирование, предусматривающее предоставление в рамках долгосрочных (федеральных) целевых программ субсидий на реализацию соответствующих региональных программ, что позволит оценить перспективы развития соответствующей отрасли в конкретном субъекте Российской Федерации и эффективность деятельности региональных органов исполнительной власти по реализации программы, а также определить эффективность федеральных трансфертов (направления реформирования отраслей и целевые ориентиры для регионов на федеральном уровне будут определяться в рамках соответствующих долгосрочных (федеральных) целевых программ и отраслевых стратегий и иных аналогичных документов);
- ответственность регионов за целевое и эффективное использование межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предусматривающая координацию предоставления указанных трансфертов с эффективностью реализации региональных программ развития отраслей, на которые предоставляются федеральные субсидии, а также с осуществлением органами власти субъектов Российской Федерации иных мероприятий, связанных с проведением реформ в тех или иных сферах, цели и методология которых задаются на федеральном уровне (невыполнение регионом соответствующих обязательств и программных целевых индикаторов будет автоматически вести к сокращению предоставления федеральной финансовой помощи по определенному направлению) [1. С. 30].
Рост территориальной мобильности населения и преодоление депопуляции требует в первую очередь содействия добровольному переселению соотечественников и иностранной рабочей силы в регионы с прогнозируемой потребностью в трудовых ресурсах, а также создания экономических условий для миграции трудовых ресурсов из перенаселенных регионов страны в регионы с дефицитом рабочей силы.
В условиях глобализации социально-экономических процессов региональное управление необходимо совершенствовать по следующим приоритетным направлениям.
1. Отход от иерархических и многоступенчатых структур управления и акцентирование внимания на моделях «матричного» и «сетевого» типов, что позволяет перейти от чисто технократического подхода к решению социально-экономических проблем.
2. Уменьшение количества властных институтов и подразделений, действующих на постоянной и жестко регламентированной основе. Развитие временных проектных организаций и творческих коллективов, действующих с единой целью и поставленными задачами.
3. Развитие форм перекрестного финансирования и объединение проектов и программ, что позволяет согласовывать прибыльные и убыточные проекты, снижать расходы.
4. Внедрение таких методов управления, как делегирование полномочий, разделение рисков между отдельными подразделениями организации, стимулирование и поощрение способностей и возможностей работников.
5. Учет и разграничение интересов всех заинтересованных сторон и участников конкретного проекта с помощью коллективного принятия решений, повышение объективности таких решений с использованием экспертных методов и метода обратной связи при их реализации.
Современной теорией и практикой выработан ряд общих положений методологии стратегического управления региональной системой, которые позволили сформулировать понятие, сущность и принципы регионального стратегического управления.
Подводя итоги, можно утверждать, что стратегическое управление состоит в обосновании и разработке стратегии развития региональной социально-экономической системы, определении ее количественных характеристик и управлении процессом ее реализации. Обшей целью развития хозяйства каждого региона является повышение жизненного уровня населения. Это основной принцип новой стратегии экономических преобразований в регионе - в отличие от отраслевого и ведомственного, которые доминировали в прошлом. Экономической базой социальных приоритетов стратегии регионального развития является заинтересованность регионов в повышении эффективности производства и решении социальных и других проблем.
42
с. в. мегаева, к кэ. коновлловА, н. б. гусельщиковА
ЛИТЕРАТУРА
1. Актуальные проблемы регионального управления: монография / В. В. Новикова, И. И. Пьянов, С. Б. Рудич, В. А. Фурсов, Н. В. Лазарева, С. Н. Калюгина, Л. Х. Хуссейн. - Ставрополь: Северо-Кавказский федеральный университет, 2017. - 154 с. - ISBN 978-5-9296-0902-2.
2. Региональное управление и территориальное планирование: учебник / И. Е. Рисин, Ю. И. Трещевский. -Москва: КноРус, 2018. - 232 с. - Для бакалавров. - ISBN 978-5-406-05704-9.
3. Региональная экономика и управление: учебное пособие / В. И. Павленко. - Москва: Русайнс, 2015. -156 с. - ISBN 978-5-4365-0374-5.
4. Теория и практика управления развитием региональных экономических систем: монография / В. В. Без-палов и др. - Москва: Русайнс, 2018. - 235 с. --ISBN 978-5-4365-0738-5.
