CC BY
53
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2013. № 6
К.О. Тавакова1,
аспирант кафедры прикладной институциональной экономики экономического ф-та МГУ имени М.В. Ломоносова
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ЗАКУПОК НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И РАЗРАБОТОК
Статья посвящена актуальной на сегодняшний день проблеме осуществления государственных закупок научных исследований и разработок. Рассмотрены их основные теоретические особенности. Кроме того, предложены возможные направления развития системы государственных закупок научных исследований и разработок в России с учетом данных особенностей.
Ключевые слова: государственные закупки, госзаказ, научные исследования и разработки, НИР.
The article deals with the problem of public procurement of research and development (R&D). The author examines the main theoretical characteristics of R&D that should be taken into account. The possible directions of development of R&D public procurement in Russia are offered.
Key words: public procurement, government order, research and development, R&D.
Тема госзакупок очень актуальна в России. Система государственных закупок в нашей стране находится на стадии становления, происходили и происходят изменения российского законодательства в этой сфере (Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ). В настоящее время осуществляется разработка Федеральной контрактной системы.
Опыт функционирования ФЗ № 94-ФЗ показал как его сильные, так и слабые стороны. В последнее время назрела необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования вопросов осуществления госзакупок научных исследований и разработок. Действующая редакция ФЗ № 94-ФЗ порождает серьезные проблемы при размещении заказов на данные виды работ, вызванные высокой значимостью ценовых критериев оценки заявок, отсутствием адекватных механизмов предотвращения участия в конкурсных процедурах нечестных поставщиков, неэффективным и недобросовестным поведением госзаказчиков и т.д.
Государственные закупки научных исследований и разработок являются важным механизмом, который позволяет получать эко-
1 Тавакова Камилла Османовна, e-mail: [email protected]
номию бюджетных средств, а также стимулировать научно-техническое развитие и инновации.
Несмотря на значительный объем отечественных и зарубежных работ, касающихся отдельных аспектов осуществления государственных закупок научных исследований и разработок, следует отметить недостаточную изученность указанного вопроса в научно-теоретическом и прикладном аспектах.
Существующая нормативно-правовая база в сфере госзаказа не учитывает специфики закупок таких благ, как научные исследования и разработки. В ходе совершенствования законодательства в этой сфере необходимо принимать во внимание как теоретические особенности государственных закупок научных исследований и разработок, так и практический опыт их осуществления.
В связи со всем вышесказанным цель настоящей статьи — предложить основные направления совершенствования механизмов осуществления государственных закупок научных исследований и разработок в России с учетом теоретической специфики рассматриваемого предмета.
Научные исследования и разработки предполагают творческую работу, которая осуществляется на систематической основе для увеличения объема знаний, в том числе о человеке, культуре и обществе, а также для использования этих знаний для создания новых сфер применения и включает в себя три вида деятельности — фундаментальные и прикладные исследования, экспериментальные разработки2.
Под фундаментальными исследованиями понимается экспериментальная или теоретическая работа, выполняемая прежде всего для получения новых знаний, лежащих в основе явлений и наблюдаемых фактов, без какой-либо конкретной цели их использования3.
Прикладные исследования — это исследования, направленные на практическое применение новых и устоявшихся фундаментальных и отраслевых знаний и сопровождаемые решением конкретных экспертных задач.
Экспериментальные разработки — систематическая работа, основанная на имеющихся знаниях, приобретенных в результате исследований и/или практического опыта, и направленная на производство новых материалов, продуктов или устройств, внедрение новых процессов, систем и услуг или значительное усовершенствование уже выпускаемых или введенных в действие4.
2 Экономика знаний: Коллективная монография / Под ред. В.П. Колесова. М., 2008. С. 258-259.
3 Там же.
4 Там же.
В связи с тем что закупаемые блага имеют различные характеристики, необходимо обратить внимание на способ размещения госзаказа. Для выбора оптимальной формы осуществления государственных закупок научных исследований и разработок следует учитывать используемое в экономической теории разделение благ на исследуемые, опытные и доверительные (табл. 1).
Таблица 1
Выбор процедуры размещения госзаказа в зависимости от типа благ
Тип благ Предпочтительный способ закупки
Исследуемые блага Простой открытый аукцион первой цены
Опытные блага с доступом к независимым сигналам о качестве благ Открытый аукцион первой цены (с требованием к качеству сигнала в техническом задании)
Опытные блага без доступа к независимым сигналам о качестве благ Открытый аукцион первой цены с предквали-фикационным отбором. Конкурс
Доверительные блага с доступом к независимым сигналам о качестве благ Конкурс (проведение конкурса может быть более эффективно, чем проведение аукциона с включением требований к сигналу в техническом задании)
Доверительные блага без доступа к независимым сигналам о качестве благ Конкурс с предквалификационным отбором. Закупка у единственного поставщика
Источник: составлено автором на основе статьи: Юдкевич М.М., Пивоварова С.Г. Классификация благ и выбор оптимальной процедуры в системе государственных закупок.
Под исследуемыми благами понимаются блага, для которых качество товара может быть установлено покупателем до совершения покупки. Опытными являются блага, качественные свойства которых становятся известными только после покупки, в ходе их потребления. В случае доверительных благ качественные характеристики не могут быть установлены даже после их потребления 5.
Чтобы уменьшить асимметрию информации, госзаказчик должен получить дополнительные данные о благе, источниками которых могут быть система лицензирования, сертификации, рейтинга компаний-игроков на определенном рынке и т.д. Когда на рынке уже есть подобная информация, издержки госзаказчика на оценку качественных характеристик благ значительно снижаются, так как указанная информация может быть использована как сигнал каче-
5 Институциональная экономика: Новая институциональная экономическая теория / Под ред. А.А. Аузана. М., 2011. С. 82—83.
ства опытных и доверительных благ и учтена при составлении технического задания.
В целом можно согласиться с классификацией, предложенной М.М. Юдкевич и С.Г. Пивоваровой6:
— исследуемые блага;
— опытные блага с доступом к независимым сигналам о качестве блага на рынке;
— опытные блага без доступа к независимым сигналам о качестве;
— доверительные блага с доступом к независимым сигналам о качестве блага на рынке;
— доверительные блага без доступа к независимым сигналам о качестве.
Интересующие госзаказчика свойства исследуемых благ могут быть зафиксированы в контракте в форме технических требований. Госзаказчик может указать необходимые характеристики благ, уровень качества товара в техническом задании, провести их оценку при поставке и обратиться в суд при неисполнении указанных требований. Поэтому возможно применение аукциона первой цены.
Качество опытных благ может быть установлено только после реализации контракта. В этом случае издержки отказа от контракта и проведения повторной закупки гораздо выше, чем для исследуемых благ. При существовании, к примеру, сертификации поставщиков (сигнал качества), проводимой независимыми третьими лицами, заказчик может указать такое требование, как наличие сертификата, который говорит о репутации поставщика на рынке. Подобные требования значительно снижают риски заказчика. Таким образом, если на рынке есть объективный источник информации о благах, госзаказчик может включить требования к качеству сигнала в техническое задание и использовать для закупки открытый аукцион первой цены. Если же подобный сигнал отсутствует, то заказчик должен провести предквалификацию поставщиков и оценить их репутацию.
При закупке доверительных благ заказчик не может самостоятельно оценить их качество ни до, ни после поставки. При наличии на рынке сигналов о качестве заказчик может использовать их для оценки приобретаемых услуг. Однако даже в этом случае он не может быть уверен в качестве закупаемых благ. В целом в большинстве случаев проведение конкурса является более эффективным.
Проведенный анализ показывает, что при закупке опытных и доверительных благ следует проводить конкурс (в том числе с пред-квалификационным отбором поставщиков).
6 См.: Юдкевич М.М., Пивоварова С.Г. Классификация благ и выбор оптимальной процедуры в системе государственных закупок // Госзаказ: Управление. Размещение. Обеспечение: Академическое приложение к журналу. 2009. № 4. С. 2—10.
Научные исследования и разработки относятся к категории опытных или доверительных благ. На сегодняшний день госзакупки указанных работ осуществляются посредством проведения конкурса. Однако отказ от предквалификации поставщиков, ограниченное применение квалификационных критериев оценки предложений (вес квалификационных критериев не более 45% при проведении конкурсов на НИР, ОКР и т.д.) приводят к использованию в качестве основного критерия цены контракта. А проведение конкурентных закупок исключительно на основе критерия цены для приобретения доверительных благ может привести к ухудшающему отбору7. Он выражается в вытеснении добросовестных поставщиков, предоставляющих качественную продукцию, недобросовестными и некомпетентными участниками размещения заказа.
Существует целый ряд особенностей осуществления госзакупок научных исследований и разработок (табл. 2). Так, предметом госконтракта на выполнение научных исследований и разработок являются работы, в результате проведения которых создается уникальный интеллектуальный продукт. У госзаказчика отсутствует возможность точно описать результаты работ, в связи с чем он фактически оплачивает время, затраченное на решение задачи поставщиками, а также стоимость оборудования и материалов. Причем часто результаты научных исследований и разработок незначительно зависят от размеров финансирования: можно получить результат при осуществлении небольших затрат и можно не решить поставленную задачу при осуществлении крупных затрат8.
Отсутствие у госзаказчика возможности четко сформулировать требования к закупаемым научным исследованиям и разработкам приводит к тому, что нельзя составить функционально полный контракт с возможным исполнителем. Поэтому заказчик вынужден переходить от рыночного типа контрактации к иерархическому и осуществлять контроль за процессом исполнения работ.
Система госзаказа в России практически не учитывает особенностей закупок научных исследований и разработок и имеет ряд значительных отличий от общепринятой зарубежной практики.
Так, ФЗ № 94-ФЗ основан на положении о том, что госзаказчик в состоянии точно написать техническое задание и проект контракта. В процессе осуществления госзакупок научных исследований и разработок нельзя допускать отклонения по формальным основаниям предложений с непредсказуемыми, неожидаемыми для госзаказчика характеристиками. В связи с этим заказчики должны
7 См.: АкерлофДж. Рынок «лимонов»: неопределенность качества и рыночный механизм // THESIS. 1994. № 5. С. 91-104.
8 Особенности госзакупок НИОКР // Госзакупки: сайт. URL: http://goszakupki. ru/acts/science.htm (дата обращения: 12.02.2013).
чо ю
Таблица 2
Специфика предмета госзакупок
Параметры Новые теоретические знания Новые технологические (творческие) решения Инновационная продукция Ишовая продукция
Примеры Фундаментальные исследования Прикладные исследования, ОКР; создание произведений искусства Поставки уникальных товаров, оказание уникальных услуг Стандартные товары и услуги
Неопределенность в достижении результата Очень высокая Высокая Средняя Низкая
Асимметрия информации у госзаказчика о качестве блага Отсутствует представление о предмете и его стоимости Есть представление о предмете, но нет о стоимости Известны предмет и стоимость Известны предмет и стоимость
Доля творческой составляющей Очень высокая Высокая Средняя Низкая
Типы благ с точки зрения величины издержек определения качества Доверительные блага Доверительные/опытные блага Опытные/исследуемые блага
Источник: составлено автором на основе материалов презентации Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара «Международный и российский опыт организации закупок инновационной продукции».
использовать наиболее обобщенные требования к закупаемой продукции. В то же время при определении победителей конкурсных процедур необходима оценка степени соответствия предложений потенциальных поставщиков требованиям конкурсной документации. Так как требования описываются в наиболее общих терминах потребительских свойств, то госзаказчики зачастую вынуждены использовать критерии оценки, которые носят неконкретный характер: новизна, научно-технический уровень, реальность достижения целей, воздействие на окружающую среду, социальные критерии, технологическая реализуемость, масштабность сферы применения результатов и т.д.9 В этом случае возникает риск получения результатов работ, которые формально соответствуют техническому заданию, но фактически не представляют особой ценности: риск неполучения инновационной продукции, получения продукции, соответствующей неадекватному запросу заказчика, получения некачественной продукции10.
Таким образом, формирование требований к результатам работ является важной проблемой при осуществлении госзакупок научных исследований и разработок. Вариантом решения указанной проблемы является выбор способа размещения заказа, который соответствует особенностям закупаемых работ и предусматривает уточнение технического задания в процессе переговоров или первого этапа двухэтапного конкурса. Однако в ФЗ № 94-ФЗ эти процедуры не предусмотрены. Кроме того, возможно привлечение экспертов, специализирующихся в определенной предметной области, как на этапе формирования технического задания, так и на этапе осуществления приемки результатов работ.
За рубежом рассмотренные выше особенности осуществления госзакупок научных исследований и разработок учитываются.
Так, типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров, работ и услуг» предусматривает широкий перечень способов размещения заказа: открытый конкурс, закрытый конкурс, запрос котировок, закупка у единственного источника для простой продукции, а также двухэтапные конкурсы, конкурентные переговоры, запрос предложений для закупки сложной продукции и консультационных услуг.
Представляет интерес опыт закупок международных финансовых институтов. Например, правила закупок товаров и работ в проектах, финансируемых Всемирным банком, описаны в Руководстве по закупкам по займам МБРР и кредитам МАР (далее — Руководство).
9 Особенности госзакупок НИОКР // Госзакупки: сайт. URL: http://goszakupki. ru/acts/science.htm (дата обращения: 12.02.2013).
10 См.: Засухина И.К., Кузнецова И.В. Специфика закупки инновационной продукции // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 22. C. 28—33.
В ст. 2.6 Руководства подробно описывается проведение двух-этапных торгов. На первом этапе предлагается представить технические предложения без указания цены, разработанные на основе технических условий, которые подлежат дальнейшему уточнению. На втором этапе осуществляется корректировка тендерной документации, подача отдельных технических предложений и заявок с указанием цены.
В ст. 2.9 Руководства дается информация о проведении пред-квалификации участников. Предварительный квалификационный отбор необходим для выполнения объемных или сложных работ. Он обеспечивает возможность получить приглашение только тем организациям, которые имеют возможности и ресурсы для проведения работ. В основу предварительного отбора должна быть положена оценка возможностей и ресурсов потенциальных участников с учетом опыта работы и исполнения аналогичных контрактов, наличия кадров, оборудования и т.п.
Следует отметить, что в Руководстве предполагается возможность корректировки цен с учетом изменений основных компонентов контракта: рабочей силы, оборудования, материалов. Однако положение о корректировке цен обычно включается в контракты, срок которых превышает 18 месяцев.
Руководство по отбору и найму консультантов заемщиками Всемирного банка характеризуется разнообразием детально прописанных методов осуществления закупок с учетом того, является ли закупаемое благо исследуемым («простым») или же опытным, доверительным («сложным»). Так, в Руководстве приводится такой способ закупок, как отбор по качеству, применяемый в тех случаях, когда сложно разработать точное техническое задание, определить затраты материально-технических ресурсов и когда заказчик ожидает от консультантов новаторских подходов в предложениях. При проведении отбора по качеству может быть сделан запрос на подачу только технических предложений или запрос на одновременную подачу технических и финансовых предложений, но в разных конвертах11.
Кроме того, Руководство содержит различные типы контрактов. В частности, предусмотрен контракт с повременной оплатой, применяемый в случаях, когда сложно определить объем и продолжительность предоставления услуг, а также когда трудно оценить работу, которую консультанты должны выполнить для достижения целей задания.
11 Руководство по отбору и найму консультантов заемщиками Всемирного банка // Институт госзакупок: сайт. 2004. URL: http://www.roszakupki.ru/pages/inlaw/ Cons-Guid-2004-Rus-final.pdf (дата обращения: 10.03.2013).
Важно отметить, что в ст. 2.3 рассматриваемого Руководства говорится о том, что следует поощрять потенциальных поставщиков к тому, чтобы они делали замечания по техническому заданию в своих предложениях.
Во многих зарубежных странах функционируют контрактные системы, с помощью которых можно управлять единым циклом планирования, размещения и исполнения госконтрактов. Особый интерес представляет опыт организации Федеральной контрактной системы в США. Современная система госзакупок в Америке сложилась к 1984 г., когда был принят свод законодательных и подзаконных актов — Правила закупок для федеральных нужд (FAR — Federal Acquisition Regulations). FAR описывает все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления заключенными госконтрактами.
В США все заказы делятся на семь групп (в отдельную группу выделены научные исследования и разработки), учитывающих особенности соответствующего предмета закупок и предусматривающих различные способы размещения заказа и типы контрактов. Федеральная контрактная система в Америке предусматривает различные способы размещения госзаказа в зависимости от особенностей предмета (двухэтапные торги, конкурентные переговоры и т.д.). Большое внимание уделяется квалификации и репутации поставщиков. Кроме того, существует библиотека контрактов, которая содержит более 100 детально регламентированных видов государственных контрактов, в том числе контракты на стандартную продукцию, на услуги, на научные исследования и разработки и т.д.12
В зависимости от особенностей предмета госзаказа и от наличия возможности заранее рассчитать финансовые показатели используются различные типы контрактов. Контракты с фиксированной ценой применяются в случаях, когда сторонам в той или иной мере известны предполагаемые расходы на выполнение заказа. Контракты возмещения затрат используются, когда заключение контракта с фиксированной ценой либо невозможно, либо приводит к значительным затратам со стороны государства по подготовке такого контракта. Указанный тип контрактов применяют при размещении госзаказа на научные исследования и разработки13.
В России разрешено применять примерно половину способов закупок, используемых в международной практике. То есть в нашей
12 По информации сайта Минэкономразвития России. URL: http://www. economy.gov.ru/minec/activity/sections/reggovpurchase/system/contractreldev/ doc20100806_06 (дата обращения: 15.03.2013).
13 См.: Рубвальтер Д. О разработке Федеральной контрактной системы Российской Федерации // Власть. 2010. № 4. С. 4—13.
стране не используется значительная часть общепринятых путей повышения эффективности госзакупок.
В целом ФЗ № 94-ФЗ позволяет эффективно решать проблемы размещения заказа на простую, стандартизированную продукцию. Однако в законе не учитываются особенности госзакупок сложной продукции, к которой относятся в том числе научные исследования и разработки.
В настоящее время предлагаются различные меры, которые позволили бы решить указанные проблемы. Так, Министерством экономического развития Российской Федерации разработан проект закона «О федеральной контрактной системе»14. Указанный законопроект содержит положения, близкие к законодательству развитых стран в области осуществления госзакупок научных исследований и разработок, в частности такие, как отсутствие ограничений для заказчика в выборе способа проведения торгов и возможность использования двухэтапных конкурсов и конкурентных переговоров, установления квалификационных требований к участникам.
Предлагаемые меры могут способствовать решению проблем, возникающих при осуществлении госзакупок научных исследований и разработок. Однако нельзя не учитывать различия в уровне развития институциональной среды в России и на Западе. Так, Россия в 2010 г. находилась на 154-м месте в рейтинге стран по показателю Индекса восприятия коррупции15 и на 143-м месте по Индексу общего институционального развития16. Если предоставить госзаказчику полную свободу в выборе процедур размещения заказа (двухэтапный конкурс, конкурентные переговоры и т.д.), то возникнут высокие риски недобросовестного поведения с его стороны (коррупция, сговор с конкретным поставщиком и т.д.). Либерализация закупочного процесса должна осуществляться в соответствии с уровнем институционального развития страны, который является довольно низким в России по сравнению с развитыми государствами.
Федеральная антимонопольная служба РФ (ФАС) в свою очередь выступает за дальнейшее совершенствование ФЗ № 94-ФЗ. Так, ФАС России предложены поправки, в соответствии с которыми вводятся дополнительные требования к участникам конкурсов
14 Проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе» // Минэкономразвития России: сайт. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/ depfks/doc20110901_02 (дата обращения: 15.03.2013).
15 По данным сайта Трансперенси Интернешнл Россия: центр антикоррупционного исследования и инициатив. URL: http://www.transparency.org.ru/CENTER/ cpi_10.asp (дата обращения: 10.03.2013).
16 Index of Economic Freedom // The Heritage Foundation Website. 2013. URL: http://www.heritage.org/index/ranking (дата обращения: 09.09.2013).
на выполнение научных исследований и разработок (наличие опыта исполнения контракта в той же отрасли науки за последние 5 лет, стоимость которого составляет не менее 20% от начальной максимальной цены контракта; наличие в штате не менее двух научных работников высшей научной квалификации). Кроме того, предлагается формировать экспертные советы по отраслям наук для оценки качества предложений и приемки результатов научно-исследовательских работ, начальная цена контракта (цена лота) на выполнение которых составляет более 30 млн рублей17.
У указанных мер есть свои недостатки. В частности, пока непонятно, каким образом стимулировать членов экспертных советов к добросовестному поведению при проведении оценок предложений участников конкурсов на выполнение научных исследований и разработок (возможен конфликт интересов у членов экспертных советов в случае, если организации, членами которых они являются, будут участвовать в конкурсе). Необходимо, чтобы размер вознаграждения экспертов был довольно высоким. Издержки экспертов от недобросовестного поведения при проведении оценки заявок должны превышать их выгоды от такого поведения. Однако следует учитывать и то, что в понятие «издержки экспертов» входит и потеря статуса, сложившегося в научном сообществе. Эксперты дорожат своей репутацией, что снижает риск оппортунистического поведения с их стороны при осуществлении оценки заявок участников конкурсов.
Таким образом, можно предложить различные варианты совершенствования системы госзакупок научных исследований и разработок. Каждый из них имеет свои достоинства и недостатки. Однако, на наш взгляд, учитывая уровень развития институциональной среды в России, целесообразнее двигаться по второму пути.
Список литературы
Акерлоф Дж. Рынок «лимонов»: неопределенность качества и рыночный механизм // THESIS. 1994. № 5.
Засухина И.К., Кузнецова И.В. Специфика закупки инновационной продукции // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 22.
Институциональная экономика: Новая институциональная экономическая теория / Под ред. А.А. Аузана. М., 2011.
Министерство экономического развития Российской Федерации: официальный сайт. URL: www.economy.gov.ru
Рубвальтер Д. О разработке Федеральной контрактной системы Российской Федерации // Власть. 2010. № 4.
17 ФАС России представила предложения о совершенствовании системы госзаказа в России // ФАС России: сайт. 2011. URL: http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_32234.html (дата обращения: 12.02.2013).
Федеральная антимонопольная служба: официальный сайт. URL: www. fas.gov.ru
Юдкевич М.М., Пивоварова С.Г. Классификация благ и выбор оптимальной процедуры в системе государственных закупок // Госзаказ: Управление. Размещение. Обеспечение: Академическое приложение к журналу. 2009. № 4.
Яковлев А. и др. Система госзакупок: на пути к новому качеству // Вопросы экономики. 2010. № 6.
Экономика знаний: Коллективная монография / Под ред. В.П. Колесова. М., 2008.
Handbook of Procurement / Ed. by N. Dimitri, G. Piga and G. Spagnolo. Cambridge, 2006.
