CC BY
189
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 26 (164). Экономика. Вып. 22. С. 15-21.
Н. В. Чернявская
совершенствование системы экологических платежей
в российской федерации
Анализируется действующая в Российской Федерации система экологических платежей, предложены пути ее совершенствования. Обозначены различия в понятиях: «экологические платежи», «экологические налоги», «экологические сборы».
Ключевые слова: экономический механизм природопользования, экологические платежи, экологические налоги, платежи за загрязнение природной среды, экологические сборы.
Экологическая ситуация в современной России вызывает серьезные опасения. Высок уровень загрязнения атмосферного воздуха, особенно в крупнейших городах с населением более 1 млн жителей. Выбросы загрязняющих веществ в атмосферу предприятиями промышленности составляют около 25 млн т в год. Основное загрязнение осуществляют предприятия энергетики — 26,6 %, черной металлургии — 14,6 %, цветной металлургии — 7,1 %. Сброс загрязненных сточных вод равен 28 млрд м3 в год. Среди наиболее «значимых» отраслей можно выделить жилищно-коммунальное хозяйство — 44,7 %; сельское хозяйство — 16,6 %; химическую и нефтехимическую промышленность — 7,6 %; целлюлозно-бумажную промышленность — 7,4 %; электроэнергетическую промышленность — 4,8 % [1. С. 20].
Крупнейшим источником загрязнения атмосферы стал транспортный комплекс. Высокая концентрация автомобильного транспорта создает экологически опасную ситуацию в городах Москва, Волгоград, Тольятти, Уфа, Пермь. Кроме автомобильного транспорта загрязнение окружающей среды осуществляется предприятиями воздушного, водного и железнодорожного транспорта, а также тракторами и самоходными машинами.
Сложность экологической ситуации в Российской Федерации требует достаточно эффективных природоохранных мер со стороны государства. В России, так же как и в зарубежных странах, используется набор различных инструментов экологической политики. Наиболее активно они стали вводиться в начале 1990-х гг., но происходившая далее эволюция экологической политики не носила поступательного характера и была весьма противоречивой. В немалой мере это обусловлено тем, что в России не существует на сегодняшний день специального экологи-
ческого кодекса и охрана природы осуществляется согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» и административному кодексу. В них предусмотрено три метода экономического воздействия на загрязнителей природной среды.
Первый — плата за вредные выбросы. Эти средства раньше направлялись в Экологический фонд и тратились на природоохранные мероприятия. Но к настоящему времени плата за вредные выбросы, по сути, потеряла весь свой смысл. В 2000 г. Экологический фонд был ликвидирован, и собранные в виде платы средства стали уходить в бюджеты различных уровней. Поскольку закон не обязывает бюджеты тратить эти деньги на экологию, то их нередко расходуют на другие нужды. Кроме того, инфляция настолько истощила реальное содержание платы за вредные выбросы, что какое-либо стимулирующее влияние на предприятия она не оказывает.
Второй метод воздействия на загрязнителей — это административные штрафы, которые платят предприятия, допустившие в своей работе экологические нарушения.
К нарушителям природоохранного законодательства применяют третий метод — возмещение ущерба, нанесенного окружающей среде.
Получается, что государство в современной России использует для защиты окружающей среды в основном административные рычаги — запреты и предписания.
Между тем, считалось, что с переводом экономики России на рыночные рельсы главным элементом системы экономического механизма природопользования должны были стать так называемые экологические платежи, под которыми понимается плата за негативное воздействие предприятия на окружающую среду, т. е. плата за загрязнение атмосферного воздуха (выбросы
от стационарных и передвижных источников), водных объектов (сбросы в окружающую среду), размещение твердых отходов производства и потребления.
Россия была одной из первых стран в мире, применившей эти платежи на практике. В 1990 г. был проведен эксперимент, охвативший 29 административных территорий страны, и начиная с 1991 г. данные платежи были введены в качестве обязательного инструмента хозяйственного механизма.
В настоящее время основанием для взимания экологических платежей является Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которому негативное воздействие на окружающую среду является платным и внесение экологических платежей не освобождает предприятия от проведения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.
В соответствии с законом платежи являются двухставочными. Первая ставка (базовая) отражает платежи за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах утвержденных нормативов (ПДВ). Вторая устанавливается для сверхлимитных загрязнений в размерах, равных пятикратному значению базовой ставки. Экономический смысл базовой ставки состоит в необходимости аккумулирования средств для воспроизводства окружающей среды при ее нормативном, неизбежном при данных технологиях, загрязнении. Содержание ставки за сверхнормативные выбросы в том, что она предназначена для расчета суммы ущерба, нанесенного природе вследствие несоблюдения стандартов в данной области. Этот ущерб практически всегда зависит от конкретного предприятия.
Ставки платежей рассчитываются на условную тонну выбросов (сбросов) или складирования отходов.
Принятый подход для расчета нормативов платы (базовых ставок) называется затратным, поскольку основан на необходимости установить такие платежи за загрязнение, которые бы смогли покрыть финансирование природоохранных мероприятий, нужных для ликвидации ущерба или его предотвращения. Для дифференциации платежей в зависимости от вида загрязняющих веществ ставки платежей для всего многообразия ингредиентов рассчитываются исходя из показателей их относительной опасности. Это величина, обратная ПДК:
А =-------,
7 ПДК
где А. — коэффициент относительной опасности 7-го ингредиента.
В качестве основы было выбрано значение ПДК (предельно допустимая концентрация) для СО2, равное 1 мг/м3.
При отсутствии у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выбросы (сбросы, размещение отходов) вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхнормативная.
Данный порядок взимания платежей может быть проиллюстрирован следующим образом (см. рисунок).
Заштрихованный прямоугольник показывает сумму средств, которую предприятие оплачивает при соблюдении экологических нормативов и которая включается в издержки его производства. Затененный прямоугольник показывает сумму средств, дополнительно вносимых предприятием из прибыли при несоблюдении установленных нормативов выброса [2. С. 194].
После упразднения системы внебюджетных экологических фондов платежи стали фискальными инструментами (с 2002 г. федеральными законами о бюджете Российской Федерации на очередной год средства, поступающие от взимания экологических платежей, относятся к налоговым доходам бюджетов). С 2002 г. в федеральном бюджете не содержится положений, предусматривающих направление средств, поступающих от взимания экологических платежей, на финансирование мероприятий по охране окружающей среды (см. рисунок).
Действующие ставки экологических платежей периодически индексируются, но индексация не учитывает реальный уровень инфляции, устанавливается произвольно, на основе субъективных суждений, вследствие чего платежи, как правило, неоправданно занижены и не только не оказывают должного стимулирующего воздействия на загрязнителей, но и прямо дискредитируют сам принцип «загрязнитель платит».
Кроме того, усложнен механизм правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды. Для правильного исчисления и внесения данного вида платежей необходимо руководствоваться не одним, а несколькими нормативными документами, содержащими отдельные, одинаково важные составляющие надлежащего
исполнения обязанности по возмещению вреда, наносимого окружающей среде различными источниками негативного воздействия. Такими документами являются:
1. Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».
2. Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками,
Платеж, р.
сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».
3. Порядок направления 10 % платы за загрязнение окружающей природной среды в доход федерального бюджета Российской Федерации (утвержден Минприроды России № 04-15/61-638, Минфином России № 19, Госналогслужбой России № ВГ-6-02/Ю 3 марта 1993 г.).
4. Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (утверждены Минприроды России 26 января 1993 г.).
Ке ■ к р7 ■
Ке р7
Выбросы
Определение платежей за загрязнение природной среды в России:
р. — базовая ставка платы по 7-му виду загрязняющего вещества;
Ке — корректирующий коэффициент, учитывающий экологическую обстановку в регионе;
к — повышающий коэффициент за сверхнормативное загрязнение среды; п. — установленный предприятию норматив допустимого выброса 7-го вредного вещества; / — фактический выброс 7-го вредного вещества
0
п
Таким образом, отсутствие правовой базы, регламентирующей взимание экологических платежей, становится важным фактором, не позволяющим использовать их в качестве надежного инструмента природоохранной политики государства. Очевидно, что экономические, социальные и организационные решения, не обеспеченные четко сформулированным комплексом правовых мер, со временем утрачивают силу и эффективность. Именно поэтому на сегодняшний день одной из первоочередных задач является не только совершенствование механизма эмиссионных платежей, но и формирование прочной экономико-правовой базы платного использования экологической емкости территории.
При формировании данной базы во главу угла необходимо поставить вопрос разграничения таких понятий, как «экологические платежи», «экологические налоги», «экологические сборы». С чем связана такая постановка вопроса?
Данные приведенной ниже таблицы свидетельствуют о том, что в существующем сегодня законодательстве отсутствует четкое разделение понятий «налог», «сбор» и «платеж».
Если обратиться к практике, то она показывает, что экологические платежи, налоги и сборы являются, по сути дела, синонимами, хотя теоретически между ними есть несколько принципиальных различий.
Система экологических платежей в РФ
Компоненты природной среды Налоги, сборы, платежи
Земля Недра Почва Поверхностные и подземные воды Атмосферный воздух Растительный мир Животный мир и иные организмы Земельный налог, арендная плата за землю Налог на добычу полезных ископаемых, система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции, плата за размещение отходов производства и потребления, регулярные платежи за пользование недрами, разовые платежи за пользование недрами, плата за геологическую информацию о недрах, сбор за выдачу лицензий на пользование недрами, сбор за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр, сбор за выдачу лицензий на право осуществления деятельности по обращению с опасными отходами Единый сельскохозяйственный налог Плата за пользование водными объектами, плата за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, сбор за выдачу лицензий на водопользование Плата за загрязнение окружающей природной среды выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и другие виды воздействия на него Лесные подати, арендная плата за пользование лесным фондом, плата за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда, плата за информацию о лесном фонде, являющемся федеральной собственностью Сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов, сбор за выдачу лицензии на пользование животным миром, сбор за выдачу лицензий на осуществляемую в море деятельность по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыбу, а также других водных животных и растения
Согласно ст. 8 Налогового кодекса РФ, под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований [3].
Понятию «налог» присущи следующие обязательные признаки:
1) императивность (обязательность), что означает безусловную обязанность налогоплательщика при возникновении у него объекта налогообложения, т. е. налог — это обязательный платеж. Налогоплательщик не вправе отказаться от исполнения в полном объеме возложенной на него обязанности. Обязательность налогов обеспечивается силой государства в лице налоговых, правоохранительных и судебных органов, которые при нежелании налогоплательщика добровольно исполнить свою обязанность сделают это принудительно;
2) признак индивидуальной безвозмездности отличает налоговый платеж отсутствием для конкретного налогоплательщика эквивалентного объема выгоды от государственных
услуг. Налоговый платеж — это однонаправленное движение потока финансовых, а в исключительных случаях и иных ресурсов от налогоплательщика к государству без наличия встречного персонифицированного потока государственных услуг;
3) признак абстрактности отличает налоговые платежи абстрактным (отвлеченным) направлением их в централизованный фонд денежных средств — бюджет государства, т. е. мобилизацией денежных средств в распоряжение государства, которое уже само распределяет эти средства по расходным статьям в соответствии с избранными приоритетами;
4) признак уплаты в целях финансового обеспечения деятельности государства характеризует цель взимания налогов как основного доходного источника формирования бюджета государства для обеспечения его деятельности;
5) законность как признак отличает налоги тем, что их установление, порядок исчисления и уплаты, изменение или отмена осуществляются исключительно на основе закона;
6) признак относительной регулярности отличает налог определенной периодичностью его уплаты в строго отведенные законом сроки, т. е. налог — это не разовое, а регулярное изъятие
денежных средств при условии сохранения у налогоплательщика объекта налогообложения.
Из шести основных признаков налога в приводимом в Налоговом кодексе определении присутствуют три: императивность (обязательность), индивидуальная безвозмездность, уплата в целях финансового обеспечения деятельности государства. Это определение явно неполное, но основные признаки налога оно отмечает.
В отличие от индивидуально безвозмездного налога, под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). В определении сбора отсутствуют два признака, присутствующих в характеристике налога: индивидуальная безвозмездность и уплата в целях финансового обеспечения деятельности государства.
Сбор является индивидуально возмездным и подразумевает, что плательщик что-либо оплачивает (в случае экологического платежа — право на загрязнение окружающей среды, т. е. право на использование экологической емкости территории). Налог же является индивидуально безвозмездным. Цель введения сбора — ограничение какой-либо деятельности (в данном случае — деятельности, связанной с загрязнением окружающей среды). Сбор не может рассматриваться как устойчивый источник денежных поступлений. Налог же представляет собой чисто фискальный инструмент, целью введения которого является, в первую очередь, пополнение бюджета. Сборы носят компенсационный характер. Средства от их поступления направляются на осуществление конкретного рода мероприятий (в данном случае — природоохранных). Налоги же направляются в бюджет и могут расходоваться на любые цели (в том числе не связанные с охраной окружающей среды).
Что же касается платежа, то, на наш взгляд, данное понятие означает механизм передачи денежных средств и может выступать в различных формах, в частности, экологические платежи могут выступать в форме налога или сбора. В России на сегодняшний день не определено, должны ли существовать экологические плате-
жи в форме налога, сбора либо исключительно как административный штраф или компенсационный платеж, взимаемый в форме возмещения ущерба в рамках гражданско-правовых отношений.
Разграничение понятий «налог» и «неналоговый платеж» приобретает в современных условиях принципиально важный характер. Это и предотвращение перетекания налогов в неналоговые платежи, и ограничение объема самих неналоговых платежей; они, как и налоги, также имеют предел изъятия, превышение которого ведет к распаду хозяйствующего субъекта либо подавляет деловую активность физического и юридического лица.
Разграничение отмеченных понятий позволяет уточнить содержание таких терминов, как «экологические платежи», «экологические налоги», «экологические сборы».
Под экологическими платежами необходимо понимать денежные средства, которые надлежит вносить в порядке оплаты за используемые природные ресурсы.
Исходя из функций налогов и сборов, предлагается в системе экологических платежей выделить: экологические налоги, сборы за использование экологической емкости территории, экологические штрафы. Экологические налоги, выполняя свои функции, должны поступать в бюджет и использоваться на общегосударственные нужды. Причем введение данных налогов должно заменить часть налогов на труд и капитал.
Когда говорится о сборе, то подразумевается, что плательщик вносит платеж на какую-то конкретную цель. В данном случае после уплаты сбора плательщику предоставляется возможность использовать экологическую емкость территории. Пользователь конкретного природного ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, полуфабрикаты, электроэнергию и т. д. А вот уже экологические штрафы необходимо применять именно за негативное воздействие на окружающую среду. Причем экологические штрафы предприятия должны платить за счет прибыли, остающейся в их распоряжении после налогообложения.
Что касается экологических налогов, то возможно введение четырех их видов.
Первый — это налог на производство нежелательной в экологическом смысле продукции либо на использование экологически вредных технологий производства. А предприниматели,
которые применяют экологически безопасные технологии, наоборот, должны получить налоговые льготы. Экологически вредные, но дешевые при производстве продукты станут дороже, чем экологически безопасные. Тому подтверждение зарубежный опыт: десять лет назад при помощи высокого экологического налога с европейских рынков был вытеснен бензин со свинцом. У нас же его два года назад просто запретили.
Второй вид экологического налога — налог на потребление вредной для окружающей среды продукции. Например, в Германии платят такой налог при покупке бензина. Поэтому люди там стараются использовать машины, которые потребляют меньше бензина и, соответственно, меньше загрязняют окружающую среду.
Третий вид экологического налога — таможенные пошлины на ввоз в страну экологически вредной продукции.
Четвертый — «залоговая стоимость». Он предусматривает, что в цену продукции будут «закладываться» расходы на вторичную переработку изделия уже после его использования. Благодаря этому налогу, например, в Канаде стало очень выгодно перерабатывать пластиковые бутылки, шины и прочее вторсырье. Причем покупатели от этого не страдают. Сдавая отходы в пункт приема, они получают залоговую стоимость обратно.
Независимо от того, какой проект трансформации системы платежей за загрязнение окружающей среды примут законодательные и исполнительные органы власти Российской Федерации, необходимо предусмотреть следующее:
- введение налоговых льгот для предприятий, осуществляющих модернизацию производства, обеспечивающую снижение воздействия на окружающую среду, ресурсосбережение, выпуск экологичной продукции;
- введение налоговых льгот для предприятий, участвующих в реализации федеральных и региональных экологических программ, международных соглашений по охране окружающей среды;
- обеспечение финансирования из федеральных и региональных бюджетов экологических программ и важнейших природоохранных мероприятий.
В ряде случаев налоги вообще могут не взиматься. Например, от налогообложения должны освобождаться экологические фонды. Такую политику целесообразно проводить и для доходов
предприятий, полученных от утилизации различного рода вторичных ресурсов и отходов, для добровольных взносов организаций и населения, а также российских и иностранных грантов на природоохранные цели.
С позиции перехода экономики к устойчивому типу развития, ее экологизации и структурной перестройки система налогообложения должна предусматривать повышенные налоги на природоэксплуатирующие отрасли и секторы, находящиеся в начале природно-продуктовой вертикали, что позволит снизить выгодность вложений в их развитие. Здесь налоги могут играть роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или переключающего эту деятельность на экологосбалансированную. В свою очередь, обрабатывающие, обслуживающие, инфраструктурные отрасли, находящиеся ближе к концу природно-продуктовой вертикали, должны облагаться пониженными налогами, стимулирующими их развитие. Такая система налогов свойственна стимулирующему и жесткому типам экономического механизма природопользования.
Пониженные налоги должны применяться для ресурсосберегающих и малоотходных технологий. Техногенные и природоемкие производства и технологии должны облагаться повышенными налогами.
Сборы и штрафы должны поступать во внебюджетные фонды, так как необходимо обеспечить строго целевое использование средств, поступающих от взимания экологических сборов и штрафов, поскольку существует необходимость не только сбора средств, но и обеспечения экологической и экономической эффективности их распределения и расходования. Если эта эффективность не будет достигнута, то не будет достигнута цель, ради которой реализуется сам принцип «загрязнитель платит». Нецелевое и нерациональное расходование средств, во-первых, станет препятствовать реализации мер по обеспечению экологической безопасности; во-вторых, будет оказывать противоположное действие (как использование любого инструмента государственной экономической политики вопреки его назначению).
Достижение указанной цели возможно с помощью восстановления системы государственных экологических фондов.
Основная причина ликвидации ФЭФ и последовавшего за этим упразднения всей системы внебюджетных экологических фондов не их
экономическая неэффективность и многочисленные случаи нецелевого использования средств (о чем часто упоминается в литературе), а формирование бюджетного законодательства в отрыве от логики правовых норм, установленных в природоохранном законодательстве. Целевое использование платежей, поступающих во внебюджетные экологические фонды, стало противоречить Бюджетному кодексу РФ. Таким образом, даже если платежи за загрязнение окружающей среды однозначно будут признаны неналоговыми, без восстановления государственных экологических фондов (целевых бюджетных или же внебюджетных) принцип целевого использования средств, поступающих от взимания этих платежей, в рамках российского бюджетного законодательства реализовать не удастся. Предпочтительнее придание экологическим фондам статуса внебюджетных, нежели целевых бюджетных.
Таким образом, существующая на сегодняшний день система экологических платежей в РФ требует дальнейшего совершенствования с той целью, чтобы иметь способность оперативно реагировать на изменения природоемкости производства и в целом быть регулятором экологизации экономики.
Список литературы
1. Экономические основы экологии : учебник / под ред. А. А. Волокова. СПб. : Спец. лит., 2005.
2. Пахомова, Н. В. Экономика природопользования и экологический менеджмент / Н. В. Пахомова, К. К. Рихтер. СПб. : ОЦЭиМ, 2006.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 1, 2. М. : Экзамен, 2008.
4. Об охране окружающей среды : федер. закон № 7-ФЗ от 10.01.2002.
