CC BY
259
УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ
УДК 336.226.44
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
Экологические платежи являются обязательным элементом федерального и территориальных бюджетов Российской Федерации. В связи с этим автор дает качественную и количественную оценку их места в доходах бюджета. Многолетняя практика показывает, что эти платежи не только играют необходимую фискальную роль, но и служат экономическим инструментом охраны окружающей среды. В течение ряда лет они имели различный статус с точки зрения их целевого использования и значения при формировании доходной части бюджетной системы и экологических фондов. Автор анализирует предшествующее и современное состояние экологических платежей и приводит аргументы, которые свидетельствуют о нецелесообразности их включения в систему налоговых отношений.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, экологические платежи, плата за негативное воздействие на окружающую среду, целевой и налоговый статус, бюджетная система, экологические фонды.
Е.А. Юдин
В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016—2017 годов, разработанном Минэкономразвития России, отмечается, что в указанный период будет продолжена работа, ориентированная на формирование институциональных, правовых и экономических условий для эффективной охраны окружающей природной среды, рационального природопользования и снижения негативного воздействия на окружающую среду. Эта работа включает, наряду с другими направлениями, развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Одним из результатов реализации мероприятий государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012—2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 326, является разработка предложений по совершенствованию механизмов взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. В число исполнителей указанной государственной программы совместно с другими федеральными органами государственной власти включен Минфин России.
© Юдин Е.А., 2015
141
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
В качестве меры правового регулирования в сфере применения платы за загрязнение окружающей среды предусмотрена подготовка изменений и дополнений в законодательные акты, а также постановления Правительства Российской Федерации. К его задачам относится решение таких вопросов, как установление правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, порядка корректировки платы, правил контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью внесения. Кроме того, приказом Минприроды России должны быть установлены порядок декларирования и форма декларации по указанной плате.
Решение названных конкретных задач требует соответствующего обобщения предложений, которые в той или иной мере уже прозвучали и продолжают обсуждаться как в отраслевых структурах природоохранного ведомства, так и в научном сообществе и различных общественных кругах. Рассмотрение отдельных поставленных ниже вопросов связано с проблемой статуса платежей в сфере охраны окружающей среды.
В настоящее время поляризация подходов к возможности взимания денежных средств за нарушения экологических требований в форме налоговых или неналоговых платежей и их целевого использования имеет не только национальный, но широкий международный контекст и может быть проиллюстрирована отдельными примерами из зарубежной практики.
Эксперты указывают на высокую в ряде случаев эффективность применения в странах ОЭСР экологических налогов и сборов, существенная часть которых (около 1/3 из 375) носит целевой характер. Из этого количества примерно 75 являются налогами и сборами на энергетические товары, 15 — на автомобили, 20 — на промышленные и бытовые отходы. Как конкретный пример этой практики интересен опыт США, где Агентство по охране окружающей среды использует специальный экологический фонд для финансирования работ по устранению загрязнений от нефтепродуктов и химикатов. Фонд пополняется за счет средств, получаемых при взимании ряда налогов на нефтепродукты и продукты химической промышленности. В Нидерландах также имеется положительный опыт использования целевых налоговых поступлений (но уже в бюджет) для финансирования инвестиционных проектов по сокращению загрязнения водных объектов [1].
В условиях бурного развития экономики Китая важным направлением проводимой налоговой реформы является, по мнению его властей, введение налога на отходы добывающих предприятий в целях стимулирования рационального использования ресурсов [4]. Пока же в стране продолжают действовать прежние платежи за загрязнение окружающей среды. Однако уже подготовлен проект закона, который, возможно, в ближайшее время дополнит действующую налоговую систему новым бюджетным источником.
Не ставя перед собой цель дать исчерпывающе подробное описание существующих в зарубежных странах подходов к установлению статуса экологических платежей с точки зрения их администрирования налоговыми или
142
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
природоохранными органами и полноты использования на охрану окружающей среды, отметим, что в иностранных государствах с той или иной полнотой представлены различные, иногда диаметрально противоположные, но отражающие национальную специфику подходы к решению этих вопросов.
Отечественная практика также богата примерами реализации разнообразных взглядов на данную проблему, особенно, если рассматривать ее в динамике и в связи с существовавшими ранее и применяемыми сейчас нормами законодательства. В увязке с действовавшим в различные периоды порядком распределения платы за загрязнение окружающей среды между различными уровнями бюджетной системы и экологическими фондами может быть дана краткая оценка этих платежей с точки зрения задач данной публикации. В таблице 1 приведены сложившиеся подходы к решению этих вопросов.
Таблица 1
Порядок направления экологических платежей в бюджетную систему и государственные экологические фонды Российской Федерации1 (% от общей суммы) и краткая характеристика платежей
Периоды Бюджетная система Эко- логи- ческие фон- ды Статус плате- -2 жей2
феде- раль- ный бюд- жет консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга бюджеты других субъектов Российской Федерации местные бюдже- ты
2000 год 10 — — — 90 нл, цл
и ранее
2001 — 19 813 — —4 — ун, нц
2003 годы 19 — 813 4 —
2004 год 20 80 — — — ун, нц
20 — 80 — —
2005— 20 80 — — — нн, нц
2015 годы 20 — 40 О СП —
Примечания:
1 — данные законодательных актов в информационной базе СПС «Консультант Плюс»;
2 — оценка автора, обозначение платежей: нл — налоговые, ун — условно налоговые, нн — неналоговые, цл — целевые, нц — нецелевые;
3 — приведенный норматив предусмотрен для консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, в связи с чем допускалось понижение его предельного значения непосредственно для бюджетов субъектов Российской Федерации за счет поступлений в местные бюджеты;
4 — в соответствующих случаях (примечание 3) допускалось поступление части платежей в местные бюджеты;
5 — бюджеты муниципальных районов и городских округов.
143
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
Ранее в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ст. 19, п. 1 «и») к федеральным налогам были отнесены платежи за пользование природными ресурсами, зачисляемые в федеральный бюджет, бюджеты регионов и районные бюджеты в порядке и на условиях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. Эта широкая по направлениям поступления в бюджетную систему доходов от природопользования формулировка включала и экологические платежи, которые по факту их вхождения в совокупность ресурсных платежей довольно продолжительное время, а с 2001 года на достаточно условных основаниях относились к налоговым. При этом 90% экологических платежей поступало в государственные экологические фонды, что позволяло осуществлять их целевое расходование на проведение природоохранных мероприятий.
На основе норм Федерального закона от 27 декабря 2000 года № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» (статьи 9 и 27) в порядок распределения экологических платежей были внесены существенные коррективы. Они были связаны, в первую очередь, с упразднением Федерального экологического фонда, который ранее пополнялся за счет средств федерального бюджета. Такая же участь постигла и территориальные экологические фонды. Соответственно, утратило силу Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 1992 года № 442 «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации». Его отмена была инициирована Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 года № 721 «О ликвидации Федерального экологического фонда Российской Федерации». Не претендуя на полноту анализа правовых норм указанного выше закона, отметим, что в комментариях специалистов приводится более развернутая картина, отражающая проблемы и последствия сложившейся в этот период ситуации [5].
Таким образом, с 2001 года уже полная сумма экологических платежей стала поступать в бюджетную систему. Эта практика сохраняется и в настоящее время. Однако до 2004 года доля федерального бюджета составляла 19%, а доля территориальных бюджетов — 81% поступлений. После 2003 года эти пропорции изменились и вплоть до текущего года составляют, соответственно, 20 и 80%. Утрата с 2001 года экологическими платежами целевого статуса может быть подтверждена положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 35 которого содержит принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. В современной формулировке этот принцип означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете. Иначе говоря, поступление в бюджет экологических платежей в отсутствие в бюджетном законодательстве прямых норм об их назначении ни в коей мере не обязывает органы государственной власти использовать их исклю-
144
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
чительно на решение задач охраны природы, как это имело место при существовании экологических фондов.
После принятия Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (взамен действовавшего ранее) в сфере взимания экологических платежей возникли большие противоречия. При этом главная коллизия была связана со статусом этих платежей, позволяющим относить их к налоговым источникам бюджета или исключающим такую возможность.
Так, в Федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002—2010 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2001 года № 860 (то есть практически за месяц до названного выше природоохранного закона), указанные платежи именовались как платежи за загрязнение окружающей природной среды и, наряду с платежами за минерально-сырьевые, лесные, водные и водно-биологические ресурсы, определялись как платежи, взимаемые в форме налогов.
Федеральным законом от 7 мая 2002 года № 51-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» было предусмотрено, что в группе «Налоговые доходы» подгруппа 1050000 «Платежи за пользование природными ресурсами» классификации доходов бюджетов Российской Федерации включает 10 основных статей доходов, в том числе статью 1050600 «Плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов».
Но главным аргументом, который не только «подкреплял» в то время налоговый статус платы за загрязнение окружающей среды, но и создавал некоторые гарантии его сохранения в перспективе, была действовавшая редакция части первой Налогового кодекса Российской Федерации (ст. 13, п. 15), предусматривавшая наличие в составе федеральных налогов и сборов экологического налога (до 1 января 2005 года).
Одновременное действие указанных и других законодательных актов свидетельствовало о существовании ситуации своеобразного правового «двоевластия», когда в рассматриваемой сфере нормы одних документов признавали плату за негативное воздействие на окружающую среду налогом, а нормы других — неналоговым платежом.
Положение осложнилось в связи с рассмотрением в высших органах судебной власти правомерности применения Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Решением Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2002 года № ГКПИ 2002-178 указанное Постановление было признано незаконным. При этом Верховный Суд Российской Федерации руководствовался тем, что плата за загрязнение окружающей среды по своей правовой природе обладает всеми признаками налога. Конституци-
145
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
онный Суд Российской Федерации принял по данному запросу Определение от 10 декабря 2002 года № 284-О, в котором подтвердил правомерность действия постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года № 632, а платежи за негативное воздействие на окружающую среду признал фискальным сбором, а не налогом. Позднее Верховным Судом Российской Федерации было принято Решение от 12 февраля 2003 года № ГКПИ 03-49, которым был признан недействительным пункт 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года № 632 [3].
В связи с тем, что впоследствии часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации не была дополнена соответствующей главой, экологические платежи утратили налоговый статус и в настоящее время в полной мере регулируются Законом «Об охране окружающей среды».
В части конкретизации современной структуры платежей, взимаемых при совершении конкретных экологических правонарушений, следует отметить, что действующим главным природоохранным законом (ст. 16) определены правовые последствия негативного воздействия на окружающую среду. Факты такого воздействия приводят к необходимости внесения нарушителями соответствующих платежей. Различные виды негативного воздействия и связанные с ними платежи разделяются преимущественно по природе объектов такого воздействия (атмосферный воздух, поверхностные и подземные водные объекты, водосборные площади, недра, почвы) и перечню факторов, создающих негативный эффект (загрязняющие и иные вещества, микроорганизмы, шум, тепло, электромагнитные, ионизирующие и другие виды физических воздействий).
Внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения нанесенного ей ущерба. Таким образом, факт экологического нарушения, помимо взимания с нарушителей соответствующих платежей, влечет за собой и необходимость проведения конкретных хозяйственных действий по устранению последствий нарушения.
Специалисты юридического профиля разделяют всю совокупность финансовых санкций, предъявляемых нарушителям природоохранного законодательства, на меры, регулируемые в рамках отдельных областей права [2]. При этом в дополнение к собственно платежам за негативное воздействие на окружающую среду, за которыми на практике и в отдельных документах закрепилось ранее и используется сейчас менее строгое в правовом плане наименование «экологические платежи», к нарушителям применяются и меры, предусмотренные гражданским законодательством и имеющие в связи с необходимостью возмещения вреда гражданско-правовую природу. Помимо них, нарушителям могут предъявляться санкции, установленные за соответствующие экологические нарушения законодательст-
146
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
вом об административных правонарушениях, а также уголовным законодательством и имеющие природу штрафных санкций.
Количественные зависимости, связанные с формированием государственных доходов в сфере охраны окружающей среды, для краткости рассмотрены в таблице 2 на примере наиболее «свежих» данных о поступлении экологических платежей в консолидированные бюджеты регионов в 2013—2014 годах. Выбор двухлетнего периода определен нами также в связи с возможностью учета «пограничных» условий, влияющих на сохранение или изменение результатов бюджетной политики в природоохранной отрасли. Так, влияние ставок экологических платежей на объем их поступления в «соседних» годах проявилось следующим образом. В 2013 году на основании закона о федеральном бюджете на этот год нормативы платы, установленные Правительством Российской Федерации в 2003 году, применялись с коэффициентом индексации 2,20, а нормативы платы, установленные в 2005 году, — с коэффициентом индексации 1,79. В 2014 году применявшиеся в аналогичных случаях коэффициенты индексации составляли уже, соответственно, 2,33 и 1,89. С учетом ежегодного увеличения коэффициентов индексации влияние ставок платы на объемы ее поступления проявляется все более интенсивно.
Таблица 2
Сравнительная характеристика платежей за негативное воздействие на окружающую среду, поступающих в территориальные бюджеты Российской Федерации, в 2013—2014 годах
Виды платежей 2013 год 2014 год прирост (снижение) платежей в 2014 году к уровню 2013 года (+/-), %2
фактическое поступление, млн рублей1 в % к итогу2 фактическое поступление, млн руб-лей1 в % к итогу2
1. Плата за допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления — всего, в том числе: 11821,4 47,8 11999,3 53,9 +1,5
1.1. в атмосферный воздух 2964,4 12,0 3220,2 14,5 +8,6
1.2. в водные объекты 1152,9 4,6 1073,3 4,8 —6,9
1.3. в подземные горизонты 27,0 0,1 30,7 0,1 +13,7
1.4. за размещение отходов производства и потребления 7677,1 31,1 7675,1 34,5 —0,1
147
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
Окончание табл.
Виды платежей 2013 год 2014 год прирост (снижение) платежей в 2014 году к уровню 2013 года (+/-), %2
фактическое поступление, млн рублей1 в % к итогу2 фактическое поступление, млн руб- лей1 в % к итогу2
2.Плата за сверхнормативные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления — всего, в том числе: 12884,6 52,2 10275,5 46,1 —20,2
2.1. в атмосферный воздух 7411,9 30,0 4672,6 21,0 —37,0
2.2. в водные объекты 2568,3 10,4 2792,8 12,5 +8,7
2.3. в подземные горизонты 32,1 0,2 19,5 0,1 —39,3
2.4. за размещение отходов производства и потребления 2872,3 11,6 2790,6 12,5 —2,8
3. Плата за допустимые и сверхнормативные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления — всего 24706,0 100,0 2 2274,8 100,0 —9,8
4. Средства (по искам) и штрафы, взысканные в возмещение ущерба, причиненного нарушением природоохранного законодательства 1221,2 CD СО 1580,9 7,13 +29,57
Примечания:
1 — данные Росстата;
2 — расчеты автора;
3 — отношение к общей сумме платежей.
В части платы за допустимое негативное воздействие на окружающую среду и в том, и в другом году были продемонстрированы примерно равные пропорции отдельных платежей в их общих годовых объемах. При этом наибольшие объемы поступления обеспечила плата за размещение отходов. Более, чем вдвое меньше, оказалась плата за выбросы в атмосферный воздух. Различия в пропорциях этих платежей не были существенными. Удельный вес платежей за выбросы в водные объекты и подземные горизонты был заметно меньше по сравнению с указанными
148
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
выше платежами и практически равным по итогам обоих календарных периодов.
В случае же оценки поступления платы за сверхнормативное негативное воздействие на окружающую среду различия в долевом участии отдельных платежей проявились более отчетливо. Наибольший объем поступлений обеспечила плата за выбросы в атмосферный воздух. Примерно на равном уровне в общем объеме поступлений в течение одного и другого года оказались платежи за выбросы в водные объекты и размещение отходов.
Рассмотрение приведенных данных в динамике свидетельствует о незначительном приросте в 2014 году размера платы за допустимое негативное воздействие и существенном снижении поступления платы за сверхнормативное загрязнение окружающей среды (особенно в части загрязнения атмосферного воздуха и подземных горизонтов). В разрезе отдельных платежей по одним позициям (строки 1.1, 1.3, 2.2) отмечался прирост, по другим же (строки 1.2, 1.4, 2.1, 2.3, 2.4), соответственно, имело место снижение. Средства по искам и штрафы за экологические нарушения в 2014 году по отношению к уровню штрафных санкций в 2013 году увеличились. Увеличилось и отношение сумм штрафных санкций к объему экологических платежей в 2014 году в сравнении с 2013 годом.
Снижение платежей за сверхнормативное негативное воздействие в свете задач природоохранной деятельности имеет скорее позитивный смысл, если иметь в виду необходимость снижения объема самого ущерба окружающей среде. Общий итог по анализу приведенных данных приводит к выводу о возможности создания условий для роста гипотетической «заинтересованности» государства в увеличении налоговой базы по рассматриваемым платежам в случае придания им налогового статуса, что противоречит самой сути работы природоохранной отрасли. Однако к росту поступления этих платежей, на наш взгляд, следует относиться положительно, если оно вызвано повышением объективности учета ущерба и регулярным увеличением ставок платежей, что должно стимулировать загрязнителей к более бережному отношению к окружающей среде.
Логика построения реально действующих налогов исходит из объективной заинтересованности государства в росте их налоговой базы (прибыль, добавленная стоимость, доходы физических лиц и др.), что соответствует представлениям об экономическом росте в целом. Однако эту логику трудно распространить на рассматриваемый в качестве налоговой базы ущерб окружающей среде.
Снижение этого ущерба находится в прямой зависимости от размера средств, направляемых государством на охрану окружающей среды. В качестве примера, иллюстрирующего уровень государственных расходов на решение экологических проблем, в таблице 3 рассмотрены данные краткосрочного прогноза, приведенные в «Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».
149
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
Таблица 3
Расходы бюджетной системы Российской Федерации на охрану окружающей среды в 2014—2017 годах
Источники расходов 2014 год 2015 год 2016 год 2017 год
Расходы в бюджетной системе, млрд рублей 77,5 71,7 73,8 70,4
прирост (снижение) расходов к уровню прошлого года (+/—), % в том числе: —7,5 +2,9 —4,6
I. Расходы в федеральном бюджете, млрд рублей 54,5 49,0 51,6 48,6
прирост (снижение) расходов к уровню прошлого года (+/—), % —10,1 +5,3 —5,8
II. Расходы в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации, млрд рублей 23,0 22,7 22,2 21,8
прирост (снижение) расходов к уровню прошлого года (+/—), % —1,3 —2,2 +1,8
По отношению к базовому 2014 году в трех последующих годах планируется незначительное снижение объема средств на реализацию экологической политики с их локальным приростом (снижением) в отдельных периодах к уровню предыдущего года. При этом предполагается, что из федерального бюджета средств на указанные цели будет выделено в 2,2— 2,4 раза больше, чем из территориальных бюджетов, что объясняется необходимостью выполнения федеральным центром координирующих функций при реализации экологической политики.
Сравнение данных о расходах на охрану окружающей среды с объемами получаемых экологических платежей показывает, что указанные расходы существенно выше. Приведенные в таблице 2 данные Росстата о поступлении экологических платежей в территориальные бюджеты незначительно отличаются от данных Федерального казначейства, в отчете которого за 2014 год фигурирует сумма в 22,2 млрд рублей. Дополнение этих данных сведениями о поступлении экологических платежей в федеральный бюджет в размере 5,5 млрд рублей позволяет дать общую оценку величины этих платежей в доходах бюджетной системы. Таким образом, при расходах, предусмотренных в бюджетной системе в 2014 году на цели охраны окружающей среды в размере 77,5 млрд рублей, в том же периоде было получено лишь 27,7 млрд рублей экологических платежей, или в 2,8 раза меньше.
Эти данные еще раз говорят о невозможности признания в современных условиях экологических платежей единственным источником финансирования природоохранной деятельности. Вместе с тем российское законодательство не стоит на месте и вводит в хозяйственную практику новые финансовые инструменты. Например, определенные надежды органы го-
150
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
сударственной власти возлагают на утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2015 года № 1073 порядок взимания экологического сбора, который относится к неналоговым доходам федерального бюджета. Сбор уплачивают производители и импортеры продукции по товарам, которые подлежат утилизации после утраты ими потребительских свойств.
Однако попытки вернуть экологические платежи в налоговую систему периодически повторяются. Они выражаются как в поиске дополнительных аргументов, согласно которым платежи за загрязнение окружающей среды по своей правовой природе могут быть отнесены к категории рентных налогов [2], так и в разработке проектов документов по конкретным платежам налогового характера в экологической сфере.
Так, например, в текущем году по поручению Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России в НИФИ была рассмотрена «Концепция налога на брошенное имущество физических лиц», по которой в целях ее экспертной оценки было подготовлено соответствующее заключение.
Останавливаясь подробнее на рассмотренном документе, отметим, что его основная идея сводится к возможности включения в сферу налоговых правоотношений предлагаемого разработчиком порядка исчисления и уплаты «налога», обеспечивающего получение средств на сбор и утилизацию коммунальных (бытовых) отходов.
Не вызывает сомнения, что предложение автора разработки исходит из благих пожеланий, с учетом его замысла и представленной авторской методики, должно создавать условия для повышения эффективности работы всех заинтересованных сторон по поддержанию благоприятной для проживания граждан городской среды и направлено на формирование финансового механизма для решения конкретной экологической проблемы.
Однако, на наш взгляд, выбранный разработчиком подход для обоснования экономической природы и структуры предлагаемого «налога», имеет сомнительную практическую ценность и в случае его реализации может вызвать определенные проблемы как для физических лиц, на которых возлагается роль налогоплательщиков, так и для работников финансовой, экологической и коммунально-бытовой сферы.
По мнению разработчика, в случае сбора коммунальных отходов объем средств, который обеспечивается при взимании платы за размещение отходов потребления, является недостаточным по причине несовершенства действующего законодательства, что и вызвало необходимость разработки документа. Вместе с тем необходимо рассмотрение всех этапов утилизации отходов с учетом их экономических последствий. Законодательством предусмотрено размещение коммунальных отходов после их сбора на территории мусоросжигательных и перерабатывающих предприятий (в случае их оперативной утилизации) или на специальных полигонах (в условиях дли-
151
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
тельного хранения), что и осуществляется на практике. При этом на этапе хранения отходов предусмотрено получение установленных платежей. Кроме того, как отмечено выше, законодательство обязывает соответствующих юридических лиц принимать меры по возмещению вреда окружающей среде в местах размещения (временного или длительного) коммунальных отходов, а значит, и нести необходимые затраты.
Что касается платы за уборку мусора с жильцов (физических лиц), то она взимается в составе платы за содержание жилого помещения и коммунальные услуги. Жилищно-коммунальные службы за счет средств территориальных бюджетов обеспечивают выполнение работ по вывозу бытового мусора, уборке улиц, удалению снежных свалок, обезвреживанию твердых и жидких отходов. Эти вопросы регулируются нормами жилищного законодательства.
Следовательно, на всех этапах образования и хранения бытовых отходов функционирует (но, следует отметить, не всегда эффективно) соответствующий механизм формирования и использования средств в рассматриваемой сфере.
Предлагаемый разработчиком «налог на брошенное имущество физических лиц», как нам представляется, близок по своей природе к компенсационным мерам, направленным на снижение негативного воздействия на окружающую среду и в случае его введения, в дополнение к реально взимаемым платежам за жилищно-коммунальные услуги, создаст избыточную нагрузку на физических лиц. Предложение о введении предлагаемого платежа в рамках Налогового кодекса Российской Федерации не может быть нами поддержано по нескольким причинам.
Во-первых, подобный «налог» будет иметь принципиально иную природу объекта обложения, нежели это предусмотрено в Кодексе Российской Федерации. В настоящее время понятие «объект налогообложения» предусматривает при его определении применительно к конкретным налогам широкий перечень устанавливающих признаков (ст. 38), который не включает «негативных» характеристик хозяйственной или иной деятельности — «нарушение», «вред», «ущерб» или, как предлагается, «коммунальные отходы, требующие утилизации». Для установления денежного эквивалента этих понятий применяются имеющие широкое распространение в теории и практике различного рода финансовые санкции, включая штрафы. По этой причине, как указано выше, из налоговой системы была исключена плата за загрязнение окружающей среды, имеющая по сути компенсационный характер, а в перечень видов деятельности, облагаемых действующим водным налогом, не вошел сброс загрязняющих веществ в водные объекты (хотя до введения этого налога плата за пользование водными объектами взималась и за такой вид водопользования).
Во-вторых, рассмотренные в широком плане компенсационные и штрафные платежи присутствуют в разных областях законодательства, а
152
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
их «перенесение» в Налоговый кодекс Российской Федерации потребовало бы изменения порядка администрирования этих платежей. Передача налоговым органам дополнительных функций неоправданно увеличила бы нагрузку на их сотрудников, а специалистов иных отраслей, выполняющих контрольные функции (с правом применения соответствующих санкций), оставила бы «без работы». Кроме того, контрольная деятельность в отраслях, не относящихся к сфере деятельности налоговых органов, требует соответствующей профессиональной подготовки и опыта работы. Так, ранее формирование лесного дохода предусматривало внесение лесопользователями в бюджет в качестве налогового платежа платы за древесину, отпускаемую на корню, и взимание в необходимых случаях с них или иных нарушителей неналоговых (штрафных) платежей — неустоек за нарушение лесохозяйственных требований и взысканий за ущерб от лесонарушений. Правом составления соответствующих актов и предъявления нарушителям требований по указанным неналоговым платежам обладали лишь лесохозяйственные органы, поскольку их взыскание было возможным лишь при выявлении соответствующих нарушений непосредственно на участках лесного фонда.
В-третьих, контроль за достоверностью обоснования налоговой базы в столь специфической сфере, как утилизация коммунальных отходов, и учет в качестве налогоплательщиков практически всего проживающего в многоквартирных домах взрослого населения страны (видимо, могли потребоваться уточнения и по частным домам) вызвал бы необходимость расширения нормативной базы, обеспечивающей выполнение необходимых расчетов.
И наконец, перспектива увеличения расходов на решение проблем жилищно-коммунальной сферы, а именно так может восприниматься населением необходимость уплаты за свой счет «налога на брошенное имущество физических лиц», едва ли обрадует потенциальных налогоплательщиков.
Ограничившись приведенными аргументами, считаем, что предлагаемое изменение действующих налоговых правоотношений привело бы к нарушению сложившейся системы функций, задач и полномочий налоговых органов и контролирующих органов других отраслей.
Близкие по смыслу заключения по предложениям дополнить Налоговый кодекс Российской Федерации платой за загрязнение окружающей среды были подготовлены и ранее.
Таким образом, правовое регулирование и практика природоохранной деятельности свидетельствуют о нецелесообразности включения экологических платежей в систему налоговых отношений. Что касается целевого характера использования экологических платежей, то ввиду незначительного объема получаемых при их взимании средств по сравнению с необходимыми расходами на охрану окружающей среды, выделяемыми из бюджета, можно говорить о возможном финансировании за счет этих платежей лишь ограниченного перечня природоохранных мероприятий.
153
Экологические платежи: возможен ли их целевой и налоговый статус?
Литература
1. Богачева О.В., Бычков Д.Г. Целевые поступления бюджета в хозяйственной деятельности государства: зарубежная практика // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015. № 1. С. 29-40.
2. Васянина Е.Л. Вопросы взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду // Налоги. 2014. № 4. С. 40-44.
3. Короткова Л.А. Плата за загрязнение окружающей природной среды. Судебные решения // Налоговый вестник. 2003. № 7. С. 174-181.
4. Куклина Е.А. Ресурсные налоги в экономике современного Китая // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015. № 2. С. 89-97.
5. Лебедев В.В. Об изменениях в порядке направления платы за загрязнение природной среды и осуществлении контроля за ее поступлением // Налоговый вестник. 2001. № 8. С. 18-22.
References
1. Bogacheva O.V., Bychkov D.G. Targeted budget revenues in the economic activity of the state: foreign practice. Nauchno-issledovatel’skij finansovyj institut. Finansovyjzhurnal [Financial Research Institute. Financial Journal], 2015, no. 1, Pp. 29-40 (in Russian).
2. Vasyanina E.L. Questions of payment for a negative impact on the environment. Nalogi [Taxes], 2014, no. 4, Pp. 40-44. (in Russian).
3. Korotkova L.A. Fee for environmental pollution. Adjudications. Nalogovyj vestnik [Tax Bulletin], 2003, no. 7, Pp. 174-181. (in Russian).
4. Kuklina E.A. Resource taxes in the economy of modern China. Nauchno-issledovatel’skij finansovyj institut. Finansovyj zhurnal [Financial Research Institute. Financial Journal], 2015, no. 2, Pp. 89-97. (in Russian).
5. Lebedev V.V. Ob On changes in the order of the direction of fee for environmental pollution and the monitoring of its receipt. Nalogovyj vestnik [Tax Bulletin], 2001, no. 8, Pp. 18-22. (in Russian).
