CC BY
161
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПЛАТЕЖЕЙ КАК ЭЛЕМЕНТА МЕХАНИЗМА РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
ПОНОМАРЕВА М.А.,
кандидат экономических наук, доцент, Ростовский государственный экономический университет (РИНХ), 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 69
В статье осуществлен сравнительный анализ российской и зарубежной практики регулирования негативного воздействия на окружающую среду посредством экологических налогов и платежей, показаны основные недостатки российской системы экологических платежей и сформулированы рекомендации по их совершенствованию.
Ключевые слова: экологические платежи; экологические налоги; лимиты негативного воздействия на окружающую среду.
The article made a comparative analysis of Russian and foreign practices regulating adverse environmental impacts through eco-taxes and payments, showing major flaws in the Russian system of environmental charges and recommendations for their improvement.
Keywords: environmental charges; environmental taxes; limit environmental impact.
Коды классификатора JEL: M41, Q57.
Система экологических платежей (а именно тех платежей, которые так или иначе связаны с реализацией принципа «загрязнитель платит», и служат основной цели — экономическому стимулированию снижения загрязнения окружающей среды) является одним из элементов более широкого механизма снижения негативного воздействия на окружающую среду, включающего целый ряд взаимосвязанных элементов, наряду с такими как оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологический аудит, экологический мониторинг и др.
Роль системы экологических платежей в функционировании такого механизма во многих развитых странах достаточно велика. В Российской Федерации данная система своих функций не выполняет на протяжении уже достаточно длительного времени (как минимум 10-15 лет), что приводит к недостаточной эффективности не только самой системы экологических платежей (проявляющейся в их низкой собираемости и в принципиальном отсутствии у хозяйствующих субъектов стимулов для экологизации производства), но и всего механизма рационального природопользования и снижения негативного воздействия на окружающую среду (включая все остальные его элементы).
Такая ситуация требует детального анализа противоречий российской системы экологических платежей, практики зарубежного опыта введения аналогичных инструментов рационального природопользования с целью выявления возможных направлений ее совершенствования, что особенно актуально в условиях взаимодействия РФ с ЕС в рамках принятых обязательств по экологизации экономики.
С точки зрения выполнения системой экологических платежей своей стимулирующей функции имеют значение следующие факторы:
♦ их нормативно-правовое обоснование (и закрепление в сознании плательщиков как справедливых и обоснованных);
♦ размер самих платежей (мотивирующий внедрение экологически чистых технологий);
♦ использование полученных от них доходов (на что используются);
♦ взаимосвязанность с другими элементами механизма регулирования воздействия на окружающую среду (в первую очередь, с ОВОС, системой экологических нормативов, процедурами экологического аудита), а также с общей системой налогообложения хозяйствующих субъектов.
Данные факторы могут быть использованы при их правильной постановке как способ повысить стимулы хозяйствующих субъектов к экологизации производства и выполнению установленных экологических стандартов. В то же время, при неправильном решении вышеназванных задач система экологических
© М.А. Пономарева, 2011
платежей либо значительно снижает свою эффективность, либо вообще приводит к полной демотивации хозяйствующих субъектов и, как следствие, деградации качества природных ресурсов и окружающей среды в целом.
Проанализируем российскую и зарубежную практику (на примере стран ЕС) использования экологических платежей и налогов с точки зрения решения данных вопросов.
В общем случае разделяют «налоги» и «платежи», разница между которыми, на первый взгляд, несущественна, однако с точки зрения анализа российской системы платежей, по нашему мнению, имеющая принципиальное значение, поскольку именно от данного нюанса во многом зависит понимание ее недостаточной эффективности (табл. 1).
В ЕС экологические налоги и платежи рассматриваются в качестве экономического механизма осуществления принципа «загрязнитель платит» путем стимулирования экологически приемлемого поведения потребителями и производителями. Это — один из ряда механизмов по коррекции неспособности рынка учитывать загрязнение окружающей среды [2].
Таблица 1
Сравнительная характеристика экологических налогов и экологических платежей1
Признаки сравнения Экологические налоги Экологические платежи
Различия
Куда поступают средства в общий бюджет идут на реализацию определенных целей
Как используются целевые бюджетные поступления с «некомпенсируемыми» платежами «рециркулируются», т.е. возвращаются в экологическую сферу экономики или используются для целей, связанных с платежной базой
Связь с целевым использованием2 не компенсируются (не возвращаются) в том смысле, что выгоды, предоставляемые государством налогоплательщикам, обычно не соразмерны размерам их выплат; меняют их поведение путем влияния на цены представляют собой возвращаемые платёжедателям сборы, взимаемые более или менее соразмерно предоставляемыми государством услугам
Общее
Объекты потребители или производители
Налогооблагаемая база выбросы или продукция
Теоретической основой эконалогов является то, что экономическая деятельность компаний (предприятия) часто оказывает негативное влияние (в первую очередь, загрязнение) на природную среду и, таким образом, опосредовано на население (общество), которое вынужденно нести расходы по восстановлению нарушенной среды и в этой связи своего здоровья. Для компании это переложенные на общество «внешние издержки ее негативной деятельности», которые не учитываются в себестоимости ее продукции или услуг. Таким образом, создается на рынке искаженный спрос на продукцию такой компании, производство которой (продукции) приводит к деградации окружающей среды за пределами социального оптимума [2].
Цель экологических налогов (или платежей) — изъять из доходов компании ту сумму денег, которую тратит общество на ликвидацию негативных внешних для нее эффектов ее деятельности на окружающую среду (экологический ущерб), или интернализовать (ввести во внутренний экономический анализ компании) негативные внешние издержки. В условиях идеального рынка с идеально полной информацией эконалоги в случае их адекватного установления должны сами выйти на оптимальный социально приемлемый экологический уровень. На практике это сделать очень трудно, так как налоги должны точно соответствовать предельным издержкам ущерба от загрязнения для достижения требуемого экологического показателя. Необходима точная информация о реальных издержках от ущерба и о выгоде, связанными с производимыми при этом продуктами. Неопределенность информации о реальном ущербе от загрязнения, связанном с определенными загрязняющими веществами (например, для определения величины налога на выбросы углерода от тепловых электростанций) привела к ряду опосредованных решений (например, налог на топливо, вызывающее выбросы углерода, налог на выбросы на основе установленной мощности, налог на объем произведенного электричества) [2].
Анализ данных, приведенных в табл. 1, показывает, что существующая в настоящее время в России система экологических платежей, по существу, не может быть названа таковой. В основном потому, что целевое использование средств, получаемых за счет сбора платы за негативное воздействие на окружаю-
1 Составлено по: [2].
2 По классификации Статистического агентства ЕС (Евростата).
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2
64
М.А. ПОНОМАРЕВА
щую среду, не предусмотрено, что не позволяет относить их к разряду «платежей». В то же время они не являются и налогами, в связи с чем не могут взиматься налоговыми органами.
Как отмечается Т.В. Петровой, «на протяжении ряда лет существовали разночтения в определении правовой природы данной платы как налога или неналогового платежа, вызванные противоречиями и пробелами в экологическом и налоговом законодательстве, что стало причиной многочисленных судебных споров с участием налоговых органов. Решения по спорным вопросам принимались Верховным Судом РФ и Конституционным Судом РФ, которые по-разному подошли к оценке правовой природы платы. ... По мнению Конституционного Суда, плата за негативное воздействие на окружающую среду представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, носит индивидуально-возмездный, компенсационный характер и является по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором. Определив плату как неналоговый платеж, Конституционный Суд РФ также признал допустимость ее взимания на основании подзаконного акта, а спорное Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 г. № 632 — действующим и подлежащим применению» [3].
В то же время «компенсационный характер платы не отождествляет ее с возмещением вреда окружающей среде в соответствии с нормами гражданского и экологического законодательства (т. е. с гражданско-правовой ответственностью). Внесение платы за негативное воздействие, согласно ст. 16 (п. 4) Федерального закона «Об охране окружающей среды», не освобождает природопользователя от возмещения вреда, причиненного окружающей среде, что свидетельствует о самостоятельности рассматриваемых правовых инструментов» [3].
Таким образом, существующая в настоящее время в РФ система экологических платежей не несет никакой стимулирующей функции, и, по сути является инструментом «наказания» (но не штрафом) хозяйствующих субъектов за осуществляемую ими хозяйственную деятельность, что, безусловно, не может рассматриваться как эффективный механизм стимулирования экологически целесообразного поведения.
В РФ в соответствии с современным законодательством [6], платность природопользования предусматривает два аспекта: плату за природные ресурсы и плату за загрязнение окружающей среды и за другие виды негативного воздействия.
Плата за право пользования природными ресурсами представляет собой оплату в денежной форме права пользования ресурсом в установленных размерах, за сверхнормативное пользование ресурсом и на воспроизводство ресурса, и практически предназначена для собственника данных природных ресурсов (государство, частный владелец). Платежи за загрязнение окружающей среды являются, с одной стороны, мерой компенсационной, так как определяются как элемент в системе экономического механизма природопользования, призванного компенсировать эколого-экономический ущерб, экстерналии, наносимые предприятиями и организациями в ходе деятельности [1].
При этом согласно ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается: 1) за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух; 2) за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты и на водосборные площади; 3) за размещение (хранение и захоронение) отходов производства и потребления; 4) за загрязнение недр, почв; 5) за загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; 6) за иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Платежи взимаются как за негативное воздействие в пределах установленных лимитов, так и при их превышении. Такой подход связан с тем, что в российском законодательстве любая хозяйственная деятельность априори признается как неблагоприятно воздействующая на окружающую среду. В результате любое предприятие, независимо от масштаба и вида деятельности, обязано платить экологические платежи, без учета того факта, вписывается ли оно в установление лимиты, или нет. Непонятно в этой ситуации, для чего устанавливаются тогда эти лимиты. Ведь основной смысл их введения состоит в том, чтобы освободить от выплат тех хозяйствующих субъектов, которые выполняют все экологические требования к технологиям и производственному процессу, тем самым вписываясь в установленные лимиты сбросов/выбросов. Такой подход к установлению лимитов приводит к выводу, что они не соответствуют современным технико-технологическим возможностям, в силу чего фактически установленные лимиты не могут быть достигнуты и являются условными.
Зарубежная практика же выплаты подобных платежей основывается на том, что необходимо установить такой уровень экологических притязаний к производственным проектам, который в принципе достижим исходя из существующих в настоящее время наилучших доступных технологий [5]. В связи с этим и лимиты негативного воздействия определяются исходя из взятых предприятием на себя обязательств по снижению негативного воздействия на окружающую среду, сформированных в соответствии с его технологическими и финансово-инвестиционными возможностями и зафиксированных в планах и программах развития предприятия. Все планируемые в данных программах параметры согласуются с органом, выдающим комплексное экологическое разрешение на деятельность, включающее все возможные виды негативного воздействия предприятия на окружающую среду (выбросы в атмосферу, сбросы в водные объекты, захоронение и складирование твердых бытовых отходов и др.). Если предприятие выполняет все запланированные мероприятия по снижению негативного воздействия, то никаких платежей оно не выплачивает.
В случае же несоблюдения обязательств и нарушения установленных для предприятий лимитов, предпринимаются достаточно серьезные санкции, начиная от штрафов и заканчивая требованиями по ликвидации нанесенного ущерба и приостановлении/запрете деятельности.
Еще один серьезный недостаток российской системы экологических платежей состоит в отсутствии механизма их целевого использования. В настоящее время средства от экологических платежей направляются в региональные и федеральный бюджеты, составляя в них лишь небольшую часть (2-3 %). Конечно, из бюджетов всех уровней выделяются средства на реализацию природоохранных мероприятий, однако чаще всего они значительно (на порядки) ниже, чем объем средств, поступающих в бюджет. Фактически они выполняют бюджетоформирующую функцию, что не позволяет их рассматривать как стимулирующий инструмент.
Настоящие экологические налоги или платежи — те, которые предназначены для стимулирования экологически приемлемой деятельности, а не фискальной функции. В развитых странах они тоже составляют довольно малую часть от всех налоговых поступлений в странах ЕС (6,5 % в 2001 г.), из которых 2,6 % составляют налоги на загрязнения и природные ресурсы, т.е. налоги на выбросы (например, NOx), химические вещества, продукцию, отходы (например, свалки) и природные ресурсы (GTZ, 2006). По видам деятельности экологические налоги включают энергетику, транспорт или налоги на загрязнение и налоги на природные ресурсы (кроме энергии). Налогооблагаемая база — это топливо, сточные воды, выбросы, упаковка. В связи с задачами сокращения воздействия на климатические изменения применяются налоги для уменьшения выбросов парниковых газов — углеродные налоги, энергетические налоги, налоги на технологические выбросы (например, на N20).
Таким образом, для того, чтобы российская система экологических платежей стала выполнять свои стимулирующие функции, необходимо реализовать ряд преобразований. Во-первых, необходимо обеспечить их однозначное нормативно-правовое обеспечение, предоставив налоговым органам контролировать их взимание. Во-вторых, необходимо полностью упразднить существующую в настоящее время систему лимитов, сформировав систему выдачи комплексных экологических разрешений на основе наилучших доступных технологий и обеспечив предприятиям возможность осуществлять реальные технологически возможные и финансово обеспеченные программы снижения негативного воздействия на окружающую среду. Для этого целесообразно определить более четкий реестр потенциально экологически опасных веществ, за выбросами/сбросами/размещением/использованием которых должны следить предприятия, и в отношении которых должны предприниматься меры по сокращению или замещению их использования. Также должны быть определены конкретные виды деятельности, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, за которыми должен осуществляться контроль со стороны регулирующих органов. В-третьих, необходим механизм, предусматривающих целевое использование средств, получаемых за счет экологических платежей и штрафов. Для этого не обязательно формировать отдельные фонды или создавать какие-то другие отдельные структуры, поскольку в российских условиях распределение средств из таких фондов может быть подвержено коррупционным тенденциям. Реализация механизма целевого использования может быть осуществлена в форме взаимозачета суммы, на которую предприятия осуществило мероприятия по снижению негативного воздействия на окружающую среду, и суммы, которую оно должно выплатить по экологическим платежам.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гринин А.С., ОреховН.А.,Шмидхейни С. Экологический менеджмент. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
2. Перелет Р.А. Платежи за негативное воздействие промышленности на окружающую среду: современное состояние и тенденции // Материалы семинара «Платежи за загрязнение окружающей среды». Программа сотрудничества ЕС — Россия. Гармонизация Экологических Стандартов (ГЭС) II. М., 2008.
3. Петрова Т.В. Плата за негативное воздействие на окружающую среду // Материалы семинара «Платежи за загрязнение окружающей среды». Программа сотрудничества ЕС — Россия. Гармонизация Экологических Стандартов (ГЭС) II. М., 2008.
4. Пономарева М.А., Проданова Н.А. Управление устойчивым развитием региональных социо-природо-хозяй-ственных систем: противоречия и механизм разрешения. Монография. М.: Изд-во РЭА им. Г.В. Плеханова, 2010.
5. Программы сотрудничества ЕС-Россия. Проект ГЭС-II // www.ippc-russia.org.
6. Федеральный Закон РФ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 1 Часть 2
