CC BY
9
Совершенствование системы бюджетно-налогового регулирования в регионах Севера
Т.И. БАРАШЕВА, кандидат экономических наук, Институт экономических проблем им. Г.П. Лузина Кольского научного центра РАН, Апатиты. E-mail: barasheva@iep.kolasc.net.ru
В статье исследуются последствия проводимой государственной бюджетно-налоговой политики в северных регионах, уточняются приоритеты институциональных преобразований в налогово-бюджетной сфере и обосновываются наиболее действенные механизмы бюджетно-налогового регулирования. Ключевые слова: бюджетная политика, приоритетные направления и механизмы бюджетно-налогового регулирования, северные регионы
В основу реформы российской модели бюджетного федерализма, начавшейся в 2000-х годах, были положены принципы концепции «федерализма, сохраняющего и поддерживающего рынок». Это позволило обозначить решающие действия органов власти в таких направлениях, как обеспечение финансовой автономии региональных и местных властей; уточнение расходных обязательств субнациональных властей и их финансирования за счет достаточной собственной налоговой базы; реформирование политики трансфертов и др.1 По прошествии более десятка лет подведем итоги процесса реформирования на основе анализа тенденций, наблюдаемых в бюджетной системе северных субъектов РФ.
Дискриминация сильных
Основным критерием, характеризующим финансовое состояние региона, является показатель бюджетной обеспеченности. В целом бюджетные доходы северных регионов в расчете на душу населения за последние десять лет возросли более чем в
1 Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. - 2001. -№4. - С. 32-51.
шесть раз. При этом увеличилось и число регионов Севера (62%2 в 2010 г.), в которых бюджетная обеспеченность не достигла среднероссийского уровня. Отмечаемая тенденция наблюдается не только среди экономически слаборазвитых северных субъектов РФ, но и наиболее развитых регионов (Мурманская, Иркутская области, Пермский и Красноярский края), в том числе и в регионах-донорах (Томская область и Республика Коми).
Стала закономерной ситуация, когда экономически развитые северные субъекты (наиболее финансово обеспеченные по итогам зачисления в бюджеты налоговых и неналоговых доходов), после распределения трансфертов остаются обладателями более низких бюджетных доходов по сравнению с регионами с минимальной собственной доходной базой. Так, регионы, обладающие высоким экономическим потенциалом, обеспеченным предприятиями нефтегазового сектора (Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО, Тюменская, Томская и Сахалинская области, Республика Коми), а также компаниями металлургической отрасли (Красноярский край и Мурманская область), потеряли свои позиции после распределения безвозмездных перечислений. Аналогичная ситуация наблюдается в регионах с диверсифицированной промышленностью (Пермский край и Иркутская область) и в отдельных субъектах РФ со средним уровнем развития (Республика Карелия и Архангельская область) (рис. 1).
Обратная тенденция свойственна слаборазвитым и слабо-освоенным северным регионам РФ. Наибольший рост рангов отмечается в республиках Алтай и Тыва, которые имеют недостаточную собственную экономическую базу. После распределения трансфертов уровень их бюджетной обеспеченности стал больше, чем у регионов с высоким уровнем развития.
В ресурсных слабоосвоенных регионах Сибири и Дальнего Востока ситуация повторяется, но в меньших масштабах (за исключением Камчатского края). Вместе с тем их положение по сравнению с регионами, обладающими высоким налоговым потенциалом, выглядит более выгодным.
2 Расчеты выполнены автором на основе Информационно-аналитической справки «О социально-экономическом положении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам» за соответствующие годы. URL: http://www.severcom.ru (дата обращения: 5.05.2013).
Респ. Тыва Респ. Бурятия Республика Алтай Забайкальский край Амурская обл. Камчатский край Республика Саха Магаданская обл. Чукотский АО Респ. Карелия Приморский край Архангельская обл. Хабаровский край Иркутская обл. Пермский край Томская обл. Республика Коми Мурманская обл. Красноярский край Тюменская обл. Сахалинская обл.
Ханты-Манс. АО-Югра Ямало-Ненецкий АО Ненецкий АО
0 5 10 15 20 25
□ Ранг по доходам
П Ранг по налоговым и неналоговым доходам
Рис.1. Изменение позиций северных регионов на 1 жителя до и после выравнивания бюджетной обеспеченности в 2010 г.
Таким образом, система межбюджетного регулирования приводит к дискриминации экономически развитых и изначально финансово состоятельных северных территорий. Наряду с этим не решается проблема существующих различий в подушевых бюджетных доходах среди северных субъектов РФ: вариация показателя выросла с 84% в 2008 г. до 97% в 2009 г., а в 2010 г. составила 77%.
Несмотря на заявленный тезис о повышении налоговой автономии и независимости субфедеральных бюджетов, нововведения в сфере налогово-бюджетных отношений не меняют ситуацию. Налоговые поступления у 81,8% северных субъектов
21
23
22
23
21
14
16
4
6
8
7
17
20
16
14
22
18
20
12
9
8
9
7
4
2
сохраняются на уровне ниже среднего по стране. Увеличивают налоговую составляющую их бюджетов регулирующие налоги вышестоящего уровня. При этом государство устанавливает так называемый предел в налоговых доходах, изымая в федеральный бюджет свыше 50% налоговых платежей, собранных в границах северных территорий. Это свидетельствует о том, что экономический потенциал регионов зоны Севера практически не работает на бюджетную систему их территорий.
Среди других причин низкой собираемости налоговых доходов назовем наличие законодательных пробелов, позволяющих выводить налоговые базы крупных предприятий за пределы их дислокации, обеспечивая перемещение налогов из одного региона в другой, а также существующие различия между регионами в размерах применяемых ставок, льгот и соотношений облагаемых и необлагаемых налогом доходов и др.
Данная проблема усугубляется вновь принимаемыми налоговыми законами. Так, закон о создании консолидированной группы, принятый с целью повышения конкурентоспособности крупных компаний, вызвал серьезные проблемы в отдельных регионах Севера. В частности, потери территориального бюджета Мурманской области по результатам перехода компании «Олкон», входящей в «Северсталь», в консолидированную группу налогоплательщиков составили более 1 млрд руб. налоговых поступлений. Ситуация с бюджетными доходами еще более осложнится в 2014 г., поскольку подобный вариант оптимизации налогов будет реализован в отношении Ковдорского горно-обогатительного комбината - одного из крупнейших налогоплательщиков области3.
Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий, сокращение налоговой составляющей в бюджетах северных субъектов РФ, снижение объективности в распределении федеральных трансфертов (отмечаются случаи распределения некоторых видов финансовой помощи в «ручном» режиме»4), нежелание региональных властей в отдельных случаях принимать и исполнять сбалансированные бюджеты приводят к сохранению
3 Из-за неэффективного бюджета Мурманскую область покидает крупный налогоплательщик. URL: http://m51.ru/?p=28356 (дата обращения: 25.05.2013).
4 Барашева Т.И. Приоритеты институциональных преобразований в налогово-бюджетной сфере // Север и рынок: формирование экономического порядка. - 2013. - Т. 5, № 36. - С. 57-61.
дисбаланса бюджетных доходов и расходов консолидированных бюджетов в 42% северных субъектов РФ.
Дефицит бюджета стал причиной того, что регионы проводят рисковую политику заимствований. Начиная с 2009 г. государственный долг вырос в среднем по всем северным субъектам РФ. Однако соотношение госдолга к собственным доходам по регионам Севера ниже, чем в среднем по России. Тяжелые долговые проблемы сохраняются на территориях с низким уровнем экономического развития. В группе регионов со значительным экономическим потенциалом динамика показателя имеет тенденцию к снижению. На уровне муниципальных образований в условиях, когда на счетах муниципальных образований числятся накопленные целевые денежные средства и достигнут профицит их бюджетов, также наблюдается рост долговой нагрузки5.
Недостаток финансовых ресурсов ограничивает возможности органов власти в осуществлении политики расходов. В частности, капитальные вложения при высокой степени износа основных фондов, который фиксируется в большинстве северных регионов, идут в минимальных размерах - объем инвестиций составляет 29% от суммы финансирования в целом по России. Использование бюджетных средств в инвестиционных целях здесь проводится не так активно, как в целом по стране, за исключением слаборазвитых территорий и отдельных ресурсных слабоосвоенных регионов Сибири и Дальнего Востока. Средства региональных бюджетов в 18 северных субъектах не превышают общероссийский уровень (8,2%). Возможно, по этой причине и оценка эффективности бюджетных расходов выглядит скромно. Более чем в половине регионов Севера мультипликатор бюджетных расходов, который сопоставляет прирост бюджетных расходов к приросту ВРП, не достигает среднероссийского уровня.
В итоге следствием проводимой бюджетно-налоговой политики становятся низкие показатели уровня жизни населения на севере: не только в слаборазвитых и отдельных слабоосвоенных регионах Сибири и Дальнего Востока, но и в экономически развитых субъектах РФ. Так, в регионах, где показатель ВРП на душу населения выше среднероссийского уровня (Томская и
5 Барашева Т.И. Реформирование муниципальных финансов: проблемы и перспективы // Вестник Кольского научного центра РАН. - 2011. - № 4. -С. 52-58.
Мурманская области, Красноярский край и Республика Коми), соотношение начисленной заработной платы к прожиточному минимуму, характеризующее уровень жизни в регионе, не достигает среднероссийского показателя, а доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума значительно выше, чем в среднем по стране (рис. 2).
Соотношение начисленной заработной платы к прожиточному минимуму, разы
Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, % к общей численности населения
Рис. 2. Динамика показателей уровня жизни населения северных регионов, 2010 г.
Обобщая вышеизложенное, можно отметить, что политика государства в области бюджетно-налоговых отношений вызывает нестабильность финансовой системы северных регионов и не способствует сокращению региональных различий в уровне жизни населения. В этой связи возникает необходимость уточнения приоритетов институциональных преобразований в сфере бюджетно-налоговых отношений, которые станут основой для разработки наиболее действенных механизмов бюджетно-налогового регулирования.
Уточнение приоритетов: активный протекционизм
Как показал анализ, до настоящего времени принципы концепции «федерализма, создающего и поддерживающего рынок», которыми на протяжении более десятка лет руководствовалось Правительство РФ в ходе реформирования российской модели бюджетного федерализма, так и не были реализованы в полной мере. Не были сформированы институциональные условия, способствующие расширению налоговой автономии и созданию стимулов для развития конкуренции между регионами; не были определены действенные механизмы, позволяющие повысить ответственность, укрепить налоговый потенциал и гарантировать финансовую самостоятельность субъектов РФ. В этой связи корректировка приоритетов институциональных преобразований должна базироваться на полном исполнении принципов, выработанных мировым историческим опытом.
Важным при уточнении приоритетов является также их согласование с направлениями, которые были заявлены Президентом РФ в бюджетном послании о бюджетной политике на 2014-2015 гг. и обусловлены современными условиями развития экономики и государства в целом. Не менее важна при установлении приоритетов ориентация на учет специфики северных проблем.
В итоге сопоставление обозначенных выше позиций позволило наметить наиболее значимые ориентиры дальнейших преобразований в сфере бюджетно-налоговых отношений. Рассмотрим их подробнее.
Самодостаточность финансирования территориального развития предполагает, что регионы, особенно доноры, должны финансировать свое развитие за счет собственных доходов. С этой целью должна быть усилена налоговая автономия региональных и местных властей, что может быть достигнуто на основе изменения пропорций налоговых отчислений в пользу субъектов РФ и перераспределения полномочий субъектов власти по управлению элементами ряда налогов.
В частности, многие эксперты отстаивают мнение о разделении НДС между федеральным и региональным уровнями. Так, А.Б. Гусев и М.А. Шилов исходят из того, что одним из
самых сильных налоговых инструментов, способствующих дотационности регионов, является НДС, который зачисляется в полном объеме в федеральный бюджет. Как отмечают специалисты, фактически НДС, уплачиваемый в федеральный бюджет предприятиями регионов, представляет собой налог на спрос в субъекте Федерации. При этом к самому спросу в регионе федеральный центр может не иметь никакого отношения6.
Международный опыт также свидетельствует, что НДС и его аналоги, как правило, «работают» в пользу региональных, а не федеральных бюджетов. В Германии, которая по административно-территориальному устройству является федерацией, поступления НДС распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель: 50,5% - в федеральный бюджет, 49,5% - в бюджеты земель. Похожая фискальная политика проводится и Австрией. В Канаде некоторые регионы получают НДС, а некоторые - налог с продаж7.
Следующий аргумент для использования НДС в качестве источника нижестоящих уровней бюджетной системы базируется на анализе опыта ФРГ, Австрии, Австралии, где распределение НДС между уровнями бюджетной системы обеспечивает повышение прозрачности и объективности процесса выравнивания бюджетной обеспеченности территорий за счет снижения объемов встречных финансовых потоков8.
Специалистами рассматриваются разные подходы к распределению НДС. Наиболее приемлемый вариант высказывают Д.А. Татаркин и Е.Н. Сидорова, поскольку в ходе реализации такой методики устанавливаются равные права при распределении НДС между регионами, в том числе и по отношению к тем, в которых сохраняется практика изъятия налоговых доходов в связи с уплатой «дочками» крупных объединений и холдингов
6 Шилов М.А., Гусев А.Б. Искусственная дотационность регионов как залог единства России // Капитал страны. - 2009. 1Ж1_: http://kapital-rus.ru/articles/ аг^с1е/1010 (дата обращения: 10.05.2013).
7 Балацкий Е., Екимова Н. Финансовая несостоятельность регионов и совершенствование межбюджетных отношений // Общество и экономика. - 2010. - №7-8. - С. 114.
8 Татаркин Д.А., Сидорова Е.Н. Налоговый федерализм в системе стимулирования саморазвития регионов. Судебная практика по налоговым и финансовым спорам // Налоги и финансовое право. - 2010. - №4. - С. 14-347.
своих полученных сумм НДС по месту головных предприятий, которыми, как правило, являются столичные центры.
Механизм распределения НДС сводится к следующему: 50% НДС на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории Российской Федерации, должны поступать в доход федерального бюджета, а 25% НДС будет использоваться для наполнения федерального фонда поддержки регионов (ФФПР) (т.е. восстанавливается первоначальный порядок формирования ФФПР, который действовал в 1994 г.). Оставшиеся 25% НДС могут быть перераспределены между консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации. Авторы предлагают 25% НДС распределять пропорционально численности населения. Следует признать, что заявленный в методике критерий распределения рационален с точки зрения выравнивания бюджетной обеспеченности, однако он не стимулирует региональные органы власти наращивать налоговый потенциал своих территорий. В этой связи целесообразно распределять 25% НДС между бюджетами в зависимости от сложившегося уровня собственных (налоговых и неналоговых) доходов.
Другим инструментом, направленным на повышение налоговой самодостаточности территорий и создание стимулов к развитию конкуренции между регионами за привлечение инвестиций и осуществление контроля над частью налоговой базы, созданной в пределах их территорий, может стать налог на прибыль, который выполняет также роль экономического регулятора доходов предприятий, обеспечивая в ходе управления налогом рост их инвестиционной активности.
Доля налога на прибыль в доходах федерального бюджета не превышает 3%, тогда как для отдельных экономически развитых регионов величина налога, зачисляемая в федеральный бюджет по нормативу 2%, сопоставима по размеру с объемом трансфертов, перечисляемых в регион. Передача налога в полном объеме в консолидированный бюджет субъекта РФ позволит укрепить их финансовую базу.
Перевод налога на прибыль в статус регионального потребует передачи субъектам РФ полномочий по управлению налоговой ставкой в полном объеме. Соответственно, и права по установлению оснований и условий предоставления инвестиционного
налогового кредита по налогу на прибыль организаций также перейдут к субъекту РФ.
С целью недопущения дискриминации экономически развитых и изначально финансово состоятельных территорий и сохранения заинтересованности региональных органов власти в наращивании налоговых и неналоговых доходов необходимо изменить подход к распределению дотаций, исключающий допущение значительных различий в бюджетной обеспеченности территорий до и после выравнивания. То есть субъекты РФ, являвшиеся наиболее финансово обеспеченными на момент зачисления в их бюджеты налоговых и неналоговых поступлений, после распределения трансфертов должны занимать положение по уровню бюджетной обеспеченности на душу населения не ниже тех регионов, в которых изначально уровень налоговых и неналоговых доходов был определен более низким. С этой целью необходимо совершенствовать механизм распределения трансфертов.
Важным вопросом становится повышение ответственности органов власти и управления субфедерального уровня за финансирование принимаемых ими решений в условиях роста делегированных полномочий. Рост доли расходов, связанный с исполнением делегированных полномочий, объем которых оценивается свыше 50% собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, и сокращение доли расходов, необходимых для выполнения бюджетных обязательств перед населением, влечет за собой изменение ответственности со стороны властей субъектов РФ - снижается ответственность перед населением и возрастает - перед федеральными органами.
Наиболее обострилась эта проблема на муниципальном уровне. Практика исполнения делегированных полномочий выделяет следующие негативные факты: объем передаваемых полномочий оценивается как избыточный; отдельные передаваемые полномочия не соответствуют функциям муниципалитетов, имеют опосредованное отношение к обеспечению жизнедеятельности населения; права и обязанности органов местного самоуправления и государственной власти при осуществлении полномочий практически дублируются, независимо от вида передаваемого
полномочия и не учитывают особенности реализации конкретного полномочия и др.
В этой связи, следуя позиции специалистов, необходимо введение законодательного ограничения объема обязательных к исполнению переданных государственных полномочий, который может быть установлен, как показывает мировая практика, в пределах 25% от общих расходов регионального (местного) бюджета. Передаваемые государственные полномочия сверх этого объема должны приниматься и реализовываться органами власти только на добровольной основе с восполнением всех затрат, связанных с их осуществлением на местах.
С точки зрения формирования эффективной налоговой политики в северных регионах, усиления в налоговых отношениях инвестиционной и инновационной составляющей целесообразно оптимизировать систему налоговых льгот. Прежде всего, необходимо оценить эффективность налоговых льгот с выявлением тех, которые наиболее актуальны в целях модернизации производства и внедрения инноваций. Процесс предоставления налоговых льгот должен быть системно и четко сформулирован и прописан в Налоговом кодексе РФ, а именно - определена его правомерность для каждого уровня управления, а также возможность, условия и порядок предоставления различных видов налоговых льгот с использованием дифференцированного подхода, в зависимости от уровня активности протекания этих процессов9.
Таким образом, уточнение приоритетов институциональных преобразований в сфере бюджетно-налоговых отношений, базирующееся на полном исполнении принципов, выработанных мировым историческим опытом, при соблюдении требований, вызванных современным этапом развития экономики, и безусловном учете проблем, выявленных в регионах Севера, позволило выработать некоторые подходы к совершенствованию системы бюджетно-налогового регулирования, которые будут способствовать достижению положительных результатов в социально-экономическом развитии северных регионов с сокращением межрегиональных различий в уровне жизни населения.
9 Брызгалин А.В., Анферова О.В., Аверина Л.В. Налоговые механизмы оптимизации финансово-инвестиционных отношений регионов / Тематический выпуск: Судебная практика по налоговым и финансовым спорам // Налоги и финансовое право. - 2012. - № 4. - С. 23-349.
