CC BY
10_Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО МАТЕРИАЛЬНОГО И ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК СПОСОБ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВА ВОЛКОВА Татьяна Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, Федеральный судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда. E-mail: volkovatv@yahoo.com
Работа выполнена при поддержке гранта РФФИ № 17-03-00509 по теме: «Правовые механизмы и процедуры защиты экологических прав: национальный и международный аспекты».
Краткая аннотация: Статья посвящена проблеме совершенствования российского земельного и процессуального законодательства, выступающей основой повышения эффективности управления земельными ресурсами и обеспечения устойчивого развития общества. Анализируются негативные тенденции, характерные для современного российского земельного законодательства: динамизм развития, изолированность от других отраслей российского законодательства, несовершенство внутренней структуры и неудовлетворительный уровень юридической техники, дисбаланс частных и публичных интересов в регулировании земельных отношений, отсутствие концептуальной основы совершенствования земельного законодательства, препятствующее созданию эффективной системы управления земельными ресурсами. Отмечается, что создание такой концепции необходимо, и она должна отражать объективные проблемы в данной сфере, подразделяющиеся на общие (универсальные): эволюционное развитие инфраструктуры земельного рынка; окончательное разграничение государственной собственности; обеспечение усиленной охраны земель сельскохозяйственного назначения, и специальные (управленческие): разграничение полномочий по управлению земельными ресурсами по уровням публичной власти); создание и поддержание должного уровня научного, кадрового и информационного обеспечения управленческой системы; повышение действенности системы пресечения и предотвращения земельных правонарушений с сочетанием эффективного целевого использования штрафов за нарушения земельного законодательства.
Abstract: The article is devoted to the problem of perfection of Russian land material and procedural legislation as the basis of increasing of efficiency of land resources' management and providing of stable evolution. Negative tendencies of the modern Russian land legislation are analyzed: excessive dynamism of development, isolation from the other branches of Russian legislation, imperfection of inner stricter and low level of legal technique, disbalance of private and public interests in regulation of land relations, absence of concept basis of land legislation's perfection that obstructed creation effective system of land resources' management. It is mentioned that it is necessary to form such concept, and it should reflect objective problems in this sphere divided into general (universal): evolutional development of infrastructure of land market; final distinction of state property; providing of intensify guarding of agricultural lands and special (managerial): distinction of the powers for land resources' management between different levels of public authority; creating and maintenance of necessary level of scientific, personnel and informational provision of managerial system; increasing of effectiveness of the system of suppression and prevention of land offences with a combination of effective purposeful using of penalties for violation of land legislation.
Ключевые слова: земля, земельные ресурсы, земельные отношения, земельное законодательство, материальное законодательство, процессуальное законодательство, управление земельными ресурсами, земельная политика, устойчивое развитие.
Keywords: land, land resources, land relations, land legislation, material legilslation, procedural legislation, management of land resources, land policy, ecological policy, stable evolution.
Общественные отношения, предметом которых выступают земельные ресурсы, не стоят на месте, подвергаясь существенным изменениям и модернизациям. Полноценная нормативно-правовая база, отражающая основные тенденции в данной сфере, выступает первейшим условием не только обеспечения эффективного управления земельными ресурсами, но и устойчивого развития общества в целом.
К сожалению, качественное состояние отрасли земельного законодательства на сегодняшний момент в России оставляет желать лучшего. Оно характеризуется следующими чертами (тенденциями), имеющими по большей части негативный характер.
1. Динамизм развития, сочетающий в себе, с одной стороны, излишнюю ускоренность темпов, с другой - отсутствие необходимой стабильности законодательных преобразований.
Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что действующий Земельный кодекс Российской Федерации на протяжении истории своего существования имел уже около ста редакций. При этом реформирование российского земельного законодательства продолжается, причем данный процесс происходит по большей части не путем принятия новых нормативных правовых актов, а посредством внесения изменений и дополнений в уже действующие, прежде всего, в ЗК РФ.
2. Изолированность от других отраслей российского законодательства, детерминирующая неизбежную несогласованность с ними.
Вся совокупность действующих на сегодняшний день правовых актов оказалась расчлененной, изолированной от других отраслей права, логически не связанной не только между собой в рамках земельного законодательства, но и с актами других отраслей права. Все это отрицательно сказалось на ходе земельной реформы, значительно осложнило деятельность как комитетов по земельным ресурсам и землеустройству на местах, так и органов государственной власти, местного самоуправления, судов и граждан.
К негативным тенденциям в литературе относят деэколо-гизацию земельного законодательства, и это при том, что на заседании Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений 27 декабря 2016 г. Президент РФ В.В. Путин специально обратил внимание тенденцию к ухудшению состояния почв и земель, характерную для всех регионов[15]. В противоречие с основополагающими идеями об особой природной ценности земли и приоритете при ее использовании экологических интересов над экономическими, изменения в земельном законодательстве «... игнорируют природоохранную специфику земельных отношений в геометрической прогрессии»[4].
Данная тенденция особенно явственно проявляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения.
3. Несовершенство внутренней структуры и неудовлетворительный уровень юридической техники.
Существенным недостатком современного земельного законодательства, считает Р.А. Степаненко, является то, что оно построено на бланкетных нормах и характеризуется «матрешечной» структурой[8]. Следует также отметить в качестве немаловажной проблемы сложность для восприятия понятийно-категориального аппарата Земельного кодекса Российской Федерации и системы изложения его норм лицами, не обладающими специальными познаниями в юридической сфере[11]. При этом ситуация усугубляется отсутствием универсальной юридической терминологии в данной области.
4. Дисбаланс частных и публичных интересов в регулировании земельных отношений.
Разработка нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты управления земельными ресурсами, должна основываться как общих началах земельного законодательства, так и на принципах базовых отраслей права (конституционного, гражданского, уголовного, административного). При этом одной из основных целей принятия норм, формирующих его механизм, является обеспечение баланса публичных и частных интересов по поводу земли в обществе.
5. Отсутствие концептуальной основы совершенствования земельного законодательства, препятствующее созданию эффективной системы управления земельными ресурсами.
На настоящий момент основным концептуальным (программным, стратегическим) документом в рассматриваемой сфере можно считать утвержденные в 2012 г. Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 гг. Данный документ далек от совершенства ввиду размытости предмета регулирования, нечеткости определения целей, направлений и средств осуществления данного вида государственной деятельности.
Однако, по нашему мнению, разработка и строгое следование единой концепции в данной сфере совершенно необходимо. Ведущие специалисты также поддерживают данную идею, считая, что начать следует с принятия на уровне Правительства Российской Федерации в виде отдельного документа Концепции (Основных направлений) земельной политики на перспективу (10-15 лет) с последующим ее публичным обсуждением и принятием с тем, чтобы гарантировать ее осуществление в интересах всего народа[14].
Мы также придерживаемся позиции о необходимости издания документа концептуального характера — Основ земельной политики Российской Федерации, где будут четко определены ее понятие, цели (задачи), принципы, основные направления и механизм реализации, а также закреплены субъекты, ответственные за ее разработку и осуществление. Только в этом случае можно гово-
рить об обоснованности, продуманности и последовательности реализации в Российской Федерации земельной политики и организации в ее рамках действительно эффективной системы управления земельными ресурсами.
Непременным условием сохранения качеств земельных ресурсов для будущих поколений выступает обоснованное и своевременное воздействие государства на развитие земельных отношений, установление определенных правил землевладения и землепользования, иными словами — организация эффективной системы управления земельными ресурсами и защиты в ее рамках прав участников земельных отношений. Такое воздействие может и должно происходить исключительно при помощи правового инструментария, т.е. посредством земельного законодательства.
Таким образом, важнейшей задачей управления земельными ресурсами в широком смысле является создание земельного законодательства, отражающего актуальные проблемы объективной реальности в соответствующей сфере и направленного на их решение. К таковым на сегодняшний день можно отнести следующие.
1) Развитие инфраструктуры земельного рынка.
Надлежаще функционирующий оборот земельных участков и иной недвижимости, означающий наличие гарантированной государством возможности свободного и беспрепятственного совершения сделок (купли-продажи, аренды и др.) выступает залогом успешного развития предпринимательской деятельности, а значит и экономики в целом[9]. Не случайно состояние национальной экономики, развитость ее институтов во многом определяются именно эффективностью оборота земли и другой недвижимости.
2) Разграничение государственной собственности.
Несмотря на то, что в Земельном кодексе Российской Федерации, непосредственно в первой его статье, посвященной принципам земельного законодательства, в качестве такового названо разграничение государственной собственности на землю — на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, что должно по идее отражать некую имеющуюся данность, фактически государственная собственность до сих пор не разграничена. Между тем, без проведения разграничения государственной собственности на землю трудно создать механизм управления и распоряжения земельными участками, который бы соответствовал принципу единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости.
3) Обеспечение особой охраны земель сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственных угодий).
Бесспорно негативными тенденциями в развитии земельных отношений в настоящий момент выступает то, что сельскохозяйственные угодья не используются по назначению или используются неэффективно, сокращаются площади сельскохозяйственных земель, находящихся в обработке. Это заставляет аналитиков делать крайне резкие высказывания.
Земельное право; природоресурсное право; экологическое
право; аграрное право
В частности, К.Х. Ибрагимов говорит о том, что в Российской Федерации охрана и использование земель сельскохозяйственного назначения находятся сегодня в критическом состоянии[5].
Н.Н. Корнева, А.А. Фадеев с сожалением констатируют, что современное земельное законодательство «не сбалансировано на решение главной задачи — рационального и экологически безопасного использования земельных ресурсов сельского хозяйства. ... Все это свидетельствует о необходимости. повышения роли государства в управлении и контроле использования земельных ресурсов сельского хозяйства, совершенствовании подходов и четкого правового регулирования защиты сельскохозяйственных угодий, реализуемых под жестким контролем государства»[13].
Н.Н. Аверьянова считает, что законодательство России о землях сельскохозяйственного назначения крайне либерально; способствует спекуляции землями данной категории; не защищает интересы лиц, которым необходимы земли для их целевого использования; не имеет возможности наладить и регулировать нормальный процесс использования, охраны и оборота этих земель[1].
Помимо вышеперечисленного, земельное законодательство выступает средством решения проблем уже внутри самой управленческой системы, которых в настоящий момент достаточно много.
Так, сохраняет свою актуальность проблема разграничения полномочий по управлению земельными ресурсами по уровням публичной власти — между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами РФ и органами местного самоуправления. С одной стороны, специалисты обращают внимание на стремительный рост значимости и удельного веса законодательства субъектов Российской Федерации, наблюдающийся в последние годы[7], в том числе и в сфере регулирования земельных отношений. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ[12] расширил перечень случаев, в которых субъектам Российской Федерации предоставляется право самостоятельно регулировать земельные отношения, что должно оказать положительное влияние на повышение самостоятельности российских регионов в данной сфере. С другой стороны, справедливо отмечается, что разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами продолжает оставаться одной из наиболее сложных и до конца не решенных проблем федерализма[10, с. 5].
Другой важнейшей проблемой системы управления земельными ресурсами, препятствующей ее эффективному функционированию, выступает уровень ее научного, кадрового и информационного обеспечения. Надо честно признаться, что земельные преобразования в России были начаты без разработки научно обоснованных прогнозов развития землевладения и землепользования, в условиях отсутствия необходимой информационной базы.
Кроме того, в последнее время особую важность приобретает проблема повышения эффективности системы пресечения и предотвращения земельных правонарушений с сочетанием
эффективного целевого использования штрафов за нарушения земельного законодательства
Для совершенствования практики установления и взимания средств за нарушения земельного законодательства, по мнению В.Г. Брыжко, требуется решить две связанные друг с другом задачи:
— разработать единый регламент спецификации различных видов правонарушений в сфере земельного законодательства, установить критерии внешнего проявления последствий правонарушений для однозначной трактовки последних всеми участниками земельных отношений и представителями надзорных органов;
— установить экономически обоснованные размеры штрафов для физических лиц, должностных лиц, юридических лиц за конкретные виды нарушений земельного законодательства, дифференцированные в зависимости от тяжести данных правонарушений, общественной и социальной значимости их последствий, затрат на устранение последствий нарушений земельного законодательства^].
Несовершенство земельного законодательства во многом предопределяет возникающие проблемы в организации и осуществлении управления земельными ресурсами. Оптимизация земельного законодательства, являющееся основой и необходимым условием повышения эффективности функционирования механизма управления земельными ресурсами и их юридической защиты, дифференцируется на материальную и процессуальную составляющие. Материальный аспект включает:
— четкое внутреннее структурирование (логико-тематическая систематизация норм) и повышение качественного уровня юридической техники (унификация терминологического аппарата, строгое соблюдение лексических, грамматических и стилистических правил);
— преодоление разобщенности (несогласованности) с иными отраслями российского законодательства (прежде всего, с гражданским, административным, экологическим и др.) с целью устранения конкуренции норм, дестабилизирующих правовое регулирование;
— адекватное (сбалансированное) отражение (защита) публичных и частных интересов;
— стабилизация (снижение темпов) вносимых изменений, которое должно происходить только на основе единой концепции развития земельного законодательства.
Процессуальный аспект оптимизации земельного законодательства предполагает создание качественных и адекватных правореализационных механизмов (принятие конкретизирующих нормативно-правовых актов, универсализация в соответствии с Концепцией единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации порядка и способов защиты прав участников земельных отношений).
Насущной необходимостью на современном этапе выступает обоснование, разработка и закрепление на нормативном уровне (в Основах земельной политики Российской Федерации) концептуальных направлений развития отечественного земельного законо-
дательства с учетом приоритетов юридической защиты земельных ресурсов, которые целесообразно подразделять на общие (универсальные): эволюционное развитие инфраструктуры земельного рынка; окончательное разграничение государственной собственности; обеспечение усиленной охраны земель сельскохозяйственного назначения; повышение эффективности использования земельных ресурсов под строительство жилья, и специальные (управленческие): властно-распределительная (разграничение полномочий по управлению земельными ресурсами по уров-Библиография:
1. Аверьянова, Н.Н. Правовые аспекты государственного управления землями сельскохозяйственного назначения / Н.Н. Аверьянова // Государственное управление. Электронный вестник. — 2013. — № 38. — С. 121-129.
2. Брыжко, В.Г. Штрафные платежи за нарушение земельного законодательства / В.Г. Брыжко // Символ науки. — 2017. — Т. 1. — № 3. — С. 46-48.
3. Волков, С.Н. Как достичь эффективного управления земельными ресурсами в России? / С.Н. Волков, Н.В. Комов, В.Н. Хлыстун // Международный сельскохозяйственный журнал. — 2015. — № 3. — С. 3-7.
4. Горбачев, А.Н. К вопросу о совершенствовании земельного законодательства Российской Федерации / А.Н. Горбачев // Вестник Брянского государственного университета. — 2015. — № 2. — С. 207-210.
5. Ибрагимов, К.Х. Прогнозные и программные мероприятия по охране и использованию земель сельскохозяйственного назначения: актуальные проблемы / К.Х. Ибрагимов // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2010. — № 12. — С. 71-75.
6. Корнева, Н.Н. Организационно-правовые основы охраны земель сельскохозяйственного назначения / Н.Н. Корнева, А.А. Фадеев. — М.: ООО «НИПКЦ Вос-ход-А», 2009. — 104 с.
7. Лебедев, В.А. Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации / В.А. Лебедев // Конституционное и муниципальное право. — 2014. — № 8. — С. 47-51.
8. Степаненко, Р.А. Теоретико-правовые аспекты разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере земельного законодательства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. — Волгоград, 2012. — 32 с.
9. Сыродоев, Н.А. Правовое регулирование оборота земельных участков / Н.А. Сыродоев // Государство и право. — 1999. — № 9. - С. 41-52.
10. Тихомирова, Л.А. Конституционно-правовые основы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны окружающей среды : монография / Л.А. Тихомирова. — Казань: Фолиант, 2013. — 332 с.
11. Умеренко, Ю.А. Тенденции развития и некоторые проблемы земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе / Ю.А. Умеренко // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2016. — № 7. — С. 90-105.
12. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26 (часть I), ст. 3377.
13. Корнева Н.Н., Фадеев А.А. Организационно-правовые основы охраны земель сельскохозяйственного назначения. М., 2009. С. 96-97.
14. Волков С.Н., Комов Н.В., Хлыстун В.Н. Как достичь эффективного управления земельными ресурсами в России? // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 3. С. 3-7.
15. Выступление Президента России В.В. Путина 27.12.2016 г. на заседании Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/copy/53602 (дата обращения: 18.01.2018).
ням публичной власти); организационно-обеспечительная (создание и поддержание должного уровня научного, кадрового и информационного обеспечения управленческой системы) и правоох-ранительно-компенсационная (повышение эффективности системы пресечения и предотвращения земельных правонарушений с сочетанием эффективного целевого использования штрафов за нарушения земельного законодательства), которые должны в обязательном порядке отражаться как в материальном, так и процессуальном законодательстве.
