CC BY
59СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО МЕХАНИЗМА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ, НАХОДЯЩИХСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ ЛАВРИЩЕВА Ольга Анатольевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и арбитражного процесса Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. E-mail: [email protected]
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и администрации Липецкой области в рамках научного проекта № 19-411-480001
Краткая аннотация: В статье проанализированы ключевые новшества предоставления физическим и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. На примере Липецкой области выявлены недостатки регионального механизма предоставления государственных и муниципальных земельных участков в аренду. Обоснованы предложения по совершенствованию регионального законодательства в данной сфере, что будет способствовать созданию дополнительных гарантий реализации прав граждан и юридических лиц по получению земельных участков в аренду, а также их рациональному использованию и охране на региональном уровне.
Abstract: The article analyzes the key innovations in the provision of land plots in state and municipal ownership to individuals and legal entities. On the example of the Lipetsk region, the shortcomings of the regional mechanism of granting state and municipal land plots for rent are revealed. Proposals for improving regional legislation in this area are substantiated, which will contribute to the creation of additional guarantees for the implementation of the rights of citizens and legal entities to obtain land plots for rent, as well as their rational use and protection at the regional level.
Ключевые слова: земельный участок, предоставление земель, торги, аренда, земли сельскохозяйственного назначения.
Keywords: land plot, provision of land, auction, lease, agricultural land.
В рамках современной масштабной земельной реформы, проводимой в нашей стране, был принят Федеральный закон № 171-ФЗ от 23.06.2014 [1], который внес существенные изменения не только в Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ), но и в целый ряд других актов федерального уровня. С его принятием вступили в силу новые обширные изменения порядка формирования и предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Проанализировав содержание гл. V.1 ЗК РФ «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» [2], отметим ключевые моменты этих новаций, а именно: процедура предоставления земельных участков упрощена, сокращены сроки рассмотрения обращений по данному вопросу; установлена ее «прозрачность»; введены конкретные сроки предоставления земельных участков на праве аренды и др. Тем самым, можно наблюдать, что в реформировании земельных отношений отечественный законодатель взял курс на приоритет правового регулирования перераспределения публичных земель.
Такая тенденция обусловлена тем, что по состоянию на 01.01.2018 г., согласно данным Росреестра общая площадь земель РФ в административных границах составляла 1712519,1 тыс. га. Из них 1579431,1 тыс. га - это земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и только 133087,8 тыс.га составляют земли, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц [11]. Проанализировав эти данные, видно, что 92,2 %. от общей площади земель РФ составляют земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Следовательно, их динамическое развитие, порядок формирования и предоставления остается актуальным на сегодняшний день.
Применительно к Липецкой области можно отметить, что общая площадь земель (по состоянию на 01.01.2018 г.) составляла 2404,7 тыс. га., из них - 893,5 тыс. га. в собственности граждан, 612,9 тыс.га. - в собственности юридических лиц, 898,3 тыс. га. - в государственной и муниципальной собственности [10]. Таким образом, можно утверждать, что на территории нашей области 37,3 % от общей площади земель составляют земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. Разграничив публичные земли Липецкой области по категориям, можно наблюдать, что 56,2 % от общей площади земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, составляют земли сельскохозяйственного назначения (Диаграмма 1). Поэтому вопрос совершенствования механизма их предоставления и последующего рационального
использования является актуальным для нашего региона.
Диаграмма 1.
Разграничение земель Липецкой области, находящихся в государственной и муниципальной собственности, по категориям (по состоянию на 01.01.2018 г., в тыс. га).
Земли промышленного и и специальж
■ Земли особо охраняе территорий и объект
■ Земли лесного фонда
■ Земли водного фонда
■ Земли запаса
На современном этапе развития отечественного земельного законодательства в отношении правил предоставления публичных земель произошел переход от количественных
Земли
Земли
показателей к качественным. Можно выделить ряд непрорабо-танных моментов этого процесса: во-первых, приоритет аукционной формы предоставления земель сельскохозяйственного назначения при проведении земельных торгов; во-вторых, несовершенство механизма предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, на основании договора аренды; в-третьих, низкий уровень правотворческих процессов на уровне региона. Рассмотрим их более подробно.
1. Необходимость регламентации в отечественном земельном законодательстве конкурсного подхода (земельных торгов) при предоставлении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в аренду.
Основания возникновения прав на участки, состоящие в распоряжении государства или муниципалитета, регламентированы в ЗК РФ. Их можно дифференцировать на две группы:
- предоставление земельного участка в собственность или на праве постоянного (бессрочного) пользования на безвозмездной основе (подп. 1 п. 1 ст. 39.1 ЗК РФ);
- предоставление путем заключения гражданско-правовой сделки с учетом особенностей, установленных ЗК (договора купли-продажи, аренды, безвозмездного пользования) в соответствии с п. 2-4 п. 1 ст. 39.1 ЗК РФ.
Следовательно, «механизм предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться несколькими способами, а это значит, что эффективность и результативность правового регулирования таких земель увеличивается» [4, с. 32]
Среди особенностей их предоставления необходимо отметить, что, как правило, договоры купли-продажи земельных участков или аренды заключаются на торгах проводимых в форме земельного аукциона. Однако в отличие от отечественного гражданского законодательства, где предусмотрены две формы торгов (конкурс и аукцион), в новой редакции ЗК РФ введены нормы только об аукционах. Справедливо мнение О.А. Беляевой, которая в статье «Аукцион или конкурс?» пишет: «в нашем законодательстве давно очевиден переход к повсеместному использованию аукционных торгов, происходит постепенный отказ от использования процедур конкурсного отбора. Можно ли считать такое положение дел, отвечающим потребностям предпринимательской практики, сказать довольно сложно, ведь наше законодательство нечетко разграничивает основные формы торгов» [3, с. 1]. Среди основных недостатков конкурса были отмечены: возможность принятия заказчиком субъективного решения при оценке заявок участников. Особенно это актуально по таким критериям, как «квалификация» и «качество товара (работы, услуги)». Нам кажется, что и при
организации закупочных процедур в виде аукциона много «темных» сторон и способов, создать преимущества одним претендентам перед другими.
Нельзя не согласится с позицией Липси С.А., что «аукцион — это форма торгов, являющаяся наиболее открытой, справедливой для участников, снижающая вероятность разного рода коррупционных проявлений и максимизирующая доход государства или муниципального образования, полный запрет конкурсов при предоставлении земельных участков является не вполне оправданным» [6, с. 126]. Кроме того, как справедливо подчеркивает Устюкова В.В., «установление торгов в форме аукциона вряд ли можно признать нормальным, особенно в отношении земель сельскохозяйственного назначения» [12, с. 44]. В диссертационном исследовании Румянцев Ф.П. высказал мнение, что в отношении земель сельскохозяйственного назначения «с учетом специфики этих земель, а также финансового положения сельскохозяйственных товаропроизводителей как потенциальных участников торгов следует исходить из того, что торги в отношении таких земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, должны осуществляться только в форме конкурса. Так как именно в этом случае возможно определение оптимальных условий использования указанных земельных участков и передача их эффективному собственнику, а не тому, кто способен заплатить наивысшую цену» [9, с. 17]. Подобной точки зрения придерживаются многие ученые. Например, в автореферате Пантин Е.В. пишет: «Именно проведение публичных торгов в форме конкурса позволит наряду со стоимостью земельного участка учесть и иные критерии его использования, создав при этом предпосылку для усиления контроля со стороны собственника участка за выполнением конкурсных условий» [8, с. 12-13].
Таким образом, подытожив вышеизложенное, можно констатировать, что торги в форме аукциона как универсальная форма предоставления - не всегда адекватный механизм обеспечения доступа к государственным и муниципальным землям сельскохозяйственного назначения. Приоритетной формой предоставления данной категории земель должны стать земельные торги в форме конкурса. В связи с этим считаем необходимым произвести редакционную правку главы V.l. ЗК РФ. Предлагаем дополнить статью 39.6 ЗК РФ следующей нормой: «Договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме конкурса». В основу земельного конкурса могут быть положены следующие критерии: наличие квалифицированных специалистов в области сельского хозяйства; количество создаваемых рабочих мест; прогнозный объем инвестиций; площади возделывания сельскохозяйственных культур; применяемые агротехнологии, наличие сельскохозяйственной техники и обо-
рудования и др.
Конкурсное предложение должно содержать: бизнес-план; проект внутрихозяйственного землеустройства, перечень мероприятий по развитию сельскохозяйственной инфраструктуры; выполнение требований по рациональному использованию и охране земель сельскохозяйственного назначения. Данные документы, входящие в конкурсное предложение, должны рассматриваться как неотъемлемая часть договора аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения. При этом необходимо четко прописать процедурный механизм организации и проведения конкурса на региональном уровне, который должен включать в себя следующие этапы.
Первый этап: формирование, согласование и утверждение перечня государственных и муниципальных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, сельскохозяйственного производства, выставляемых на конкурс.
Второй этап: проведение землеустроительных работ в отношении земельных участков, включенных в перечень для выставления на конкурс.
Третий этап: информирование об условиях и порядке проведения конкурса в СМИ, а также на официальном сайте соответствующего органа местного самоуправления.
Четвертый этап: прием и регистрация заявок на участие в конкурсе.
Пятый этап: подведение итогов конкурса после окончания срока подачи заявок на участие в нем.
Полагаем, что регламентация в отечественном земельном законодательстве конкурсного подхода при предоставлении государственных и муниципальных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду будет способствовать не только максимизации прибыли от их аренды, но и созданию организационно-экономических условий для их эффективного и рационального использования на региональном уровне. Критерии конкурсного отбора должны быть детализированы в законах субъектов РФ с учетом особенной и потребностей социально-экономического развития конкретного региона.
2. Совершенствование механизма предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по договору аренды.
В настоящее время в земельном законодательстве установлены дифференцированные сроки для договоров аренды государственных или муниципальных земельных участков по различным критериям (п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ). Как справедливо отмечает Ковальчук Н.И.: «Разнообразные диапазоны сроков заключения договоров аренды, установленные с учетом достижений науки и практики, позволяют гарантировать соблюдение интересов по оптимальному периоду использования земельных
участков для тех или иных целей как гражданам, так публичным образованиям» [5, с. 214]. Нельзя не согласиться с этим высказыванием.
Однако установление временных диапазонов (минимальных и максимальных сроков) не исключает злоупотреблений и коррупционных составляющих на региональном уровне. Это тормозит совершенствование механизма рационального использования земель, так как стороны, вступающие в земельные правоотношения, имеют право сами устанавливать периоды, определяющие действие договора аренды. Например, в Липецкой области сложилась определенная практика: при заключении договоров аренды земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случае их предоставления для сельскохозяйственного производства, орган местного самоуправления предоставляет их на срок от 5 до 10 лет [7], хотя в ЗК указаны максимальные границы до 49 лет. Полагаем, что такой короткий срок в отношении данной категории земель не может рассматриваться как гарантия ее использования по назначению, не позволит обеспечить сохранение плодородия почвы. Указанное можно достичь только при условии, когда арендатор в течение более длительного срока пользуется земельным участком, тогда у него формируется отношение к этому участку как к своему собственному.
Исходя из вышеизложенного, необходимо произвести редакционную правку пункта 15 статьи 39.8 ЗК РФ, указав, что «арендаторы земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, которые надлежащим образом исполняли свои обязанности в период действия договора аренды, имеют преимущественное право на заключение договора аренды того же участка на новый срок без проведения торгов». Для эффективной реализации данной нормы на региональном уровне надо вести реестр добропорядочных арендаторов земельных участков предоставленных для сельскохозяйственного производства. Это будет способствовать обеспечению стабильности арендных отношений и созданию реальных предпосылок для долгосрочных инвестиций в аграрный сектор экономики.
Особое внимание хотелось бы акцентировать на порядке определения размера арендной платы за использование земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В настоящее время полномочия по определению размера арендной платы переданы органам местного самоуправления. Так, например, в административно-территориальный состав Липецкой области входит 2 городских округа, 6 городских поселений и 18 муниципальных районов, в каждом из которых действует свое «Положение о порядке определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в муниципальной собственности...», утвержденное соответствующим Советом депутатов. На наш взгляд, передача данных полномочий на уровень муниципалитета не является обоснованным и целесо-
образным шагом. В настоящее время возникла ситуация, когда в этих Положениях реализуются различные подходы к установлению ставки арендной платы за использование земельных участков; регламентированы различные категории льготников по уплате арендной платы; отсутствуют нормы предусматривающие поддержку социально значимых видов деятельности при использовании земельного участка.
В результате можно констатировать, что наиболее целесообразным и необходимым шагом в развитии арендных отношений в земельной сфере является установление на территории области единого порядка определения размера арендной платы и ее ставок. Само по себе это не означает, что размер арендной платы будет одинаковым по всей территории области, учитывая различную кадастровую стоимость земельных участков в том или ином муниципальном образовании.
Подытожив вышеизложенное, необходимо разработать единое модульное «Положение о порядке определения размера арендной платы, условий, сроков ее внесения за использование земельных участков, находящихся в собственности Липецкой области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена». В Положении необходимо установить:
- порядок определения размеров арендной платы, условия и сроки ее внесения, которые будут дифференцироваться в зависимости от следующих критериев: категории земель, вида разрешенного использования земельного участка;
Библиография:
1. Федеральный закон № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164516/.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3 (ред. от 02.08.2019) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/.
3. Беляева О.А. Аукцион или конкурс? // Аукционный Вестник. 2012. № 116 (10.68). С. 1.
4. Гришко Л.А., Гагаринова Н.В. Механизм предоставления земельных участков государственной и муниципальной собственности // Colloquium-journal. 2019. №3-4 (27). С. 31-33.
5. Ковальчук Н.И. Новации в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2015. № 2 (43). С. 210-216.
6. Липски С.А. О новых правилах предоставления земельных участков // Журнал российского права. 2015. № 11 (227). С. 122-129.
7. Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов // https://torgi.gov.ru/index.html.
8. Пантин Е.В. Правовое обеспечение целевого рационального использования земель сельскохозяйственного назначения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 24 с.
9. Румянцев Ф.П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. 56 с.
10. Сведения о наличии земель и распределении их по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям по Липецкой области по состоянию на 01.01.2018 г. // https://rosreestr.ru/site/about/struct/territorialnye-organy/upravlenie-rosreestra-po-lipetskoy-oblasti/.
11. Сведения о наличии и распределении земель в Российской Федерации на 01.01.2018 (в целом по Российской Федерации) // https://rosreestr.ru/site/activity/sostoyame-zemerrossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/.
12. Устюкова В.В. Предоставление земельных участков для ведения фермерского хозяйства: новые подходы // Журнал российского права. 2016. № 1 (229).
С. 42-46.
- правовые и экономические механизмы, направленные на поддержку социально значимых видов использования земельных участков, а также тех видов деятельности, которые наиболее перспективны для конкретной территории Липецкой области с учетом их социально-экономического развития;
- размер ставок, который должен определяться ежегодно предоставляемыми экономически обоснованными предложениями от муниципальных образований;
- исчерпывающий перечень физических и юридических лиц, в отношении которых применяются льготы по арендной плате за земельные участки.
Эти меры в значительной степени будут способствовать установлению экономически обоснованных единых ставок арендной платы во всем регионе; созданию условий для корректировки направлений развития конкретных территорий муниципальных образований;
Считаем, что обсуждение вышеизложенных предложений может привести к разработке и реализации более эффективного механизма предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Это, прежде всего, будет способствовать созданию дополнительных гарантий реализации прав граждан и юридических лиц по получению земельных участков в аренду, их рациональному использованию и охране на региональном уровне. Кроме этого, описанные предложения повысят инвестиционную привлекательность Липецкой области.
