CC BY
129
УДК 330.59:005.1(470) © А.М. Степанова
Л.М. Степанова
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье исследованы вопросы эволюции подходов к публичному управлению в Российской Федерации. Рассмотрено понятие «электронное правительство» как одного из существенных элементов «новой» модели публичного управления. Выявлены препятствия для внедрения принципов New Public Management в России и намечены пути решения данных проблем.
Ключевые слова: публичное управление, информационно-коммуникационные технологии, New Public Management, электронное правительство.
^рассмотрение современной системы публично-1^го управления в Российской Федерации тре-I бует обращения к теоретическим основам данного понятия и рассмотрения его эволюции.
В общем значении понятие «публичное управление» отражает интегральный системный механизм, подсистемами и элементами которого выступают политические программные ориентиры и приоритеты, нормативное регулирование, процедуры, финансируемые государством или органами местного самоуправления централизованные, и децентрализованные организационно-управленческие структуры и их персонал, отвечающие за администрирование деятельности в определенной области общественных отношений на национальном, субнациональном и местном уровнях. Публичное управление включает в себя механизмы совершенствования внутренней координации, управление человеческими, финансовыми и материальными ресурсами и коммуникационными и информационными системами, а также управление, связанное с предоставлением публичных (государственных и муниципальных)услуг.
Возникшая в XIX веке, традиционно устоявшаяся и по большому счету оставшаяся неизменной в своей концептуальной основе и в своих наиболее существенных чертах в большинстве демократических правовых государств современного мира модель публичного управления (традиционная модель) характеризуется следующими существенными признаками:
1) доминирование прямого управления и императивных методов в общем объеме методов публичного управления;
2) системность публичной администрации и публичного управления: публичная администрация, реализующая публичное управление, представляет собой жестко выстроенную иерархиче-ско-бюрократическую структуру;
3) неперсонифицированность публичной администрации и публичного управления, то есть не сопряженность таковых с преданностью конкретным лицам (конкретным высшим политическим руководителям государства или его административно-территориальной единицы), а основанность на законности и привязка к преданности самому государству;
4) укомплектованность структуры публичной администрации осуществляющими трудовую дея-
тельность на постоянной основе чиновниками на неперсонифицированных должностях;
5) светскость публичной администрации и публичного управления, а также политическая и идеологическая нейтральность публичной администрации и публичного управления;
6)стандартизированность;
7) установление четких взаимосвязей подотчетности/подконтрольности и ответственности; органы, осуществляющие публичное управление, несут ответственность перед народом;
8) нацеленность на достижение предельной эффективности, то есть увязанность на достижение эффективности деятельности (максимизацию производительности, рационализацию структуры, оптимизацию расходов и др.);
9) четкое разделение между политикой и управлением; должностные лица публичной администрации, по общему правилу, не занимаются разработкой политических программ и парадигм, а лишь управляют и обеспечивают реализацию политических стратегий, разработанных политиками [3, с. 56-59].
Революционные изменения в информатике и компьютерных технологиях и бурный рост информационных и коммуникационных технологий, ограниченность ресурсов у публичной власти при существенном росте спроса на публичные (государственные и муниципальные) услуги, динамичное развитие общественной мысли и общественного сознания населения, активно прогрессирующие изменения в экономической, социальной и политической сферах актуализировали смену парадигмы публичного управления с «традиционной» модели на другую, более демократичную и эффективную, но при этом менее затратную.
Существует немало теоретических разработок (по большей части - абстрактно-упрощенных) таких новых моделей публичного управления. Для отражения их сути употребляются понятия «новое публичное управление» (New Public Management или NPM), «хорошее управление» («good governance») и др.
Основными существенными признаками «новой» модели публичного управления («нового» публичного управления), всё больше приходящей на смену устоявшейся до недавнего времени «традиционной» модели публичного управления, реализуемого публичной администрацией (системой
органов государственного и муниципального управления), и одновременно элементами парадигмы «нового» публичного управления обоснованно обозначить нижеследующие:
- внедрение концепта «хорошего» публичного управления;
- системное упрощение законодательства (как один из элементов и свойственных инструментов «новой» модели публичного управления);
- сокращение общего числа и сужение сегментов предметно-объектной области публичного управления с передачей публичной администрацией всё большего объема публичных функций и публичных полномочий, в том числе из числа тех, что исторически, традиционно относились к исключительной компетенции государства, негосударственным операторам;
- саморегулируемым и другим частным и государственно-частным организациям (яркие примеры - саморегулируемые организации в области финансовых рынков, в области виноделия, в области спорта), передача публичной администрацией решения всё большего числа вопросов «на откуп» рыночным механизмам, исходя из допущения, что рыночные механизмы смогут лучше отвечать условиям постоянно изменяющейся среды; обеспечение субсидиарности в предоставлении публичных услуг, в том числе передача части общего объема полномочий по оказанию публичных услуг частным операторам;
- развитие государственно-частного партнерства как элемента и инструмента «новой» модели публичного управления (ГЧП в сфере транспортной инфраструктуры, существование частных разведок и частных армий и т.д.);
- активизация взаимодействия государственного управления и других видов социального управления, расширение и усложнение корреляции и взаимодействия публичного управления и самоуправления, корреляции и взаимодействия публичного порядка и автономных внеправовых нормативных порядков, а также развитие гарантий и механизмов автономной институализации;
- реализация и прогрессивное развитие концепта «электронного государства», расширение объема и разнообразия оказываемых публичной администрацией электронных публичных услуг;
- существенно повышенные требования к транспарентности и подотчетности публичного управления; публичное управление становится объектом всё более интенсивного и перманентного контроля со стороны общества;
- существенное развитие «линейки» инструментов (мер, средств и механизмов) публичного управления, увеличение разнообразия их модификаций и усложнение их сочетаний (в том числе интерференции и мультипликативные эффекты), включая использование органами публичной вла-
сти бизнес-стратегий и иных подходов и инстру-ментариев из сфер бизнес-менеджмента и корпоративного управления (стратегическое планирование, измерения производительности и др.);
дебюрократизация (реструктуризация управления в целях фокусировки на результатах, а не на процессах), включая расширение и структурно-функциональное усложнение децентрализации публичной администрации, разукрупнение и деконцентрацию субъектов публичного сектора, их переформирование и переформатирование, прежде всего - деконцентрацию структур и бюрократической системы центральных органов публичной власти;
- внедрение концепта управления по результатам, в том числе линейки новых механизмов фиксации и оценки эффективности публичного управления;
- повышенные восприимчивость и компли-ментарность по отношению к публичным интересам и складывающимся в конкретных сферах общественных отношений социальным запросам [3, с. 92-94].
Следует понимать, что понятие «новой» модели публичного управления отражает не какой-то совершенно уникальный для сегодняшнего дня набор подходов и инструментариев публичного управления, а системную композицию инновационных управленческих подходов, существенно усовершенствующих «традиционную» модель публичного управления.
Некоторые исследователи утверждают, что «новое» публичное управление является не какой-то абсолютно однородной и целостной концепцией, а скорее совокупностью различных элементов, тенденций, подходов в публичном управлении [11, Р.411].
Как отмечает Д.В. Тютин: «Новый государственный менеджмент противостоит концепции административного государства, использует для описания существа государственного управления понятие «руководство» (governance), а не «администрирование» (administration) или «управление/правительство» (government). Термин «руководство» в новом публичном менеджменте скорее используется как антитеза понятию «администрирование». Оно заменяет часто такие термины, как администрирование, управление/правительство. Именно руководство является дефиницией, с помощью которой пытаются выразить особенность государственного менеджмента. Это понятие лежит в основе специфики предпринимательской модели государственного управления, но оно же как раз и отражает его политический характер.» Смена управленческой парадигмы и этапность преобразований системы государственного управления, разработанная Д.В. Тютиным, представлена в табл. 1.
Таблица 1
Эволюция государственного управления [8, с. 180]_
Управленческая концепция Основа управления Компетенции Инструментализация
Традиционная бюрократия (Pubic Administration) Администрирование Контроль деятельности Организационное проектирование и регламентирование
Новый государственный менеджмент (New Public Management) Менеджмеризм Эффективность и результативность деятельности Регламентация деятельности, бюджетирование, ориентированное на результат, управление по целям
Менеджмент публичных ценностей Клиентоориентированность и удовлетворенность заявителя Е-§оуегптеп1, партисипативность, контрактирование и агентификация
Ни одна из реформ, проводимых в России, не была так плотно вписана в контекст зарубежной практики, как административная. Начав эту реформу в начале XXI века с относительно малым отставанием от зарубежных стран (бум «западных» административных реформ пришелся на первую половину 90-х годов) и уже получив опыт проведения глубоких политических, экономических и социальных перестроек, приближающих общественное устройство к зарубежным образцам, Россия выбрала идеологию административного реформирования тех стран, в которых Public Administration зримо переходит в New Public Management («Новый государственный менеджмент»), и где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (далее - Концепция) предопределила необходимость выстраивания новой модели развития общества, обеспечивающей [1]:
_Ьффективность механизмов защиты прав и свобод граждан, без которых невозможно создать конкурентоспособные государственные институты;
^функционирование механизмов вертикальной и горизонтальной социальной мобильности;
_Применение процедур и правил, гарантирующих выявление и учет интересов каждой социальной группы при принятии решений на всех уровнях государственной и муниципальной власти, ответственность за результаты и последствия принятых и реализованных решений;
—(равноправный диалог общественных организаций, бизнеса и государства по ключевым вопросам общественного развития, результаты которого становятся основой принимаемых нормативных решений;
_1высокое доверие граждан к государственным и общественным институтам;
J широкий общественный консенсус по основным вопросам развития России.
В соответствии с утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. №1021-р «Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы», Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» существует несколько центральных векторов проводимой на территории РФ административной реформы в настоящее время:
стандартизация, регламентация услуг; предоставление электронных услуг; межведомственное взаимодействие при предоставлении услуг;
многофункциональные центры предоставления услуг;
направления по повышению доступности услуг в различных сферах;
открытое правительство; выдача, выпуск и обслуживание универсальных электронных карт (далее - УЭК) [9].
Понятие «электронное правительство» является одним из существенных элементов «новой» модели публичного управления и отражает систему каналов (в том числе фильтров) внутренних коммуникаций в системе публичного управления (включая документооборот) и коммуникаций с внешними (по отношению к публичной администрации) объектами и субъектами.
Соответственно, развитие «электронного» правительства, расширение объема и разнообразия указываемых электронных публичных услуг выступают в качестве одного из существенных признаков «новой» модели публичного управления.
Электронное государство представляет собой отход от традиционной бюрократической концепции публичного управления с её акцентом на
иерархию, формальность, структуры командования и управления. Электронное государство предполагает осуществление достаточно гибкого управления, существование горизонтальных структур и процессов. Электронное государство основывается на развитии двух аспектов легитимности управления. С одной стороны, электронное государство получило столь широкую популярность благодаря тому, что таким образом происходит улучшение предоставляемых государством услуг. С другой стороны, потому, что электронное государство может обеспечивать дополнительные средства привлечения граждан к процессам управления.
Функции правительства легли в основу основных измерений электронного правительства, которые разделены на четыре области [10, Р. Х1Л1-XI.IV]:
1. Электронная администрация (Е-ас1гтт'51га1юп) затрагивает в основном все административные и эксплуатационные процессы правительства, в которых используются информаци-
онно-коммуникационные технологии (далее ИКТ), включая повседневные офисные задачи и основные управленческие функции общественных организаций, такие как планирование, организация, наем персонала, руководство и контроль.
2. Электронные услуги (Е-эепл'сез) характеризуются обеспечением общественными услугами граждан и других целевых аудитории, используя информационно-коммуникационные технологии.
3. Электронное управление (Е-доуегпапсе), понимаемое в контексте общественного сектора как «общественное электронное управление» - это управление и регулирование отношений заинтересованных лиц на неиерархической основе с помощью ИКТ с целью заботы о политике, обслуживании и функциях развития правительства.
4. Электронная демократия (Е-с1етосгасу) характеризуется демократическими структурами, процессами и методами, в которых используются ИКТ для увеличения прозрачности, демократического принятия решений, включенности и участия граждан (рис. 1).
Рис. 1. Базовые области электронного правительства [ 10 , P.XLIV]
Развитие ИКТ трансформирует не только стандартные формы межличностных отношений, но и такие сферы взаимодействия как взаимодействие государства с гражданами (Government to Citizen, G2C), взаимодействие государства с коммерческим сектором (Government to Business, G2B), внутригосударственное взаимодействие (Government to Government, G2G). Во всех трех сферах основу взаимодействия сторон составляют
потоки информации посредством электронного взаимодействия [5, с.40].
Несмотря на упомянутые выше, действующие векторы проводимой на территории РФ административной реформы, существует ряд проблем, сдерживающих развитие электронного правительства и как следствие препятствующих внедрению принципов ЫРМ в России [9].
В связи со значительной территорией РФ наблюдается понятная неоднородность условий
доступа к информационно-техническим средствам коммуникации, низкая компетентность населения в вопросах компьютерной грамотности, недостаточная популяризации проводимых мер. Пренебрежение указанными факторами тормозит внедрение УЭК. Еще одной причиной, препятствующей распространению УЭК, является отсутствие заинтересованности всех ведомств-участников СМЭВ из-за нежелания органов власти участвовать в работе по созданию элементов инфраструктуры электронного правительства, либо их формального подхода к выполнению этой задачи, отсутствия психологической готовности работников органов исполнительной власти к использованию информационных технологий в повседневной работе.
В рамках плоскости электронной демократии: в апреле 2012 года на обсуждение общественности была вынесена составленная Министерством связи и массовых коммуникаций «Концепция развития в РФ механизмов электронной демократии до 2020 года». Открылся также портал системы «Электронная демократия» по адресу Ы±р://е-democratia.ru, однако по состоянию на декабрь 2015 года портал не работает, а Концепция принята не была.
В дополнение надо отметить, что до сих пор так и не решён вопрос с присвоением легитимного статуса действиям, связанным с принятием документов и выдачей сведений и документов в электронном виде: сложность перевода в электронный вид документов личного хранения препятствует обеспечению предоставления в электронном виде всего цикла услуги.
Социологические исследования подтверждают, что развитое информационное общество характеризуется не только проникновением высоких технологий во все сферы жизни, но и формированием новой «управленческой культуры», так как наиболее привычная форма предоставления государственных услуг, очное взаимодействие гражданина и органов власти, на сегодняшний день проявила себя как крайне неэффективная, что имеет непосредственное влияние на отношение людей и к новым формам предоставления государственных услуг [6, с. 85].
Исследования, проводимые на региональном уровне, также подтверждают, что развитие электронного правительства ограничивается наличием следующих обстоятельств:
- диспропорция между спросом и предложением. Общественный спрос на государственные услуги в электронном виде пока очень низок;
- низкий уровень осведомленности о новых формах взаимодействия с властью;
- низкий уровень компьютерной грамотности населения;
- «цифровой разрыв», связанный с техническими средствами;
- «цифровой разрыв», связанный с менталь-ностью. Это выражается в отсутствии у человека потребности быть членом информационного общества [7, с. 87-88].
Одной из главных проблем исследователями также признается слабость институтов гражданского общества [4, с. 108; 2, с. 190]. Что требует развития в нашей стране институционально-нормативного (легитимность институтов и процедур гражданского общества) и ресурсного обеспечения институтов гражданского общества.
Вместе с тем, необходимо отметить значительные преобразования в сфере публичного управления процессов обеспечения качества жизни, обусловленные процессами глобализации и становлением в социально-экономической системе России информационного общества.
Совершенствование публичного управления призвано служить социальному благополучию общества, решению неотложных социально-экономических проблем, повышению уровня и качества жизни населения.
Поэтому решение данных проблем является одной из главных проблем в реформировании публичного управления, согласимся с вышеупомянутой Концепцией: «Только воплотив в повседневную практику жизни общества формулу развития «демократия - человек - технологии», Россия сможет реализовать свои потенциальные возможности и занять достойное место среди ведущих мировых держав».
Библиографический список
1. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») // Правовая справочно-информационная система «Консультант Плюс».
2. Гаман-Голутвина, О.В. Мировой опыт реформирования систем государственного управления [Текст] / О.В. Гаман-Голутвина // Вестник МГИМО-Университета. - 2013. - № 4. - С. 187-194.
3. Понкин, И.В. Общая теория публичного управления: Избранные лекции / Международный институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. - М., 2013. - 196с.
4. Поспелова, Е.А. Препятствия для внедрения принципов New Public Management в государственных системах развивающихся стран [Текст] / Е.А. Поспелова, М.В. Казакова // Финансовый журнал. -2015. -№ 1. -С. 99-110.
5. Реброва, Н.П. К вопросу о совершенствовании предоставления государственных и муниципальных услуг [Текст] / Н.П. Реброва, A.M. Степанова // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. - 2014. - № 2 (10). -С. 40-43.
6. Реброва, Н.П. К вопросу об использовании инновационных информационных технологий в сфере оказания государственных услуг [Текст] / Innovative dialectics in modern economy. Инновационная диалектика в современной экономике. - Hamburg, Anchor Academic Publishing, 2014. - С. 82-99.
7. Реброва, Н.П. Электронное правительство: региональный аспект [Текст] / Н.П. Реброва, A.M. Степанова // Управленческие науки. - 2013. -№ 3 (8). - С. 83-88.
8. Тютин, Д.В. Эволюция нового государственного управления: логика эффективности, результативности и менеджмента публичных ценностей [Текст] / Д.В. Тютин // Теория и практика общественного развития. - 2014. - № 5. -С. 179-181.
9. Портал оперативного взаимодействия участников совершенствования государственного управления [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.admreforma.ru , свободный.
10.Anttiroiko, A.-V. A Brief Introduction to the Field of E-Government [Text] / A.-V. Anttiroiko // Electronic government: concepts, methodologies, tools and applications. -New York : Information Science Reference, 2008. - P. XLI-LXXV.
H.Petrescu M., Popescu D., Barbu I., Dinescu R. Public Management: between theTraditional and New Model [Text] / M.Petrescu, D.Popescu, I. Barbu, R. Dinescu // Review of International Comparative Management. -2010, July. -Vol.11.-lssue3. -P.408-415.
References
I. Rasporjazhenie Pravitel'stva RF ot 17.11.2008 N 1662-r (red. ot 08.08.2009) «О Koncepcii dolgos-rochnogo social'no-jekonomicheskogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda» (vmeste s «Kon-cepciej dolgosrochnogo social'no-jekonomicheskogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda») // Pravovaja spravochno-informacionnaja sistema «Konsultant Pljus».
2. Gaman-Golutvina O.V. Mirovoj opyt reformirovanija sistem gosudarstvennogo upravlenija [Tekst] / O.V. Gaman-Golutvina // Vestnik MGIMO-Universiteta. - 2013. - № 4. - S. 187-194.
3. Ponkin I.V. Obshhaja teorija publichnogo upravlenija: Izbrannye lekcii / Mezhdunarodnyj institut go-sudarstvennoj sluzhby i upravlenija Rossijskoj akademii narodnogo hozjajstva i gosudarstvennoj sluzhby pri Prezidente Rossijskoj Federacii. - M., 2013. - 196s.
4. Pospelova E.A., Kazakova M.V. Prepjatstvija dlja vnedrenija principov New Public Management v go-sudarstvennyh sistemah razvivajushhihsja stran [Tekst] / E.A. Pospelova, M.V. Kazakova // Finansovyj zhurnal. -2015. -№ 1. -S. 99-110.
5. Rebrova N.P., Stepanova A.M. К voprosu o sovershenstvovanii predostavlenija gosudarstvennyh i municipal'nyh uslug [Tekst] / N.P. Rebrova, A.M. Stepanova // Vestnik Sibirskogo instituta biznesa i informa-cionnyh tehnologij. -2014. -№ 2 (10). -S. 40-43.
6. Rebrova N.P., Stepanova A.M. К voprosu ob ispoizovanii innovacionnyh informacionnyh tehnologij v sfere okazanija gosudarstvennyh uslug [Tekst] / Innovative dialectics in modern economy. Innovacionnaja dialektika v sovremennoj jekonomike. - Hamburg, Anchor Academic Publishing, 2014. -219 s. - S. 82-99.
7. Rebrova N.P., Stepanova A.M. Jelektronnoe praviteistvo: regional'nyj aspekt [Tekst] / N.P. Rebrova, A.M. Stepanova // Upravlencheskie nauki. - 2013. -№ 3 (8). - S. 83-88.
8. Tjutin D.V. Jevoljucija novogo gosudarstvennogo upravlenija: logika jeffektivnosti, rezuitativnosti i menedzhmenta publichnyh cennostej [Tekst] / D.V. Tjutin // Teorija i praktika obshhestvennogo razvitija. -2014. - № 5. -S. 179-181.
9. Portal operativnogo vzaimodejstvija uchastnikov sovershenstvovanija gosudarstvennogo upravlenija [Jelektronnyj resurs] - Rezhim dostupa: http://www.admreforma.ru , svobodnyj.
10.Anttiroiko, A.-V. A Brief Introduction to the Field of E-Government [Text] / A.-V. Anttiroiko // Electronic government: concepts, methodologies, tools and applications. -New York : Information Science Reference, 2008. - P. xli-lxxv.
H.Petrescu M., Popescu D., Barbu I., Dinescu R. Public Management: between theTraditional and New Model [Text] / M.Petrescu, D.Popescu, I. Barbu, R. Dinescu // Review of International Comparative Management. -2010, July. -Vol.11.-lssue3. -P.408-415.
IMPROVEMENT OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
Alina M. Stepanova,
lecturer, Siberian Institute of Business and Information Technologies
Abstract. The article examines the evolution of approaches to public management in the Russian Federation. The concept of «e-government» as one of the essential elements of the «new» model of public man agement was explored. The obstacles to the implementation of the principles of NPM in Russia and were revealed and the ways of solving these problems were identified.
Keywords: public administration; information and communication technologies; New Public Management; e-government.
Сведения об авторе:
Степанова Алина Михайловна - преподаватель кафедры менеджмента Сибирский институт бизнеса и информационных технологий (г. Омск, Российская Федерация), e-mail: [email protected]. Статья поступила в редакцию 01.12.2015.
