CC BY
64
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
УДК 336(075.8)
Г. С. Айтхожина
Департамент городской экономической политики администрации г. Омска
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕДУР ПЛАНИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК
The article is about the problem of tax control development, that is procedures tax checks planning development. The principles of planning, its basic stages, information base are considered in it. The critical analysis on operative system of tax checks planning in russian practice is given there. The separate offers on its development are stated with the purpose of efficiency (productivity) increase on the state tax control.
Сегодня, на четырнадцатом году деятельности возрожденных в России налоговых органов, осуществляется реформирование и модернизация уже успевшей сложиться определенной системы организации налогового контроля.
Не требует доказательств, что эффективный налоговый контроль является необходимым условием функционирования любой налоговой системы. И даже более. Правы те, кто рассматривает эффективный налоговый контроль как один из факторов экономической безопасности страны.
Основная цель налогового контроля триедина: препятствие уходу от уплаты налогов, обеспечение устойчивого поступления бюджетных доходов, создание условий неотвратимости привлечения к ответственности лиц, нарушивших налоговое законодательство.
Последнее (осознание неотвратимости наступления ответственности за налоговые правонарушения) формирует традиции добровольного выполнения налогоплательщиками налоговых обязательств, возложенных на них действующим законодательством. А следовательно, обуславливает реализацию первых двух. И это важно. Именно эту цель необходимо возвести в основополагающий принцип организации налогового контроля.
Мировая практика свидетельствует, что эффективность налогового контроля не означает его тотальности. Так, в США, например, удельный вес охвата документальными налоговыми проверками составляет только 2 % налогоплательщиков-организаций (российская статистика 18-20 %).
Правильно организованный налоговый контроль основан на формировании максимально полных информационных ресурсов о налогоплательщиках, квалифицированном анализе данной информации, оптимальном отборе тех налогоплательщиков, у которых вероятность нарушения налогового законодательства наиболее высока, и проведении квалифицированных проверок таких налогоплательщиков.
Для обеспечения эффективного налогового контроля необходимы многие условия.
Одно из первых - достаточно широкий круг полномочий налоговых органов в доступе к информации (естественно, с гарантированным сохранением ее конфиденциальности). Опять для примера возьмем США: за непредставление налоговым органам сведений по операциям, совершенным структурными подразделениями компании, находящимися за пределами страны, штраф составляет 5 тысяч долларов за каждый документ (российская практика - 50 рублей за документ).
Следующим условием является высокая квалификация кадров налоговых органов. Все возрастающей компетенции налогоплательщиков должен противостоять высокий профессионализм налоговых инспекторов.
И третье условие - строгое соблюдение должностными лицами налоговых органов регламентированных законодательством правил и процедур. Незначительное, на первый взгляд, нарушение установленных процедурных норм может свести на нет результаты мероприятий налогового контроля. Причем эффект будет не нулевой, а отрицательный, так как будет продемонстрирован еще один способ неисполнения налоговых обязательств и ухода от ответственности.
В ряду таких условий необходимо отметить и отлаженный механизм планирования контрольной работы, а именно отбора объектов на выездные налоговые проверки.
© Г.С. Айтхожина, 2004
Налоговый контроль за соблюдением налогового законодательства, а также за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему налогов и сборов, установленных законодательством Российской Федерации, является основной задачей налоговых органов и осуществляется должностными лицами этих органов. К налоговым органам в нашей стране относятся органы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (ранее Государственной налоговой службы Российской Федерации). В случаях, предусмотренных законодательством, полномочиями налоговых органов обладают таможенные органы Российской Федерации и государственные внебюджетные фонды. Непосредственный контроль осуществляют территориальные органы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам инспекции.
До 2001 г. по рекомендациям Международного валютного фонда планирование контрольной работы налоговых органов осуществлялось централизованно. Вначале в форме «Национального плана контрольной работы», затем в виде «Основных направлений контрольной работы налоговых органов» до территориальных инспекций доводились задания «из центра», т. е. Госналогслужбы Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.
В процессе реформирования налоговых органов было принято решение об отказе от централизованного планирования контрольной работы и передаче данной функции на места. «Центр» определяет только общую стратегию планирования контрольной работы налоговых органов через регламентацию данных процедур с делегированием «на места» права самостоятельного определения методов и способов выявления хозяйствующих субъектов, имеющих повышенные риски налоговых правонарушений.
Регламент планирования и подготовки выездных налоговых проверок, разработанный в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации, унифицирует по всей территории страны процедуры подготовительного этапа проведения выездных налоговых проверок, устанавливая единый порядок проведения данных процедур, основные принципы и ряд критериев отбора объектов для проведения проверки. Но, в то же время, признает право налоговых органов выполнять свои задачи самостоятельно, эффективно спланированны.
В результате значение качественного планирования контрольной работы на региональном, местном уровне возросло.
При планировании контрольной работы необходимо учитывать, что налоговые проверки бывают следующих видов:
• по форме проведения: камеральные и выездные;
• по срочности: плановые и внеплановые;
• по способу контроля: сплошные (проверяются все учетные или отчетные регистры) и выборочные (проверяется часть регистров согласно выборке);
• по методу установления достоверности: формально арифметические (проверяется правильность заполнения реквизитов и расчетов в документах) и встречные (сверка информации по документам организаций-партнеров).
• по области контроля: комплексные и тематические.
Необходим учет и таких существенных моментов, регламентируемых Налоговым кодексом РФ при планировании проведения налоговых проверок, как:
• охват проверкой только трех календарных лет деятельности налогоплательщика, непосредственно предшествовавших году проведения проверки;
• установление предельного срока продолжительности проведения налоговой проверки (для выездной - 2 месяца, для камеральной - 3 месяца);
• проведение налоговыми органами повторных выездных налоговых проверок по одним и тем же налогам за уже проверенный налоговый период запрещается.
Планирование контрольной работы является первоначальным этапом контрольно-проверочной работы и заключается в определении перечня объектов, подлежащих выездным проверкам в предстоящем отчетном периоде, сроков, объемов и категорий указанных проверок.
Планирование контрольной работы должно проводиться в соответствии с принципами комплексности, непрерывности и оптимальности.
Принцип комплексности обеспечивает взаимоувязанность и согласованность всех стадий плани -рования.
Принцип непрерывности означает увязку стадий планирования по срокам их проведения, результатов планирования с методами и критериями отбора.
Принцип оптимальности нацелен на достижение максимального результата по итогам контрольной работы (выездных налоговых проверок) по восполнению налогов в бюджетную систему при минимальных затратах ресурсов (трудовых и финансовых) налоговых органов.
Процесс планирования выездных проверок для обеспечения эффективного результата должен включать ряд обязательных этапов. Это:
• формирование информационных ресурсов о налогоплательщиках;
• анализ результатов камеральной проверки налоговой и бухгалтерской отчетности;
• анализ уровня и динамики основных финансовых показателей деятельности налогоплатель -щиков по отраслевому принципу;
• выбор объектов для проведения выездных проверок;
• подготовка и утверждение планов выездных проверок на предстоящий период;
• корректировка плана и контроль выполнения;
• анализ результативности выездных налоговых проверок и критериев отбора.
На сегодняшний день действующий регламент планирования и подготовки выездных налоговых проверок, утверждающий каждую из вышеприведенных процедур, игнорирует такой важный этап, как анализ результативности выездных налоговых проверок и критериев отбора. Тем самым нарушается принцип непрерывности, снижается качество контроля за уровнем организации и проведением процедур планирования, а следовательно, отсутствует реальный инструмент повышения качества отбора объектов на проверки.
Формирование информационных ресурсов о налогоплательщиках складывается за счет информации как внутриведомственной, так и от внешних источников.
К внутриведомственным источникам относятся базы данных, формируемые в налоговых органах в ходе реализации ими своих контрольных функций:
• БД Единого государственного реестра налогоплательщиков;
• БД оперативно-бухгалтерского учета платежей и задолженности;
• БД по бухгалтерской и налоговой отчетности, по камеральным проверкам;
• БД по выездным проверкам;
• БД регистрации контрольно-кассовые точки и торговых точек;
• БД по контролю за алкогольной и табачной продукцией;
• БД счетов-фактуры и др.
Источниками информации об осуществлении хозяйственно-финансовой деятельности налогоплательщиками служат и сведения, поступающие из внешних источников. Они, в свою очередь, делятся на три группы:
Классификация источников информации
Количество информационных источников с каждым годом увеличивается. В налоговых органах аккумулируется информация поступающая от органов юстиции, банков, таможни, лицензионной пала-
ты, транспортной инспекции, Центра стандартизации и метрологии, инспекции пробирного надзора, органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, ГИБДД и др.
Если до 2003 г. формирование информационных ресурсов об энерго-, тепло-, водопотреблении и других ресурсах, а также сопоставление этих сведений с данными налоговой и бухгалтерской отчетности носило рекомендательный характер, то теперь это стало обязательной нормой в отношении крупных и основных налогоплательщиков.
Информация из внешних источников состыковывается с имеющейся в налоговых органах информацией о налогоплательщиках.
Применение процедур для отбора предприятий с возможным занижением (сокрытием) налоговой базы заключается в следующем:
• анализ взаимосвязей налогоплательщиков, наличия взаимозависимых структур, изменений в организационно-правовой структуре предприятия;
• сопоставление отчетных данных по формам налоговой и бухгалтерской отчетности;
• сопоставление данных налоговой и бухгалтерской отчетности со сведениями сторонних организаций (таможни, транспортной инспекции и др.);
• анализ динамики основных показателей деятельности организации;
• сверка на наличие: экспортных (импортных) операций, лицензий, операций с недвижимостью, операций с землей, транспортных средств, сведений о рекламе, утраченных документов, банковских счетов, контрольно-кассовой техники, аренды помещений, земельных участков, сведений о крупных сделках и т. д.
На постоянной основе осуществляется комплексный поиск (выявление) хозяйствующих субъектов, нарушающих налоговое законодательство, и анализ каналов ухода от налогообложения с использованием баз данных налоговых органов и баз данных из внешних источников.
Порядок отбора объектов на выездные налоговые проверки предусматривает выборку:
1) подлежащих обязательному включению в план проверки (по ликвидации, по поручениям правоохранительных органов, по мотивированным запросам других налоговых инспекций и т. д.);
2) первоочередное включение (по заключениям камеральной проверки, по анализу финансовых показателей и иной информации; приоритетные по отдельным критериям отбора).
Последние изменения регламента исключили из порядка отбора объектов на выездные налоговые проверки такую процедуру, как случайная выборка (ранее определена в объеме 5-10 % от числа объектов, включенных в план).
Данное исключение нельзя считать оправданным. В погоне за высокими показателями налоговых проверок нарушаются общие принципы проведения контрольной работы. Мировая практика свидетельствуют о том, что некоторый процент объектов контроля, отобранных случайным образом, имеет очень хороший превентивный эффект. Наличие случайной выборки означает, что каждый налогоплательщик имеет шансы быть отобранным для налогового контроля. (Это способствует формированию добросовестного налогоплательщика. Философия этого - довольно старая и простая идея, сущность которой - «боязнь проверки». Если налогоплательщик знает, что он автоматически может подвергнуться налоговой проверке, он не будет чувствовать себя спокойно.) Однако такая доля хозяйствующих субъектов должна составлять лишь очень незначительную часть, так как потенциальные возможности проведения контрольной работы весьма ограничены.
Таким образом, можно сделать вывод, что преобладающая стратегия действующей системы планирования выездных налоговых проверок направлена на выявление тех случаев, где имеется существенный риск наличия налоговых правонарушений, ведущих к занижению налоговых обязательств. Однако этого недостаточно для построения эффективной системы налогового контроля, достигающей поставленной триединой цели.
Весьма важно ввести в практику и оповестить общественность, что метод случайной выборки находится в действии. Это должно усилить одно из принципиальных преимуществ, а именно то, что каждый налогоплательщик знает, что может подвергнуться налоговой проверке, но не знает, когда это произойдет. Данный фактор способствует повышению добровольного соблюдения налогового законодательства.
Кроме того, анализ результатов произвольных случаев выездных проверок дает возможность определить в целом уровень соблюдения правил налогового законодательства. Затраты на налоговые проверки, приносящие незначительные или «нулевые» результаты, будут компенсированы превентивным эффектом.
Положительный предупреждающий эффект дает и открытость результатов контрольной работы, их публичность. Распространение характерных нарушений и способов уклонения от уплаты налогов в сочетании с демонстрацией успеха по восполнению и взиманию недоимок, привлечению к ответственности за налоговые правонарушения, подстегнет многих налогоплательщиков к соблюдению законов, чтобы не подвергаться риску налоговой проверки и штрафных санкций.
В Великобритании, к примеру, на регулярной основе налоговые органы выпускают специальное издание (журнал экономической деятельности), которое обеспечивает некоторое руководство и ориентировку для хозяйствующих субъектов, где публикуются типичные (а точнее - эталонные) показатели и финансовые результаты в разрезе основных видов деятельности налогоплательщиков.
УДК 657.1:336.71
С.Е. Елкин
Омский государственный университет
МАЛЫЙ БИЗНЕС И СПЕЦИАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ РЕЖИМЫ: ПРОБЛЕМА НАЛОГОВОЙ ОПТИМИЗАЦИИ (Часть 2)
In the article the problem of the taxation for the analysis financial condition of small business is discussed. Special attention is paid to the problem of special tax modes and result's of methods of the tax planning, tax avoidance and tax evasion.
Чрезвычайно сложно создать справедливую налоговую систему, при которой каждый вносит свой посильный вклад, невозможно даже оценить вклад каждого, и перед обществом встает проблема «переноса налогового бремени». Возникает противоборство между заинтересованностью налогоплательщиков по избежанию излишних, с их точки зрения, налоговых выплат и заинтересованностью государства в пополнении бюджета и пресечению уклонения от налогов.
Налоговые обязательства могут также варьироваться в зависимости от доступности тех или иных способов снижения налогов для предприятий разного масштаба. Малый бизнес часто уклоняется от налогообложения, о чем речь будет идти ниже. Однако легальные способы уклонения от налогообложения гораздо менее доступны для малого бизнеса в силу ряда причин, так как некоторые способы уменьшения налоговых обязательств требуют постоянных издержек, малочувствительных для крупного предприятия, но практически недоступных малому бизнесу.
Система недостаточно ограничивает возможности использования крупными налогоплательщиками упрощенных режимов как за счет разделения предприятий на несколько формально малых, так и за счет создания взаимозависимых лиц с особым режимом налогообложения в производственной цепочке с целью уклонения от налогообложения. Последний из перечисленных недостатков существующей системы важен не только в силу сопутствующих потерь доходов бюджета. В случае уклонения от налогообложения группой лиц за счет заключения между предприятиями с различным порядком определения налоговой базы сделок, при которых возникает возможность учета расходов при определении налоговой базы у одних предприятий и не возникает налогооблагаемого дохода у других, суммарные налоговые обязательства такой группы предприятий могут быть понижены даже в большей степени, чем при применении только упрощенной системы.
Если легальный уход от налогов путем использования лазеек в законодательстве в большей степени доступен крупным налогоплательщикам, то уклонение от налогов путем сокрытия выручки, предоставления недостоверной отчетности или непредставления ее вообще, ведение бизнеса без регистрации свойственны преимущественно именно малому предпринимательству. Уклонение от налогообложения приобретает массовый характер в тех случаях, когда мала вероятность выявления нарушения и наказания, и, следовательно, ожидаемые потери с учетом наказания в случае обнаружения нарушения ниже, чем ожидаемый выигрыш от уклонения.
Упрощенные системы учета приводят к снижению как издержек уплаты налогов для налогоплательщика, так и соответствующих административных издержек по проверке правильности определения налоговых обязательств.
