CC BY
23Гуманитарное право
УДК 349.3 © Д. А. Тоточенко, 2013
Совершенствование правового регулирования деятельности по оказанию материальной помощи и предоставлению жилья пострадавшим от чрезвычайных ситуаций
Д. А. Тоточенко *
В статье раскрываются недостатки нормативного регулирования деятельности, связанной с возмещением ущерба имуществу граждан, причиненного в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. На основе анализа сложившейся практики применения норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, предлагаются рекомендации по совершенствованию указанного вида деятельности.
Ключевые слова: возмещение ущерба, чрезвычайная ситуация, имущество граждан, государственный жилищный сертификат.
Экономический ущерб от чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации ежегодно исчисляется миллиардами рублей . По данным МЧС России, годовой экономический ущерб (прямой и косвенный) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера может достигать 2% валового внутреннего продукта (около 900 млрд рублей) 1 . Ежегодно увеличивается количество опасных природных явлений и катастроф техногенного характера . Так, в стране за 2012 г. число последних возросло на 23,2% (со 185 до 228 по сравнению с 2011 г.) 2 .
Под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей 3 .
Чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера ежегодно наносится ощутимый имущественный вред жителям пострадавших регионов, в связи с чем актуален вопрос о возмещении им причиненного имущественного ущерба
В статье 18 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» гарантируется право граждан на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций Отдельные авторы полагают, что граждане, пострадавшие от чрезвычайных ситуаций, имеют право лишь на частичное возмещение ущерба . По мнению Е . В . Ким, бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются для частичного покрытия расходов, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций 4, ущерб гражданам должен возмещаться не в полном объеме, а лишь частично 5 . Учитывая правовую природу отношений по возмещению государством вреда, причиненного гражданам в результате чрезвычайных ситуаций, считаем, что указанная точка зрения небезосновательна, так как в данном случае правительство берет на себя обязанность по оказанию первоочередной необходимой помощи пострадавшим от чрезвычайной ситуации, в том числе и помощь по возмещению ущерба, причиненного их имуществу Выполняя социальную функцию, государство обязуется предоставить жилье тем, кто
* В нашем журнале опубликовал статью «Личность вовлекателя несовершеннолетних в незаконный оборот наркотиков» (2007. № 2) .
остался без крова, но не компенсировать стоимость пострадавшей недвижимости .
Согласно ст. 29 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» 6, пострадавшим лицам:
— возмещается причиненный материальный ущерб;
— оказывается содействие в трудоустройстве;
— предоставляются жилые помещения и необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации .
Однако при возмещении ущерба, причиненного чрезвычайными ситуациями, граждане сталкиваются с рядом проблем . События, происшедшие в 20122013 гг. (в том числе связанные с паводком в Мордовии, наводнением на Кубани), выявили следующее:
— ограничения в выплате единовременной материальной помощи, не учитывающие интересы многодетных семей;
— отказы в возмещении ущерба собственникам, зарегистрированным в иных жилых помещениях, а также нанимателям жилья по договору социального найма
Постановлением Правительства РФ от 13 октября 2008 г. № 750 (п. 9) установлено, что бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются на:
— оказание гражданам единовременной материальной помощи (из расчета до 10 тыс. руб. на человека, но не более 50 тыс. руб. на семью);
— оказание гражданам финансовой помощи в связи с утратой ими имущества первой необходимости (за частично утраченное имущество — 50 тыс руб на человека, за полностью утраченное имущество — 100 тыс. руб. на человека);
— выплаты единовременного пособия членам семей (супруге, супругу, детям, родителям и лицам, находившимся на иждивении) граждан, погибших (умерших) в результате чрезвычайной ситуации, в размере 1 млн руб на каждого погибшего (умершего) в равных долях каждому члену семьи .
Вместе с тем указанный механизм выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда имеет существенные недостатки . Например, указанная в нем сумма единовременной материальной помощи из расчета до 10 тыс. руб. на человека (но не более 50 тыс руб на семью) совершенно не учитывает интересов многодетных семей, которые нередко состоят из шести и более человек Получается, если в семье восемь человек, то они получат лишь по 6,25 тыс . руб . Для больших многодетных семей, пострадавших в 2012 г. от наводнения в Краснодарском крае, это ограничение оказалось неприятной новостью, так как именно в данный период, связанный с восстановлением разрушенного хозяйства, им необходимо приобретать огромное количество вещей первой не-
обходимости, а суммы компенсаций на члена семьи выходили значительно меньше 10 тыс . руб . 7
По нашему мнению, многодетные семьи необходимо уравнять в правах с другими гражданами, упразднив ограничение в выплате единовременной материальной помощи в 50 тыс руб на семью
Чрезвычайные ситуации в Мордовии и Краснодарском крае показали, что существуют правовые проблемы, связанные с предоставлением государственных жилищных сертификатов пострадавшим гражданам
В постановлении Правительства Российской Федерации от 9 октября 1995 г. № 982 детально прописана процедура предоставления жилья пострадавшим Решением Правительства Российской Федерации установлены сроки выдачи сертификатов — в течение двух месяцев с момента чрезвычайной ситуации . Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в срок, не превышающий трех месяцев со дня получения им сертификата, выделяет из имеющегося в его распоряжении жилищного фонда владельцу сертификата жилое помещение В случае отсутствия жилья в выбранном владельцем сертификата населенном пункте он имеет право приобрести по договору купли-продажи на первичном или вторичном рынке жилья у физических и юридических лиц жилое помещение (в том числе индивидуальный жилой дом или часть дома) . Если стоимость жилого помещения превышает размер компенсации, то оставшаяся часть его стоимости оплачивается владельцем сертификата Приобретаемое жилье оформляется в общую долевую собственность всех членов семьи владельца сертификата, а при отсутствии семьи — в собственность владельца сертификата 8 .
Указанный механизм предоставления жилья пострадавшим от чрезвычайных ситуаций кажется эффективным, однако в ходе исследования особенностей его применения нами было выявлено, что правом на получение государственных жилищных сертификатов не обладают собственники, проживающие постоянно, но не имеющие регистрации в жилом помещении, а также наниматели жилья по договору социального найма .
Государственные жилищные сертификаты выдаются гражданам, на момент чрезвычайной ситуации постоянно проживавшим и зарегистрированным в утраченном жилом помещении, из расчета предоставления пострадавшим общей площади по социальной норме: в размере 33 м2 для одиноких граждан, 42 м2 на семью из двух человек и по 18 м2 на каждого для семьи из трех и более человек 9. При этом выдача сертификатов пострадавшим гражданам осуществляется вне зависимости от страховых выплат, производимых им по заключенным договорам страхования
Указание на то, что государственные жилищные сертификаты выдаются лишь гражданам, на момент чрезвычайной ситуации постоянно проживавшим и зарегистрированным в утраченном жилом помещении, совершенно не учитывает интересов собственников и членов их семей, постоянно проживающих, но не зарегистрированных в пострадавших жилых помещениях. Так, пострадавшим весной 2012 г в ходе паводка в Мордовии, который нанес экономике края ущерб более чем в 0,5 млрд руб (в зоне подтопления оказались около 4 тыс домов, где проживало свыше 12 тыс. человек), было выдано компенсаций на общую сумму более 562 млн руб . Однако около 1,5 тыс. жителей, значившихся в списках пострадавших, не дождались выплат пособий и выдач жилищных сертификатов, так как они являются собственниками, которые не были зарегистрированы в затопленных домах 10 .
Нередко складывается парадоксальная ситуация, когда дом (квартира) находится в общей долевой собственности двух сособственников . Один имеет право на получение жилищного сертификата за утраченное в результате стихийного бедствия жилье, а второй по формальной причине не обладает таким правом лишь потому, что зарегистрирован в другом месте, где он не является собственником жилья (например, у бывшей супруги)
В настоящее время порядок регистрации по месту жительства и пребывания регулируется двумя документами 11. Институт прописки в СССР был введен в 1922 г в целях обеспечения органов власти полной информацией о жителях, проживающих в населенных пунктах страны, и обо всех их передвижениях В условиях советского государства наличие паспорта и прописки ставило их обладателя в привилегированное положение 12 . Человек, лишенный этого, не мог претендовать на большую часть прав, предоставляемых государством. Без прописки было сложно найти работу, получить нормальное медицинское обслуживание, устроить детей в школу 13 . Институт прописки был одним из механизмов государственного контроля за перемещениями граждан, на наш взгляд, имел некоторые черты крепостного права Проживание без прописки запрещалось и грозило гражданину депортацией, штрафами и исправительно-трудовыми работами, а в сельской местности людям и вовсе не выдавали паспортов, что делало их переезд в другую местность невозможным. С введением в 1993 г. Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» прописка была заменена регистрацией по месту жительства, которая имеет уведомительной порядок 14 . Однако отдельные методы и практика контроля, присущие институту «со-
ветской прописки», остались . По нашему мнению, к ним можно отнести механизм предоставления государственных жилищных сертификатов пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, когда сертификаты предоставляются лишь гражданам, зарегистрированным в пострадавших жилых помещениях
Понятия «регистрация» в большинстве европейских стран нет вообще . Во Франции для внутренних мигрантов никаких правил о местной регистрации не существует. Так, уроженец Бордо может сколько угодно жить в Париже, при этом ни в какие органы о смене места жительства сообщать не обязан. В соседней Германии регистрироваться необходимо, но сама процедура существенно отличается от принятой в РФ. После заселения в новое жилище необходимо подать документы в местную ратушу, но регистрация нужна лишь для налогового учета и оформления паспорта 15 .
В США регистрации нет вообще: граждане могут переезжать в любой город страны неограниченное количество раз. В паспорте или в ID адрес не указывается . Место жительства уточняется только на водительских правах При переезде нужно обратиться в Department of Motor Vehicle и бесплатно получить карточку с новым адресом . Например, в Калифорнии достаточно уведомить соответствующий орган о смене адреса в десятидневный срок В США наличие регистрации не дает гражданам каких-либо особых прав 16 .
Учитывая изложенное, присоединяемся к мнению С. Ю. Миролюбовой: регистрация граждан по месту пребывания или по месту жительства (либо отсутствие таковой) не должна влиять на обеспечение прав и свобод граждан, которые гарантируются на всей территории Российской Федерации вне зависимости от места жительства 17. На наш взгляд, положение о выдаче жилищных сертификатов лишь гражданам, зарегистрированным в пострадавших жилых помещениях, противоречит не только ст. 35 Конституции РФ, гарантирующей охрану права частной собственности, но и ст. 18 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в котором предусматривается право граждан на возмещение ущерба, причиненного их имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций.
По нашему мнению, существующую в настоящее время процедуру получения жилищного сертификата на жилье, пострадавшее в результате чрезвычайной ситуации, связанную с наличием регистрации, обоснованной назвать нельзя Необходимо исключить из постановления Правительства РФ от 7 июня 1995 г. № 561 регистрацию как обязательное условие для получения государственного жилищного сертификата за жилье, утраченное в результате чрезвы-
чайной ситуации. При этом в качестве условий для предоставления данного документа гражданам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, целесообразно закрепить (помимо постоянного проживания) и условие о том, что жилое помещение на момент чрезвычайной ситуации должно находиться в собственности (в том числе долевой) пострадавшего либо сниматься им по договору социального найма .
Целесообразно упразднить ограничение единовременной материальной помощи в 50 тыс. руб. на семью, содержащееся в п. 9 постановления Правительства РФ от 13 октября 2008 г. № 750.
Полагаем возможным исключить из постановления Правительства РФ от 7 июня 1995 г. № 561 регистрацию в качестве условия, имеющего значение для получения государственного жилищного сертификата за жилье, утраченное в результате чрезвычайной ситуации, закрепив (помимо постоянного проживания) положение о том, что жилое помещение на момент чрезвычайной ситуации должно находиться в собственности (в том числе долевой) пострадавшего либо сниматься им по договору социального найма .
Отражение представленных предложений в правотворческой деятельности позволит устранить существующие недостатки в деятельности по возмещению ущерба, причиненного имуществу граждан в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
1 URL: http://www.0-1.ru/?id=35927 (дата обращения: 02.03.2013).
2 Официальный сайт МЧС России [Электронный ресурс]. URL: http://www. mchs . gov. ru/Stats/CHrezvichajnie_situacii/2012 _god (дата обращения: 02.03.2013) .
3 О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера : федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ // Рос . газета . 1994. 24 дек
4 О порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий : постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 г. № 750 (ред. от 22.11.2011) // Там же. 2008. 22 окт. ; Собрание законодательства Российской Федерации. 2011 . № 48, ст. 6935. Доступ из справ . -правовой системы «Гарант».
5 Ким Е. В. Правовое регулирование в области защиты граждан от чрезвычайных ситуаций: проблемы и пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление 2011 № 10 С 6
6 Рос. газета. 2001. 2 июня .
7 Пострадавшим от наводнения на Кубани выплатят по 10 тыс. рублей при любом количестве членов семьи [Электронный ресурс]. URL: http://www.yuga. ru/news/267302/ (дата обращения: 11.04. 2013) .
8 Об утверждении порядка выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, террористических актов или при пресечении террористических актов правомерными действиями : постановление Правительства Российской Федерации от 9 октября 1995 г. № 982 (ред. от 14 .10 . 2010) // Рос . газета . 1995. 11 нояб .; 2010. 22 окт.
9 О государственных жилищных сертификатах, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, террористических актов или при пресечении террористических актов правомерными действиями : постановление Правительства Российской Федерации от 7 июня 1995 г. № 561 (ред. от 22. 11.2011) // Там же. 1995. 14 июня . ; Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 48, ст. 6935. Доступ из справ, -правовой системы «Гарант».
10 Пострадавшим от паводка в Мордовии выделено 30 жилищных сертификатов [Электронный ресурс]. URL: http://www. rg. ru/2012/12/22/reg-pfo/pomotch-anons . html (дата обращения: 21.04.2013).
11 О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации : федеральный закон от 25 июня 1993 г. № 5242-1 // Рос. газета. 1993. 10 авг. ; Об утверждении правил регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию : постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 // Там же . 1995. 27 июля .
12 Шерстобоев О. Н. Регистрация граждан по месту пребывания и месту жительства: проблемы теории и практики // Российский юридический журнал 2010 № 2 С 83
13 Илезов М. Б. Регистрация по месту пребывания и месту жительства как правовая форма управления в миграционной сфере // История государства и права . 2008. № 22. С 29 .
14 Прописка в России: история вопроса [Электронный ресурс]. URL: http://www.irn . ru/articles/34448.html (дата обращения: 26 04 2013)
15 Айвазян А. Назад к крепостничеству [Электронный ресурс]. URL: http://publicpost . ru/theme/id/2976/_krepostnoe_ pravo/ (дата обращения: 25.04.2013) .
16 С пропиской и без: в России и в США [Электронный ресурс]. URL: http://www.golos.ru/content/us-russia-registration/ 1585362 .html (дата обращения: 27.04.2013).
17 Миролюбова С. Ю. Институт регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания // Журнал российского права 2011 № 7 С 27
