CC BY
117
ПРАВО
УДК 349.6
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ КАК СРЕДСТВО БОРЬБЫ С СОВРЕМЕННЫМИ ГЛОБАЛЬНЫМИ ЭКОЛОГИЧЕСКИМИ ВЫЗОВАМИ ЧЕЛОВЕЧЕСТВУ
© Александр Вячеславович Захаров
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Россия, кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой истории государства и права,
e-mail: [email protected]
Статья посвящена анализу экологической правоприменительной практики в условиях существования современных глобальных экологических вызовов человечеству. Автор предлагает рассматривать совершенствование правоприменения в экологической сфере в качестве одного из средств борьбы с подобными вызовами. Большое внимание в работе уделено стратегическим направлениям правоприменительной практики в области борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству.
Ключевые слова: правоприменение; современные глобальные экологические вызовы человечеству; органы государственной власти; судебная практика; правовой мониторинг.
Современные глобальные экологические вызовы человечеству - это явления современного мира, общепланетарного характера, показывающие критическое состояние окружающей среды, вызванные антропогенными причинами (либо совокупностью природных и антропогенных причин, при существенном превалировании последних) и ставящие под угрозу существование человеческой цивилизации, устранение которых возможно путем объединения усилий всего мирового сообщества.
Предупреждение и устранение данных вызовов требует повышения эффективности правового регулирования в экологической сфере в целом и в сфере борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству в частности.
Основными путями повышения эффективности правового регулирования в сфере борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству являются: совершенствование экологического правотворчества; совершенствование правоприменения в экологической сфере; повышение уровня экологической и правовой культуры субъектов экологических правоотношений.
Основной акцент в данной статье мы делаем на правоприменительную практику, т. к. качество и эффективность экологического правотворчества в значительной мере зависит от реального воплощения в конкретной деятельности компетентных органов и применения ими экологических норм. Следовательно, определив признание важности качественной законодательной работы, нужно отметить, что сегодня наиболее значимыми являются еще качество правоприменения и качество правосудия. Именно в этих сферах взаимодействия человека и государства, власти и общества происходит реальная оценка всех государственных усилий, формируется отношение конкретного человека к российскому государству в целом. Не случайно Экологическая доктрина Российской Федерации подчеркивает необходимость создания эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности, а также совершенствования правоприменительной практики [1].
Правоприменительная практика представляет собой единство властной деятельности компетентных органов, направленное на вынесение индивидуально-конкретных
предписаний и выработанного в ходе такой деятельности правового опыта.
Стратегическими направлениями правоприменительной практики в области борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству являются: улучшение работы всех правоприменительных органов, активизация их деятельности по охране экологических интересов личности, обеспечению экологической безопасности и экологического порядка, профилактике экологических правонарушений, борьбе с экологической преступностью.
Для реализации данных направлений, на наш взгляд, необходимо следующее.
1. Оптимизировать правовые принципы организации деятельности органов государственной власти в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
В ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» закреплено 23 принципа деятельности федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления [2], на наш взгляд, излишне громоздко. Так, обязательность соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду, обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участия граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством можно было бы объединить в один принцип. Сохранение биологического разнообразия по смыслу входит в охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Аналогично обстоит дело и с обеспечением снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. Данное положение уже подразумевается в принципе научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека,
общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Закрепляется участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды при наличии принципа обязательности участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц. Последний вызывает также вопрос с толкованием: все ли перечисленные субъекты должны участвовать в деятельности по охране окружающей среды либо общественные и иные некоммерческие объединения, юридические и физические лица обязаны участвовать в деятельности по охране окружающей среды органов власти всех уровней? Кроме того, некоторые из принципов можно отнести к функциям органов государственной власти, например, такой, как «организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры».
Оптимизация правовых принципов организации деятельности органов государственной власти позволит повысить эффективность деятельности данных органов.
2. Четкое нормативное закрепление компетенции органов государственной власти Российской Федерации между собой, а также органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
По мнению М.Х. Вахаева, «во многом состояние российского экологического законодательства предопределяет недостаточную эффективность контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды и природопользования» [3]. В.П. Виноградов, соглашаясь в целом с данной позицией, причину видит в несовершенстве природоохранного законодательства в части разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, а также между федеральными и региональными органами, дублирование полномочий различных органов, а также отсутствие должного информационного обмена [3, с. 33].
А.А. Дятлов, подчеркивая несовершенство системы государственных органов, отметил, что разделение объектов охраны окружающей среды между несколькими федеральными органами исполнительной власти привело к ухудшению экологической обстановки в стране [3, с. 29]. При этом из-за отсутствия единого федерального органа, ответственного за обеспечение проведения единой федеральной государственной политики в сфере охраны окружающей среды, отдельные важнейшие функции государственного регулирования в данной сфере (экологический мониторинг, образование) не были закреплены ни за одним федеральным органом, а по ряду функций (экологический контроль, экологическое нормирование, экологическая экспертиза) имеется дублирование. «Большинство органов исполнительной власти, - считает А.А. Дятлов, - как федерального, так и регионального уровней, считают недопустимым совмещение функций охраны окружающей среды и управления хозяйственным использованием природных ресурсов, а также считают необходимым концентрацию правоустанавливающих полномочий в сфере охраны окружающей среды в одном федеральном органе исполнительной власти со средоточением контрольнонадзорных функций в другом ведомстве, имеющем соответственно территориальный орган в субъектах Российской Федерации» [3, с. 29].
В целях создания и развития эффективной системы государственного управления в данной сфере представляется целесообразным создание в природоохранном блоке Правительства Российской Федерации единого федерального органа исполнительной власти, наделенного правоустанавливающими, правоприменительными функциями и функциями по оказанию государственных услуг и управления имуществом, а также создание при Правительстве Российской Федерации органа, осуществляющего экологический надзор и контроль за всеми компонентами природной среды и не наделенного правом нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности.
Основное количество проблем связано с закреплением в федеральных законах полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов
РФ. Так, например, в ФЗ «Об охране окружающей среды» не закреплено полномочие органов государственной власти субъектов РФ на участие в экологической экспертизе. При этом в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» такое полномочие закреплено в ст. 6 [4].
Закрепляя тождественные полномочия органов исполнительной власти РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры; обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды; экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду), ФЗ «Об охране окружающей среды» не определяет способы и степень участия данных органов по указанным вопросам [2, ст. 5, 6].
Часть актов экологического законодательства определяют полномочия (компетенцию) органов государственной власти в сфере тех или иных экологических отношений, делая ссылки на Конституцию РФ без видимой на то причины либо юридически неграмотно сформулированные. Так, в ст. 11 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» на Конституцию РФ ссылаются в связи с возможностью наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств [5]. Данное положение базируется на общей конституционной норме о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Неясно, по какой причине данная конституционная норма практически дублируется в рассматриваемом законе, который, по существу, и должен был эту возможность реализовать, если она была необходима.
Заметим, что при обращении к Конституции РФ в определении полномочий органов государственной власти в ст. 7 Федерального закона «О животном мире» используется весьма неудачная формулировка, что создает двусмысленность при уяснении ее
содержания. В ней буквально установлено, что «в соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания определяется настоящим Федеральным законом» [6]. Иными словами, возможным смыслом данного положения может быть то, что Конституция РФ предусмотрела создание рассматриваемого Федерального закона и закрепила за ним определение указанных полномочий. Разумеется, ничего подобного в Конституции РФ нет. Следовательно, смысл ст. 7 ФЗ «О животном мире» должен быть иным: Закон руководствуется в этом случае соответствующими подходами к решению вопроса, определенными Конституцией. Но тогда и формулировка этой статьи должна быть совершенно другой, чтобы действительно соответствовать Конституции и не вызывать противоречивых толкований [7]. Можно предложить следующую формулировку: «настоящий федеральный закон определяет разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания согласно положениям Конституции РФ, регулирующим федеративные отношения».
Отдельно следует сказать об институте соглашений между федеральными органами и органами субъектов о передаче части полномочий. Институт соглашений о передаче полномочий оставался до последнего времени невостребованным применительно к сфере охраны окружающей среды. М.И. Васильева считает, что заключение подобных соглашений позволит не только повысить эффективность управленческой деятельности в сфере охраны окружающей среды, но и изменить экологическое законодательство [8]. В Федеральном законе должно быть прямо указано, что определенные отношения или полномочия регулируются соглашениями. Однако такой практики нет - ни один экологический закон прямо не отсылает к соглашениям. Наличие же или отсутствие договора с центром, а также разный набор закреп-
ленных в договорах прав и возможностей ставят регионы в неравное положение.
Кроме того, известны случаи, когда Министерство природных ресурсов и экологии РФ настаивает на заключении соглашений о взаимодействии, но при этом финансирование федеральных структур (территориальных органов) должно происходить из бюджета субъекта. Министерство также выступает с требованием о создании единого органа в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Администрации субъектов не могут отказаться от заключения подобного соглашения ввиду отсутствия процедуры его заключения.
Если институт соглашений будет сохранен, то большей ясности с разграничением полномочий можно было бы достичь, например, посредством формулирования в федеральных законах перечней исключительной компетенции федеральных органов и органов власти субъектов РФ. А за пределами таких перечней стороны могли бы в гибком режиме посредством заключения договоров и соглашений разграничить и передать полномочия. Также следует установить четкий порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договоров и соглашений о передаче части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Необходимо определить и правовое положение соглашений о взаимодействии, потому что подобное соглашение не предусмотрено действующим законодательством.
В настоящее время субъекты РФ активно формируют собственное экологическое законодательство. В связи с этим следует обратить внимание на необходимость строгого соблюдения соответствия принимаемых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды федеральному законодательству.
Принимая во внимание вышеуказанный факт, а также факты нарушения экологического законодательства государственными служащими, мы считаем, что необходимо повышать эффективность прокурорского надзора за соблюдением экологического законодательства всеми субъектами, прежде всего повысить эффективность деятельности
природоохранной прокуратуры, активизировать ее контрольно-надзорную и координирующую роль в системе правоохранительных органов, что позволит поднять профилактическую работу в отношении современных глобальных экологических вызовов человечеству на новый уровень.
Т.И. Отческая считает, что в этих целях «надзор за исполнением экологического законодательства должен быть особо выделен в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Необходимо более четко определить цели и задачи надзора, а также специфику его осуществления. Сейчас надлежит исходить из зафиксированных экологическим законодательством задач, основными из которых являются защита экологических интересов населения и государства, укрепление правопорядка в экологических отношениях» [9]. По нашему мнению, задачи надзора за исполнением и соблюдением экологического законодательства целесообразнее оговорить в приказе Главного прокурора РФ.
В законе о прокуратуре нужно определить конкретные меры юридической ответственности за вмешательство в деятельность прокуратуры, в т. ч. и природоохранной, игнорирование выносимых ею предостережений, представлений и протестов, изменить методы правового воздействия на экологических правонарушителей. Повышение авторитета природоохранной прокуратуры будет способствовать стабильности правопорядка и улучшению экологической обстановки в России, искоренению современных глобальных экологических вызовов человечеству.
3. Совершенствовать ведомственное правотворчество. В процессе практической деятельности обычно обнаруживаются пробелы и противоречия в законодательстве, ошибки в его реализации, отсутствие необходимых правоконкретизирующих и интерпретационных положений, другие погрешности и негативные явления правового регулирования, создающие благоприятные условия для возникновения современных глобальных экологических вызовов человечеству.
Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти приводит к образованию коллизий актов органов законодательной и исполнительной власти всех уровней. Неоправданно широкий простор
продолжает занимать ведомственное правотворчество. Объективная потребность в обрамлении законов массой приказов и инструкций нередко приводит к потере законом своего первоначального содержания.
4. Улучшать юридическую технику, тактику и методику всех типов (видов, подвидов) правотворческой практики. С учетом современных глобальных экологических вызовов человечеству в современных условиях больше внимания следует уделять экологической и другим важнейшим ее функциям, а также четкости и ясности принимаемых правотворческих решений. В рамках правоприменения накапливается личный и социальноправовой опыт, вырабатываются многие эффективные средства и тактические приемы, оптимальные варианты юридических действий и процедурных требований, которые нуждаются в глубоком и всестороннем научном осмыслении.
5. Совершенствовать судебную практику. Заметим, что органы судебной власти обладают, по сути, уникальной информацией о качестве предлагаемого государством правового регулирования экологических общественных отношений. Однако суды общей юрисдикции, арбитражные суды, применяя экологические нормативные правовые акты, консолидируют информацию о состоянии правоприменительной практики в экологической сфере, но, к сожалению, в силу сложившихся стереотипов недостаточно активно реагируют на несовершенное качество законов. Вместе с тем именно комплексный анализ правоприменительной практики мог бы позволить судам выявить наиболее проблемные сферы правового регулирования и активизировать свою роль в их корректировке, в т. ч. совершенствуя систему реализации своего права законодательной инициативы.
Формирование судебной практики по привлечению к юридической ответственности за совершение некоторых экологических преступлений (экоцид, экологический терроризм, экологическая война и т. п.) позволило бы снизить экологическую преступность и устранить некоторые из современных глобальных экологических вызовов либо предупредить их возникновение. Ведь отсутствие в мире практики привлечения к ответственности по данным составам, хотя сами действия, как мы отмечали ранее, в ряде случаев воз-
можно было бы так квалифицировать, позволяет лицам, совершающим их, уйти от ответственности, а другим лицам повторять данные действия.
6. Повышать уровень профессионализма и ресурсообеспеченности правоприменителей. Для правоприменительной деятельности требуется высокий профессионализм и ре-сурсообеспеченность, т. е. правоприменительная деятельность (как и в целом юридическая практика) в той или иной степени должна обеспечиваться мерами материального, организационного, кадрового, научного и иного характера.
Правоприменительная деятельность требует соответствующей профессиональной подготовки и квалификации субъектов, использования специальных приемов и средств юридической техники и тактики, достижения необходимой производительности труда, развития инициативы и самостоятельности, кооперации и интеграции, учета общественного мнения, внедрения научно обоснованных норм рабочего времени и иных условий труда. Недостаток профессионализма у субъ-ектов-правоприменителей должен компенсироваться за счет привлечения к участию в работе соответствующих специалистов.
Для борьбы с современными глобальными экологическими вызовами человечеству важным представляется необходимость укрепления законности и правопорядка, искоренение формализма и бюрократизма в деятельности правоохранительных органов,
улучшения их организационной структуры, материально-технического и финансового обеспечения. Особенно актуальны вопросы комплектования, правильной расстановки, воспитания, юридического обучения, социальной и правовой защищенности сотрудников государственных и правоохранительных органов, в частности природоохранной прокуратуры, экологической милиции и т. п.
7. Развивать правовой мониторинг. Эффективность действующей в государстве системы законодательства (в т. ч. и экологического) тесно связана с проблемой наблюдения, контроля за ее качеством, а также улучшения последнего. В свою очередь развитие государства обусловливает и изменение системы законодательства. Оценить состояние экологического законодательства, выявить его пробелы, коллизии, степень эффективности и
достижения задач, адекватность и соответствие современным реалиям можно с помощью правового мониторинга. В научной литературе сложилось 3 основных подхода к пониманию правового мониторинга:
- правовой мониторинг - это деятельность, которая направлена на наблюдение, систематизацию, а также оценку законодательства и правоприменительной деятельности (Н.Н. Толмачева, О.Ю. Еремина, Ю.Я. Чайка и др.) [10-12];
- правовой мониторинг - это система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать результаты законопроектной деятельности; качество нормативных правовых актов; эффективности их практического действия (Д.Б. Горохов, Е.И. Спектор, М.Е. Глазкова) [13, 14];
- правовой мониторинг - это динамичный, организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления хозяйствования, проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права (Л.В. Тихомирова, М.Ю. Тихомиров, Е.Б. Долгова, А.В. Тлупова) [15-17].
Принимая во внимание различные подходы к правовому мониторингу, мы все же отмечаем главное - его полезность и необходимость для совершенствования в нашем случае экологического законодательства. Выявление пробелов, коллизий, оценка эффективности, соответствие современным реалиям жизни и т. п. - это те аспекты, установление которых позволит устранить причины, условия и факторы возникновения (распространения) современных глобальных экологических вызовов человечеству, которые обусловлены несовершенством экологического законодательства.
1. Об одобрении Экологической доктрины Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 г. №1225-р // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
2. Об охране окружающей среды: федеральный закон РФ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
3. Круглый стол «Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля» // Экологическое право. 2008. № 4. С. 36.
4. Об экологической экспертизе: федеральный закон РФ от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
5. О государственном земельном кадастре: федеральный закон РФ от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
6. О животном мире: федеральный закон РФ от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
7. Веденин Н.Н. Животный мир: проблемы охраны и использования // Журнал российского права. 2002. № 12. С. 26.
8. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 249.
9. Отческая Т.И. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства // Журнал российского права. 2002. № 11. С. 48.
10. Еремина О.Ю. О правовом мониторинге // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 158.
11. Толмачева Н.Н. Мониторинг закона от практики к теории // Право и экономика. 2006. № 7. С. 4.
12. Чайка Ю.Я. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики // Бюллетень
Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 8. С. 7.
13. Горохов Д.Б. Правовой мониторинг как приоритетное направление науки и государственной политики // Адвокат. 2008. № 11. С. 118.
14. Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 30.
15. Долгова Е.Б. Организация и проведение мониторинга регионального законодательства в территориальном органе Министерства юстиции России: практика Сибирского федерального округа // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2006. № 10. С. 14.
16. Тихомиров М.Ю., Тихомирова Л.В. Юридическая энциклопедия. М., 2001. С. 502.
17. Тлупова А.В. Рассмотрение подходов к определению понятия правового мониторинга (анализ понятий правового мониторинга) // Право и государство: теория и практика. 2009. № 11. С. 13.
Поступила в редакцию 10.12.2010 г.
UDC 349.6
PERFECTION OF RIGHT APPLICATION IN ECOLOGICAL SPHERE AS MEANS OF STRUGGLE AGAINST MODERN GLOBAL ECOLOGICAL ORDEALS TO MANKIND
Aleksander Vyacheslavovich Zakharov, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russia, Candidate of Law, Associate Professor, Head of State History and Law, e-mail: [email protected]
Article is devoted to the analysis of ecological right application practice in living conditions of modern global ecological ordeals to mankind. The author suggests considering perfection of right application in ecological sphere as one of means of struggle against similar calls. The great attention in work is given to the strategic directions of right application practice in the field of struggle against modern global ecological ordeals to mankind.
Key words: right application; modern global ecological ordeals to mankind; public authorities; judiciary practice; legal monitoring.
