CC BY
149
экономические науки
Мохнаткина Лейла Булатовна СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОДХОДОВ ...
УДК 332.143, 336.5 DOI: 10.26140/anie-2020-0904-0057 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОДХОДОВ К КЛАССИФИКАЦИИ И ГРУППИРОВКЕ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2020
Мохнаткина Лейла Булатовна, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Оренбургский государственный университет (460018, Россия, Оренбург, проспект Победы, дом 13, e-mail: leilamohn@mail.ru) Аннотация. Цель: определение классификационных признаков расходов бюджетов, имеющих значение для анализа и оценки эффективности расходования бюджетных средств. Методология: построение группировок и сопоставление бюджетных расходов по классификационным признакам, определение взаимосвязей между видами классификации. Результаты: бюджетные расходы группируются по пяти признакам классификации. Взаимосвязь между ведомственной и функциональной классификациями позволяет оценить основные функции органа власти в бюджетном процессе. Анализ бюджетных расходов по ведомственной классификации показал неравномерность вклада министерств и ведомств в администрирование средств федерального бюджета в 2017-2019 годах - около 75% расходов приходится на 11-12% от общего количества ГРБС. Информация о ведомственных расходах федерального бюджета недостаточно прозрачна: ежегодно 17% всех средств отражается общей суммой по субъектам бюджетного планирования. Консолидированная бюджетная отчетность не позволяет проводить межтерриториальные сравнения по ведомственной и программно-целевой классификациям, не отражает информации о расходовании средств вышестоящих бюджетов в территориях (кроме межбюджетных трансфертов). Научная новизна: автором предложено ввести территориальный признак классификации для повышения прозрачности и достоверности информации о межтерриториальном перераспределении ресурсов; совершенствовать формы бюджетной отчетности, дополнив их отсутствующими видами классификации бюджетных расходов; обеспечить взаимосвязь между ведомственными расходами и оценкой качества финансового менеджмента ГРБС. Практическая значимость: основные выводы и предложения могут быть использованы в бюджетной деятельности органов власти при выработке управленческих решений в части эффективного расходования бюджетных средств.
Ключевые слова: расходы бюджетов, бюджетная классификация, ведомственная классификация, функциональная классификация, программные расходы, федеральный бюджет, бюджетные ресурсы, эффективность управления, межтерриториальное перераспределение, бюджетное законодательство.
IMPROVEMENT OF APPROACHES TO CLASSIFICATION AND GROUPING OF BUDGET EXPENDITURES OF THE BUDGETARY SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION
© 2020
Mokhnatkina Leyla Bulatovna, candidate of economic Sciences, associate Professor of Finance Orenburg State University (460018, Russia, Orenburg, Pobedy Avenue, 13, e-mail: leilamohn@mail.ru) Abstract. Objective: to determine classification signs of budget expenditures that are important for the analysis and assessment of the efficiency of spending budget funds. Methodology: to build groups and to compare budget expenditures by classification criteria; identify the relationship between the types of classification. Results: budget expenditures are grouped according to five classification criteria. The relationship between departmental and functional classifications allows you to assess the main functions of the government in the budget process. An analysis of budget expenditures according to departmental classification showed the unevenness of the contribution of ministries and departments to the administration of federal budget funds in 2017-2019 - about 75% of expenditures accounted for 11-12% of the total number of Departments of Administration Budget Funds. Information on departmental expenditures of the federal budget is not sufficiently transparent: annually 17% of all funds are reflected in the total amount for the subjects of budget planning. Consolidated budget reporting does not allow for inter-territorial comparisons according to departmental and program-target classifications, does not reflect information on the spending of funds from higher budgets in the territories (except for interbudgetary transfers). Scientific novelty: the author proposed to introduce a territorial classification criterion to increase the transparency and reliability of information on the inter-territorial redistribution of resources; improve the forms of budget reporting, complementing them with the missing types of classification of budget expenditures; to ensure the relationship between departmental expenses and the quality assessment of financial management of the Departments of Administration Budget Funds. Practical significance: the main conclusions and proposals can be used in the budgetary activities of the authorities in the development of managerial decisions in terms of effective spending of budget funds.
Keywords: budget expenditures, budget classification, departmental classification, functional classification, program expenditures, federal budget, budgetary resources, management efficiency, inter-territorial redistribution, budget legislation.
публично-правовых образований, устойчивостью и сба- ходов по направлениям реализации Азимут научных исследований: экономика и управление. 2020. Т. 9. № 4(33)
про-
245
Mokhnatkina Leyla Bulatovna IMPROVEMENT OF APPROACHES ..
economic sceinces
ектов [8, 13]. О необходимости создания условий для качественного анализа бюджетных расходов и оценки их эффективности говорится в публикациях сотрудников научно-исследовательских организаций [14, 15, 16].
При всем многообразии мнений и многоаспектности исследований по-прежнему недостаточно изученными, по нашему мнению, являются: оценка соотношения расходных полномочий, расходных обязательств и бюджетных расходов; оценка социально-экономических факторов, приводящих к перераспределению расходных полномочий между уровнями управления; оценка структурных изменений в динамике бюджетных расходов на основе выделения классификационных признаков, имеющих наибольшее значение для управления бюджетами всех уровней.
МЕТОДОЛОГИЯ
Целью исследования является разработка предложений по совершенствованию классификации расходов бюджетов. Методология исследования предполагает построение группировок и сопоставлений расходов бюджетов по различным признакам классификации, позволяющих критически оценить структуру расходов, взаимосвязи между видами классификации, доступность, прозрачность и достоверность бюджетной информации. Задачи исследования: построение схемы классификации расходов бюджетов на основе выделения и сравнения признаков, применяемых в законодательстве, в официальной отчетности, в текущих обзорах органов власти; анализ и оценка расходов бюджетов на основе авторской классификации; формулирование предложений относительно повышения эффективности управления бюджетными ресурсами на основе совершенствования подходов к группировке и классификации бюджетных расходов.
Анализ и обобщение информации, содержащейся в бюджетном законодательстве [17], бюджетной отчетности [18, 19] и аналитических обзорах Федерального казначейства РФ [20] позволяет сделать вывод, что для построения группировок бюджетных расходов применяются пять основных признаков классификации: ведомственный, функциональный, программно-целевой, экономический и управленческий (рисунок 1).
Ведомственный и функциональный признаки непосредственно определены в статье 21 БК РФ, которая гласит, что код классификации расходов бюджетов включает код главного распорядителя бюджетных средств, код раздела и подраздела расходов. В составе кода также выделяются целевая статья и вид расходов, что косвенно указывает на программно-целевой и экономический признаки классификации. Так, целевые статьи непосредственно увязаны с государственными и муниципальными программами и непрограммными мероприятиями; код вида расходов включает группу и подгруппу, которые по своей сути разделяют расходование бюджетных средств на текущее потребление и на инвестиции, несмотря на то, что понятия капитальных и текущих расходов бюджетов изъяты из официальной терминологии (ст. 66, 67 и 68 БК РФ утратили силу с 01.01.2008 г.). Взаимосвязи между этими четырьмя признаками классификации определяются более детально приказом Минфина РФ [21] в структуре кода классификации расходов бюджетов.
Следующий признак - распределение расходов по уровням управления - является необходимым условием для реализации принципа самостоятельности бюджетов всех уровней. Обзоры расходов бюджетов всех уровней являются наиболее распространёнными в силу доступности публикуемой бюджетной отчетности.
Особое значение имеет, на наш взгляд, территориальный признак классификации расходов бюджетов, который в настоящее время не предусмотрен законодательством и не отражается в бюджетной и статистической отчетности. В то же время данный признак классификации присутствует в обзорах доходов федерального
бюджета [22]. Было бы полезно и расходы оценивать в разрезе территорий - такая информация, несомненно, аккумулируется на уровне УФК по субъектам РФ в ходе исполнения федерального бюджета по расходам в регионах. Сопоставление расходов и доходов федерального бюджета по территориям позволило бы судить о дифференциации субъектов РФ по их вкладу в федеральную казну и по потреблению федеральных средств, что немаловажно для обоснования расчетов по предоставлению межбюджетных трансфертов регионам, организации межбюджетных отношений на основе баланса экономических интересов федерации и регионов. Аналогичный подход можно было бы реализовать и на уровне взаимоотношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями.
—В ед омственная классификация
Министерство финансов РФ
Министерство оборонв! РФ
и т.д. по глав ным распорядителям...
Общегос^иарственнвк вопросы
—Функцианалвная классификация
Программно-целевая классификация |— —»I Экономическая классификация~j-p —по уровням управления
Национальная оборона
и т.д. по разделам и псяраздепам.
Новое качество жизни
'Э ффекгивно его сударств о
и т. д. по направлениями государственным программам...
текущие расходв!
капигапвные расходы
расходы федерапвного бюджета
расходв!регионалвных бюджетов
расходв! местных бюджетов
ч
по территориям
средства федерапвного бюджета, распределяемые по су&векгам РФ
Средства бгоджегов субъектов РФ, распределяемые по и муниципапвным образованиям
Рисунок 1 - Классификация расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
РЕЗУЛЬТАТЫ
Анализ и обзоры бюджетных расходов на основе построения группировок по отдельным признакам классификации дают разные результаты, позволяя оценить различные аспекты распределения бюджетных средств. Следует также отметить и тот факт, что источники информации также различаются в зависимости от того, какой аспект расходования бюджетных средств исследуется.
Так, ведомственная классификация, которая дает представление о распределении расходов бюджетов по ответственным министерствам и ведомствам, утверждается законами (решениями) о бюджетах на соответствующих уровнях управления самостоятельно; в масштабах всей бюджетной системы данная информация не консолидируется. В этой связи анализ ведомственных расходов возможен лишь в разрезе отдельных видов бюджетов. В данной статье мы это показали на примере федерального бюджета (таблица 1).
Данные таблицы 1 показывают, что преобладающая часть средств федерального бюджета РФ (около 75%) приходится на 10 федеральных ведомств. Основным ГРБС является Министерство финансов РФ, которое администрирует около 40% расходов ежегодно; второе и третье место в рейтинге принадлежит соответственно Министерству обороны РФ (12%) и Министерству внутренних дел РФ (7%). Доля остальных ведомств, вошедших в первую десятку, варьирует от 2 до 4%. Еще 9 ГРБС имеют долю в расходах до 2%, что в сумме составляет около 12% всех средств федерального бюджета ежегодно. Наконец, 75 ГРБС из 94 в 2017 году, 75 ГРБС из 95 в 2018 году и 74 ГРБС из 93 в 2019 году имеют крайне незначительную долю в расходах бюджета (менее 1%). Таким образом, вклад отдельных министерств и ведомств в администрирование средств федерального бюджета существенно различается. Одновременно это
экономические науки
Мохнаткина Лейла Булатовна СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОДХОДОВ ...
свидетельствует об определенных приоритетах бюджетной политики и государственной экономической политики в целом.
Таблица 1 - Распределение средств федерального бюджета по ведомственной классификации*
Главные распорядители средств федерального бюджета (ГРБС) 2017 2018 2019
ГРБС сумма, млрд. р. уд- ГРБС сумма, млрд. р. УД %' ГРБС сумма, млрд. р. уд-%'
Всего 94 13587,2 100,0 95 13918,5 100,0 93 151963 100,0
в том числе:
Мин-во финансов РФ 1 5506,2 40,5 1 5454,6 39,2 1 5522,6 36,3
Мин-бо обороны РФ 1 16942 12,5 1 17072 123 1 1843,7 12,1
МВД РФ 1 921,2 6.S 1 961,7 6,9 1 1002,5 6,6
Фе д ер ально е д ор о жно е 1 548,1 4,0 1 560,9 4,0 1 642,0 42
Мин-во образованная науки РФ (2017,2018) Федеральное агентство научных организаций (2017) Мин-во науки н высшего образования РФ (2013. 2019) Мин-во просвещения РФ (2018,2019) 2 470,9 3=4 3 546,1 3,9 2 704,2 4,6
Мин-во промышленности я торговли РФ 1 363,5 2,7 1 370,7 2,7 1 460,8 3,0
ФСИН 1 290.9 2,1 1 305,7 2 Л 1 317,9 2,1
Мин-во труда и социальнойзащитыРФ 1 265,1 2,0 1 279,4 2,0 1 344,8 2,3
Мин-во здравоохранения РФ 1 230,4 1J 1 279,9 2,0 1 375,8 2,5
ГРБС с долен в расходах от 1 % до 1,9% 9 1577,9 11,6 9 1634,9 11,7 9 1902,7 12,5
ГРБС с долен в расходах от 02% до 0,9% 22 1367,6 10,1 26 1474,5 10,6 25 1680,7 11,1
ГРБС с долен в расходах от0,0001%до 0,1% 53 351,1 2,6 49 342,6 2,5 49 398,7 2,6
отраслей экономики (7-10%) в основном в форме межбюджетных трансфертов на реализацию государственных программ. Значительная часть средств (12-14%) учитывается по разделу 0100-0бщегосударственные вопросы, где отражаются расходы на содержание министерства, управление резервными фондами, международная деятельность и др.
Таблица 2 - Объем и доля средств, администрируе-мых ГРБС - Министерством финансов РФ, в разделах расходов федерального бюджета по функциональной классификации*
* Рассчитано автором на основании отчетов об исполнении федерального бюджета РФ [18].
Функциональная классификация является наиболее доступной и информативной. Благодаря публикуемым на сайте Федерального казначейства РФ отчетам об исполнении консолидированных бюджетов [19] эти данные сопоставимы в разрезе всех видов бюджетов бюджетной системы РФ.
Взаимосвязь между ведомственной и функциональной классификациями выражается в распределении расходов по разделам и подразделам в соответствии с функциями органа власти. На примере Министерства финансов РФ структура расходов по функциональной классификации показана на рисунке 2.
Показатели 2017 201S 2019
Всего по ГРБС - Министерству финансов РФ
б млн. р. 5 506 187 5 454 649 5 522 560
в % к расходам федерального бюджета 33,5 32,6 30,3
в том числе по разделам функционально : классификации:
0 ЮО-Общегосудар ственные вопросы
147612 172 508 155516
в % к расходам федерального оюджета 0,9 1.0 0,9
в % к расходам федерального бюджета по разделу 0100 12,7 13,7 11,4
0400-Нацнональная экономика
в млн. р. 163 882 161430 294 343
в % к расходам федерального бюджета 8,5 8,2 14,1
в % к расходам федерального бюджета по разделу 0400 6,7 6,7 10,4
1000-Соцнальная политика
в млн. р. 3 690 595 3 243 054 3310170
в % к расходам федерального бюджета 22,5 19,4 18,2
в % к расходам федерального бюджета по разделу 1000 73,9 70,8 67,8
1300-0бслуживание государств нного и муниципального долга
в млн. р. 709 157 805 975 •30 769
в % к расходам федерального бюджета 4,3 4,3 4,0
в % к расходам федерального бюджета по разделу 1300 100,0 100.0 100,0
1400-Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы РФ
в млн. р. 762 410 1037 803 929919
б % к расходам федерального бюджета 4,6 6,2 5,1
в % к расходам федерального бюджета по разделу 1400 96,4 94,7 92,7
Рисунок 2 - Структура расходов федерального бюджета, администрируемых ГРБС - Министерством финансов РФ, по разделам функциональной классификации
Указанная взаимосвязь позволяет оценить роль Министерства финансов РФ в администрировании средств федерального бюджета по отдельным разделам расходов (таблица 2).
Около 99% всех средств, администрируемых Министерством финансов РФ, отражаются по пяти основным разделам расходов федерального бюджета, что указывает на основные функции органа власти в бюджетном процессе: управление государственным долгом (100%); предоставление выравнивающих дотаций субъектам РФ (93-96%); финансовое обеспечение реализации федеральной политики социального обеспечения населения (68-74%) и политики государственной поддержки
* Рассчитано автором на основании отчетов об исполнении федерального бюджета РФ [18].
В совокупности на Министерство финансов РФ приходится от 30 до 34% всех средств федерального бюджета, отражаемых в функциональной классификации. Эти данные отклоняются от данных, представленных в таблице 1 по той причине, что в ведомственной классификации не все расходы распределены по главным распорядителям; часть средств (около 17% или 3 трлн р.) ежегодно отражается общей суммой по прочим субъектам бюджетного планирования [20], что, на наш взгляд, снижает прозрачность информации о распределении средств федерального бюджета по министерствам и ведомствам.
Важное значение в ходе реализации реформ приобрела программно-целевая классификация расходов бюджетов. В настоящее время бюджеты всех уровней составляются в программном формате, но при этом управленческие решения о распределении расходов по государственным и муниципальным программам принимаются на каждом уровне самостоятельно и утверждаются соответствующими законами (решениями) о бюджетах. Многочисленные исследования [7, 8, 10, 12, 13] показывают многообразие государственных и муниципальных программ, различия в их финансировании; доля программных расходов в бюджетах всех уровней достигает в настоящее время 90-98%. В то же время, публикуемая на сайте Федерального казначейства РФ консолидированная отчетность об исполнении бюджетов [19] не содержит информации о программных расходах, что не позволяет оценивать эту информацию в разрезе субъектов РФ и муниципальных образований.
ВЫВОДЫ
Проведение аналитических обзоров и оценок на основе группировок бюджетных показателей в настоящее время осложнены несовершенством применяемых классификаций расходов бюджетов. В числе проблем нами выделено недостаточное отражение признаков классификации в консолидированной бюджетной отчетности. Так, в бюджетной деятельности применяются функциональная, ведомственная, программно-целевая и экономическая классификации; в то же время отчеты об исполнении консолидированных бюджетов составляются лишь по функциональной классификации расходов. Дополнение форм бюджетной отчетности итоговыми данными об исполнении ведомственных и программных
Азимут научных исследований: экономика и управление. 2020. Т. 9. № 4(33)
247
Mokhnatkina Leyla Bulatovna economic
IMPROVEMENT OF APPROACHES ... sceinces
расходов бюджетов позволило бы проводить соответствующие межтерриториальные сравнения.
Бюджетная отчетность не дает представления о совокупном распределении средств федерального бюджета по регионам, и средств бюджетов субъектов РФ - по муниципальным образованиям. Повысить достоверность и прозрачность сведений о межтерриториальном перераспределении бюджетных средств позволило бы применение территориальной классификации расходов бюджетов. Сопоставление этой информации с территориальной классификацией доходов федерального бюджета, применяемой Федеральным казначейством РФ, даст возможность более объективно оценивать баланс бюджетных ресурсов каждой территории.
Анализ расходов бюджетов по ведомственной классификации дает оценку вклада органов власти в администрирование бюджетных средств и должен быть непосредственно связан с оценкой качества финансового менеджмента ГРБС. Кроме того, интересен такой аспект, как сопоставление этих результатов с данными по администрированию доходов бюджетов и определение бюджетного баланса в разрезе министерств и ведомств как составной части системы оценки результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти. Данное направление является перспективным для дальнейших исследований.
Предлагаемое совершенствование подходов к группировке и классификации бюджетных расходов направлено на обеспечение большей достоверности и прозрачности бюджетной информации, что в целом будет способствовать повышению эффективности управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях в Российской Федерации.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Дементьев Д.В. Бюджетные полномочия и возможности муниципальных образований // Финансы и кредит. 2017. Т. 23. № 17 (737). С. 974-989.
2. Пятковская Ю.В. Разграничение расходов между бюджетами: проблемы правового регулирования // Сибирский юридический вестник. 2018. № 2 (81). С. 35-41.
3. Гаджиева А.Г. Исполнение регионального бюджета, проблемы и перспективы развития в современных условиях // Фундаментальные исследования. 2020. № 7. С. 20-24.
4. Балынин И.В. Финансовое обеспечение муниципальных образований в Российской Федерации: ключевые проблемы и пути их решения // Финансы и кредит. 2018. Т. 24. № 9. С. 2086-2104.
5. БаклаеваН.М. Проблемы реализации экономических интересов регионов как субъектов межбюджетных отношений в кризисных условиях //Региональная экономика: теория и практика. 2017. Т. 15. № 1 (436). С. 35-49.
6. Смагина М.Н., Мукенге Г.Т. Проблемы и перспективы совершенствования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации // Социально-экономические явления и процессы. 2017. Т. 12. № 2. С. 115-121.
7. Мещерякова А.Б. Анализ эффективности планирования государственных (муниципальных) программ (по материалам МО «Новониколаевское сельское поселение Калининского района») // Фундаментальные исследования. 2020. № 3. С. 78-83.
8. Андреева О.В., Капцова В.С., Ткач Е.В. Особенности программно-целевого бюджетирования в разрезе национальных проектов и государственных программ // Фундаментальные исследования. 2020. № 7. С. 7-11.
9. Гусарова О.М., Кондрашов В.М., Ганичева Е.В. Мультифакторная модель оценки эффективности государственных затрат на инновационные проекты // Фундаментальные исследования. 2019. № 7. С. 47-52.
10. Костин А.И. Организация программно-целевого финансирования научных исследований в Российской Федерации // Финансовый журнал. 2020. Т. 12. № 1. С. 27-40.
11. Богачева О.В., Смородинов О.В. Актуальные вопросы организации государственного финансирования НИОКР в странах ОЭСР // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2019. № 2 (48). С. 37-50.
12. Романова О.Д., Михайлова А.В., Барашкова К.Д. Оценка эффективности муниципальных программ в области управления трудовым потенциалом (на примере западной экономической зоны Республики Саха (Якутия)) //European Social Science Journal. 2018. № 1. С. 27-39.
13. МильчаковМ. В. Реализация национальных проектов в регионах в условиях противодействия коронавирусной инфекции // Финансовый журнал. 2020. Т. 12. № 3. С. 28-47.
14. Богачева О.В., Смородинов О.В. Формирование условий для проведения обзоров расходов в России // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2019. № 1 (47). С. 21-33.
15. Бегчин Н.А., Богачева О.В., Смородинов О.В. Обзоры расходов
как инструмент управления общественными финансами в странах ОЭСР: теоретический аспект //Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2018. № 3 (43). С. 49-63.
16. Богачева О.В., Смородинов О.В. Особенности проведения обзоров расходов в Ирландии: опыт для России // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2018. № 5 (45). С. 34-45.
17. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 31.07.2020). — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ Дата обращения 10.09.2020 г.
18. Федеральный бюджет (отчеты об исполнении) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://roskazna.gov.ru/ispolnenie-byudzhetov/federalnyj-byudzhet/ Дата обращения 10.09.2020 г.
19. Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов (отчеты об исполнении) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://roskazna.gov.ru/ispolnenie-byudzhetov/ konsolidirovannye-byudzhety-subektov/ Дата обращения 10.09.2020 г.
20. Расходы [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http:// datamarts.roskazna.ru/razdely/rashody/Дата обращения 10.09.2020 г.
21. О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения: Приказ Минфина России от 06.06.2019 № 85н (ред. от 12.05.2020). — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/ Cons_doc_LAW_327296/ Дата обращения 10.09.2020 г.
22. Доходы [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http:// datamarts.roskazna.ru/razdely/dohody/Дата обращения 10.09.2020 г.
Статья поступила в редакцию 20.09.2020 Статья принята к публикации 27.11.2020
