CC BY
18
11.2. ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ РИСКОВ РОСТА СУДЕБНЫХ
РАСХОДОВ БЮДЖЕТОПОЛУЧАТЕЛЕЙ ПО СПОРАМ ИЗ КОНТРАКТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Зембатов Марат Русланович, канд. экон. наук. Должность: руководитель. Место работы: Научно-исследовательский финансовый институт Минфина России. Подразделение: Центр экономико-правового анализа. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются перспективы использования массивов правоприменительной информации в работе по анализу возможностей предотвращения необоснованных расходов федерального бюджета при реализации прав и обязанностей главных распорядителей бюджетных средств в контрактных правоотношениях с поставщиками товаров и услуг для государственных нужд. Показано, что существующее нормативное правовое регулирование не всегда позволяет выявлять случаи необоснованного расходования средств федерального бюджета главными распорядителями бюджетных средств на цели покрытия судебных издержек, возникающих в результате рассмотрения арбитражными судами исков поставщиков товаров и услуг для государственных нужд. Разработаны предложения по использованию упорядоченных массивов правоприменительной информации о результатах рассмотрения таких дел для создания условий, исключающих возможность возникновения незапланированных обязательств федерального бюджета, ведущих к росту расходов федерального бюджета.
Ключевые слова: упорядоченные массивы правоприменительной информации, главный распорядитель бюджетных средств, обязательства из спорных правоотношений, расходы федерального бюджета, судебные расходы.
PREVENTION OF BUDGET EXPENSES' GROWTH DUE TO
COURT DECISIONS BASED ON LAWSUITS AGAINST THE PUBLIC BODIES INVOLVED IN FULFILLING THE STATE CONTRACTS
Zembatov Marat Ruslanovich, PhD in Economics. Position: Head. Place of employment: Scientific research financial institute of Ministry of Finance of Russia. Department: Economic-legal analysis center. E-mail: [email protected]
Annotation: The prospects of using the ordered set of cases of judgments to the disfavor of public bodies involved in state contracts to prevent their budget extra expenses is conducted in this study. The legal regulation of public contracts is analyzed to find the ways of improving the efficiency of public spending regarding the contract system functioning in Russian Federation. In this study. The estimation of budget expenses is made for separate public bodies and their court activities due to the references of their public contracts resulted in suits against them satisfied by courts' decisions. The suggestions are made based on the conducted analyzes of the ordered set of cases about how the public bodies may increase the efficiency of their contracts not allowing budget expenses to rise. The implementation of this study may result in rising the level of the efficiency public expenditure and the prevention of insufficient budget revenues or excessive
budget expenditure that's not in the best interests of meeting the public bodies goals.
Keywords: the ordered set of cases of judgments, public body, public expenditures, budget expenses, public body costs, public contract.
Легальное регулирование контрактной работы органов государственной власти - главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) предусматривает возможность свободного выбора поставщиков товаров и услуг для государственных нужд в случае соблюдения установленной законом процедуры. Анализ возможностей разумной экономии бюджетных средств и предотвращения необоснованных и неэффективных расходов средств федерального бюджета является показывает, что формальное соблюдение законодательно установленных требований к контрактной работе не всегда позволяет избежать роста необоснованных целями деятельности ГРБС расходов федерального бюджета. Одним из таких случаев является взыскание судом с ГРБС сумм, причитающихся контрагенту по государственному контракту, в том случае, если соответствующие средства не были уплачены ГРБС контрагенту, а условия государственного контракта контрагентом исполнены. При несоблюдении ГРБС требований финансово-бюджетной дисциплины и превышении объемов обязательств по государственным контрактам по сравнению с доведенными лимитами бюджетных обязательств у федерального бюджета возникают обязательства перед третьим лицом (контрагентом ГРБС по государственному контракту), исполнение которых, с одной стороны, является необходимым в силу вступившего в законную силу судебного решения, а, с другой стороны, является причиной завышения расходов федерального бюджета на цели, не предусмотренные действующей бюджетной росписью. Фундаментальные принципы, которые должны быть положены в основу анализа возможностей профилактики возникновения подобных поводов к завышению бюджетных расходов, основываются на концептуальном понимании необходимости «обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении всех обязательств государства».1
В настоящей работе предпринята попытка поиска возможных резервов экономии расходов федерального бюджета в тех случаях, когда Российская Федерация выступает в роли ответчика и несет расходы, связанные с реализацией своих прав ее контрагентами -поставщиками товаров и услуг по государственным контрактам и договорам. Первоочередной задачей в данной связи представляется подготовка к решению задачи определения оптимальных инструментов для установления рисков возникновения необоснованных судебных расходов по спорам из правоотношений, возникающих между Российской Федерацией и участниками контрактной деятельности, осуществляющими поставку товаров и услуг государственным заказчикам, действующим от имени государства. При этом необходимо учитывать не только нормативное регулирование такой деятельности, но и сложившуюся в реальности деловую практику, которая может нести угрозы и представлять риски не вполне оправданных с точки зрения государственной целесообразности действий,
1 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах» // http://www.kremlin.ru/events/president/news/18333
ставящих под сомнение возможности экономии средств федерального бюджета.
Именно об этом говорилось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2012 г. в период действия Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»2: «Настоящей «питательной зоной» для коррупции стали госзакупки. Прошу парламент ускорить принятие закона о федеральной контрактной системе. Причём важнейшее значение имеет аудит эффективности и целесообразности бюджетных расходов, закупок государства и госкомпаний, а также публичная отчётность о ходе и результатах исполнения госконтрактов».3
Принятие нового закона в 2013 г. стало безусловным шагом вперед в совершенствовании государственного регулирования контрактной деятельности, однако не решило всех вопросов. Так, по-прежнему актуальной остается работа по исключению коррупционных рисков из контрактных практик. И эта работа должна реализо-вываться в соответствии с принципом, озвученным в очередном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 01 декабря 2016 г.: «Борьба с коррупцией - это не шоу, она требует профессионализма, серьёзности и ответственности, только тогда она даст результат, получит осознанную, широкую поддержку со стороны общества».4
В соответствии с нормами ч. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ)5 закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд. Непосредственными участниками деятельности по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд являются главные распорядители бюджетных средств федерального бюджета (далее также -ГРБС) - федеральные органы государственной власти, а также наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения, указанные в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 БК РФ). ГРБС, являясь юридическими лицами, обладают правоспособностью и отвечают в суде по своим обязательствам в соответствии со ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - ГК РФ) и ст. 36 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее также - ГПК РФ). Таким образом, реализация прав и обязанностей ГРБС, связанных с судебными спорами из правоотношений, связанных с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, затрагивает интересы федерального бюджета в том случае, если решением суда взыскание обращается на средства федерального бюджета.
2 Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // «Собрание законодательства РФ», 25.07.2005, № 30 (ч. 1), ст. 3105.
3 http://kremlin.ru/events/president/news/17118
4 Послание Президента Федеральному Собранию. 01 декабря 2016 г. // http://kremlin.ru/events/president/news /53379
5 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г.
№ 145-ФЗ // «Российская газета» от 12 августа 1998 г. № 153-154.
Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также - Закон о контрактной системе) определено, что ГРБС, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, правомочны осуществлять закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд от имени Российской Федерации (п. 5 ст. 3).6
В соответствии с пп. а) п. 3 Правил осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.12.2015 № 1367 деятельность ГРБС - государственных заказчиков, осуществляющих закупки от имени Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, в том числе при передаче ими полномочий государственного заказчика в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат контролю со стороны Федерального казначейства.7
Проверке органами Федерального казначейства подлежат объемы запланированного ГРБС финансового обеспечения каждой закупочной процедуры, исходя из норм п. 13 указанных Правил.8
При несоответствии предоставляемой ГРБС органу Федерального казначейства информации установленным требованиям, такие несоответствия должны быть устранены в трехдневный срок с момента уведомления об их обнаружении, и впредь, до их устранения данные о закупочной процедуре не включаются в информационную систему Федерального казначейства (п. 15 указанных Правил).
Такой порядок осуществления контроля со стороны Федерального казначейства за закупочной деятельностью ГРБС призван гарантировать соблюдение финансово-бюджетной дисциплины последними и не допустить заключения ими государственных контрактов, требующих финансового обеспечения сверх доведенных на соответствующий период лимитов бюджетных обязательств.
В противном случае, обратившийся в суд поставщик товаров и услуг, исполнивший свои обязательства перед ГРБС, как перед государственным заказчиком, вправе на законном основании требовать предусмотренную заключенным государственным контрактом оплату предоставленных товаров и услуг. Такое расходование средств федерального бюджета на цели оплаты заключенных ГРБС за пределами лимитов доведенных обязательств федерального бюджета государственных контрактов представляет угрозу бюджетной безопасности.
6 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации от 8 апреля 2013 г. № 14 ст. 1652.
7 Постановление Правительства РФ от 12.12.2015 № 1367 «О порядке осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // «Собрание законодательства РФ», 28.12.2015, № 52 (часть I), ст. 7602.
8 В соответствии с указанным пунктом правил проверке, в частности, подлежит непревышение объема финансирования по плану закупок над фактическими затратами.
Другим фактором риска при осуществлении ГРБС закупочной деятельности в целях удовлетворения государственных нужд является заключение государственного контракта с поставщиком товаров, услуг, который недобросовестно относится к исполнению своих контрактных обязательств и либо предоставляет товары и услуги ненадлежащего качества, либо отказываясь от дальнейшего исполнения контрактных обязательств, не возвращает полученные от государственного заказчика (например, в порядке аванса) финансовые средства.9
В случаях реализации обоих приведенных факторов риска - и получения поставщиком товаров и услуг возможности судебного взыскания по исполненному, но не предусмотренному изначально доведенными лимитами бюджетных обязательств, государственному контракту причитающихся ему средств, и фактически неосновательного обогащения недобросовестного поставщика - имеют место негативные последствия для федерального бюджета, которые легче предотвратить, чем бороться с ними после их наступления.
В целях поиска путей предотвращения наступления условий для реализации указанных рисков в закупочной деятельности, осуществляемой ГРБС в соответствии с Законом о контрактной системе осуществлены сбор и анализ информации о возможностях прогнозирования рисков деятельности контрагентов ГРБС, как государственных заказчиков, - поставщиков товаров и услуг. Предварительным условием такого анализа является установление пределов нормативного регулирования практической деятельности ГРБС на уровне локальных нормативных правовых актов, в частности, актов Министерства финансов и Федерального казначейства Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2015 № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет»10 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» одним из основных инструментов государственного контроля в сфере действия Закона о контрактной системе является ГИИС «Электронный бюджет».11 Последними изменениями в законодательство предусмотрено усиление контроля и детализация требований к документации, подготавливаемой ГРБС при планировании и осуще-
9 О последних изменениях нормативного регулирования авансирования в закупочной деятельности по государственным контрактам см.: Распоряжение Правительства РФ от 14.03.2017 № 455-р «Об утверждении перечня товаров и услуг, в отношении которых при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров (оказании услуг) получателями средств федерального бюджета не предусматриваются авансовые платежи» // http://government.ru/docs/26873/
10 Постановление Правительства РФ от 30.06.2015 № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет» (вместе с «Положением о государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет») // «Собрание законодательства РФ», 13.07.2015, № 28, ст. 4228.
11 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации
«Управление государственными финансами и регулирование фи-
нансовых рынков» // «Собрание законодательства РФ», 05.05.2014, № 18 (часть III), ст. 2166.
ствлении государственных закупок, которая отражена в Постановление Правительства РФ от 25.01.2017 № 73 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».12
Практически значимым результатом указанных последних изменений в нормативном регулировании деятельности ГРБС по осуществлению закупок стало указание Федерального казначейства о том, что «территориальные органы Федерального казначейства осуществляют контроль, в том числе, за соответствием информации об идентификационных кодах закупок и об объеме финансового обеспечения для осуществления данных закупок, содержащейся:
- в планах-графиках закупок, информации, содержащейся в планах закупок;
- в извещениях об осуществлении закупок, в документации о закупках, информации, содержащейся в планах-графиках закупок».13
Такое практическое воплощение заложенных в Приказ Минфина России от 04.07.2016 № 104н «О порядке взаимодействия Федерального казначейства с субъектами контроля, указанными в пунктах 3 и 6 Правил осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» принципов повышения прозрачности государственных закупок и усиления контроля со стороны государства за деятельностью ГРБС Фактически означает непосредственное исполнение требований пп. «а - б» п. 2 ч. 5 ст. 99 Закона о контрактной системе, а также постановления Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2015 г. № 1367 «О порядке осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и почти полностью исключает возможность размещения извещений о проведении конкурсных процедур на официальном сайте zakupki.gov.ru в случае несоответствия доведенных до ГРБС лимитов бюджетных обязательств контрактным обязательствам по конкретной закупочной процедуре.
При этом необходимо отметить, что указанные нормы, существенно повышающие уровень требований к прозрачности закупок и к соблюдению ГРБС финансово-бюджетной дисциплины в части исключения случаев осуществления контрактной деятельности за пределами лимитов бюджетных ассигнований, относятся только к периоду 2017 г. и последующем плановому периоду, не затрагивая правоотношений, возникших до 2017 г., что позволяет говорить о сохраняющейся актуальности установленного рамками настоящего исследования анализа закупочной деятельности ГРБС в предшествующий период.
Еще более детальное регулирование исследуемого вопроса содержится в совместном письме Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 17 января 2017 года № 09-05-07/1509 / 749-ЕЕ/Д28и. Ука-
12 Постановление Правительства РФ от 25.01.2017 № 73 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 06.02.2017, № 6, ст. 927.
13 Письмо Федерального казначейства от 6 февраля 2017 г. № 07-04-05/13-124 «Об осуществлении контроля ПГЗ и извещений» // http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=21 2428&fld=134&dst=1000000001,0&п^=0.8144646224760145#0
занным совместным письмом в соответствии с положениями части 5 статьи 99 Закона о контрактной системе и нормами приведенного выше постановления Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2015 года № 1367 ГРБС Федеральное казначейство и его территориальные органы «осуществляют контроль, в том числе за непревышением информации об объеме финансового обеспечения, включенной в пла-
14
ны закупок».
Вместе с тем, Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 марта 2017 г. № 315, которым вводится обязанность для федеральных государственных и муниципальных унитарных предприятий следовать тем же правилам, повышающим прозрачность закупочной деятельности, которые действуют для ГРБС, установлено, что действие положений абзаца второго пункта 14, абзаца второго пункта 15 (в части неразмещения в единой информационной системе в сфере закупок объектов контроля до устранения выявленных нарушений) Правил осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2015 г. № 1367 «О порядке осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», приостановле-
но.15
Таким образом, практическая значимость приведенной выше нормы, в соответствии с которой Федеральное казначейство и его территориальные органы наделялись правом блокировать размещение извещений о контрактных процедурах в единой информационной системе в сфере закупок объектов контроля до устранения выявленных нарушений (в частности, в случае превышения необходимых для размещения процедуры финансовых обязательств над доведенными лимитами бюджетных обязательств) сможет быть оценена только после ее вступления в силу, а именно после 1 января 2018 г.
В проведении контрактных процедур в 2016 г. приняло участие 190 171 заказчиков, разместивших 3 081 823 извещения об осуществлении закупок общим объемом более 6,5 трлн. рублей. По состоянию на 31 де-
14 При этом ключевыми показателями, которые не должны превышать объем финобеспечения, являются: информация о лимитах бюджетных обязательств на закупку товаров, работ, услуг, доведенных в установленном порядке до государственного (муниципального) заказчика как для получателя бюджетных средств; , а также показатели выплат по расходам на закупку товаров, работ, услуг, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, включенных в планы финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений». См.: Письмо Минфина России № 0905-07/1509, Минэкономразвития России № 749-ЕЕ/Д28и от 17.01.2017 «О положениях, предусмотренных частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // http://www.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc&base=LAW&n=211222&fld=134&dst=1000000001,0&rn d=0.5687835666563046#0
15 Постановление Правительства РФ от 20.03.2017 № 315 «О
внесении изменений в Правила осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» //
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n= 214323&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.4746750991304921#0
кабря 2016 г. реестр недобросовестных поставщиков работ и услуг содержал сведения о 10 452, участниках закупок, что на 19% больше аналогичного показателя 2015 г. Такие данные указывают на необходимость сбора и анализа информации о потенциальных угрозах бюджетной безопасности, исходящих от участников закупочной деятельности, регламентируемой Законом о контрактной системе.
По информации Единой информационной системы в сфере закупок (далее также - ЕИС), Федеральной антимонопольной службой России (далее также - ФАС) совместно с ЕИС неэффективными могут быть признаны около 9,9 тыс. процедур определения поставщика на сумму более 199,1 млрд. рублей (0,3% и 3,8% от общего количества и объема заключенных контрактов соответственно). По данным ЕИС в 2016 г. было расторгнуто 545 860 контрактов общим объемом более 1,2 трлн. рублей, а размер начисленной неустойки составил более 12,66 млрд. руб. (из них на ГРБС приходится 1,47 млрд. рублей).1
В 2016 г. ФАС России возбуждено 22 778 дел об административных правонарушениях за нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, выдано 18 508 постановлений о наложении административных штрафов на общую сумму 266,2 млн. руб., взыскано 208,2 млн. руб.
Приведенные данные позволяют предположить, что при наличии потенциальных рисков неэффективного расходования бюджетных средств в размере 199,1 млрд. руб. в год, сумма взысканных штрафов покрывает только немногим более одной тысячной возможных расходов государства. Такое регулирование правоотношений в сфере реализации прав и обязанностей участников деятельности в сфере государственных закупок, не может быть признано отвечающим целям экономии государственных средств и недопущения нецелевого, неэффективного и нерационального их использования.
Кроме того, приведенные данные не учитывают рисков судебных взысканий в пользу поставщиков товаров и услуг, участвующих в контрактной деятельности, за счет средств федерального бюджета.
Такое положение вещей диктует необходимость обращения к профилактическим процедурам, которые бы позволили предотвратить наступление негативных последствий в виде необоснованных затрат федерального бюджета.
В целях недопущения нецелевого, неэффективного и нерационального использования бюджетных средств при осуществлении закупочной деятельности ГРБС представляется целесообразным провести анализ судебной практики по взысканию средств федерального бюджета с ГРБС в пользу поставщиков товаров и услуг, а также иных данных о поставщиках товаров и услуг, находящихся в открытом доступе, в частности в упорядоченных массивах информации, информационных и справочно-правовых системах (например, информация о банкротстве поставщика, взыскиваемых с него в пользу третьих лиц - кредиторов - средствах, иные сведения, могущие охарактеризовать степень надежности поставщика и не являющиеся охраняемой законом коммерческой или иной тайной).
Несмотря на то, что анализ информации об участниках хозяйственного оборота не регламентирован нормативными актами в рамках действующего законода-
16 http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/news/news_preview.html? newsId=18073
тельства, понимаемые в нормативном единстве с принципом презумпции добросовестности ведомственные нормативные документы могут указать направление поиска необходимых инструментов такого анализа. Так, Приказом Федеральной налоговой службы Российской Федерации (далее также - ФНС России) от 14 октября 2008 г. № ММ-3-2/467@ «О внесении изменений в Приказ ФНС России от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333@ «Об утверждении концепции системы планирования выездных налоговых проверок», как вводит в нормативное поле такой термин, более привычный для обиходного оборота, как «должная осмотрительность», так и формулирует четкие «общедоступные критерии самостоятельной оценки рисков для
17
налогоплательщиков».
В соответствии с Приложением 2 к указанному приказу к факторам риска относятся ситуации, при которых:
1. Налоговая нагрузка конкретного налогоплательщика ниже среднего уровня по хозяйствующим субъектам конкретной отрасли (или по виду экономической деятельности).
2. Имеет место отражение в бухгалтерской или налоговой отчетности наличия убытков на протяжении более чем одного налогового периода.
3. Отражение в налоговой отчетности значительных сумм немотивированных налоговых вычетов за определенный период.
4. Темп роста расходов опережает темпом роста доходов от реализации.
5. Выплата среднемесячной заработной платы в расчете на одного работника, ниже среднего уровня по виду экономической деятельности в субъекте Российской Федерации.
6. Неоднократное приближение к предельному значению установленных существующим налоговым законодательством величин показателей, дающих право применять специальные (льготные) налоговые режимы.
7. Отражение индивидуальным предпринимателем суммы расхода, максимально приближенной к сумме его дохода, полученного за календарный год.
8. Наличие «цепочек контрагентов», т.е. такая организации хозяйственной деятельности, которая предполагает заключение договоров с юридическими лицами, не вносящими существенного вклада в процесс производства товара, оказания услуг, выполнения работ (деятельность, характеризующаяся отсутствием конкретной деловой цели).
9. Уклонение контрагента-налогоплательщика от дачи объяснений в связи с получением информации от налогового органа о выявлении несоответствия отчетных показателей.
10. Немотивированные производственными целями изменения территориальности налогового учета с использованием различных налоговых органов для регистрации и снятия с учета в связи с изменением места нахождения налогоплательщика за относительно короткий период времени.
11. Значительное по сравнению со средним отклонение уровня рентабельности по данным бухгалтерского учета от уровня рентабельности, принятого для дан-
17 См.: Приказ Федеральной налоговой службы Российской Федерации от 14.10.2008 № ММ-3-2/467@ «О внесении изменений в Приказ ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@ «Об утверждении концепции системы планирования выездных налоговых проверок» // «Бухгалтерский учет», № 22, 2008.
ной сферы экономической деятельности по статистическим данным.
12. Наличие высоких налоговых рисков при осуществлении хозяйственной деятельности на протяжении относительно длительного периода времени.
Необходимо отметить, что приведенный перечень критериев является, с одной стороны, закрытым, а с другой - предоставляет возможность расширительного толкования п. 12, что приводит к возможности его восприятия как фактически открытого.
Вывод, содержащийся в цитируемом документе, таков: «Наличие подобных признаков свидетельствует о высокой степени риска квалификации подобного контрагента налоговыми органами как проблемного (или «однодневки»), а сделки, совершенные с таким контрагентом, сомнительными».
Таким образом, естественно предположить, что первичным источником информации о наличии рисков участника контрактной деятельности должны стать данные налоговой отчетности и иная информация, собираемая в рамках действующего законодательства
налоговыми органами и доступная пользователю в
18
рамках «должной осмотрительности».
Так, первичным источником информации при анализе поставщика могут стать сведения из ЕГРЮЛ,19 о задолженностях по уплате налогов и непредставлении налоговой отчетности в течение периода времени более года.20 Не менее важной является такая информация о наличии возможных факторов риска со стороны недобросовестного поставщика, как адреса массовой регистрации21 и наличие в составе управленческого персонала дисквалифицированных ранее должностных лиц.22 Иным фактором риска является нахождение в руководящем составе юридического лица физических лиц, в отношении которых установлен факт судебного запрета на осуществление соответствующей (руководящей) деятельности,23 а также в отношении которых установлен факт их нахождения в руководстве нескольких юридических лиц.24 Адрес массовой регистрации и отсутствие юридического лица по указанному им адресу также являются подлежащими учету факторами риска.25
Одним из инструментов анализа информации об участниках контрактной деятельности является ЕИС, на официальном сайте которой доступна для поиска информация о видах закупочных процедур, объеме финансовых обязательств и их участниках. Так, сайт zakupki.gov.ru предлагает пользователям возможность поиска по ключевым словам, наименованиям услуги, товара, участника контрактной процедуры, объему бюджетных обязательств. Недостатком этого ресурса следует признать частое отсутствие информации по протоколам работы комиссии, процедуре заключения контракта на электронной площадке и другим важным параметрам, имеющим отношение к характеру закупочной процедуры. Главным же недостатком указанного информационного ресурса являются мало структурированный поисковый инструментарий и тот факт, что ресурс предоставляет информацию об уже состо-
18 См., напр.: https://service.nalog.ru/
19 https://egrul.nalog.ru/
20 https://service.nalog.ru/zd.do
21 https://service.nalog.ru/addrfind.do
22 https://service.nalog.ru/disqualified.do и https://service.nalog.ru/ disfind.do
23 https://service.nalog.ru/svl.do
24 https://service.nalog.ru/mru.do
25 https://service.nalog.ru/baddr.do
явшихся контрактных процедурах с точки зрения необходимости обеспечения прозрачности действий заказчика, не уделяя внимания качествам поставщика.
Другим источником информации общестатистического характера, которая может быть использована в анализе состояния контрактной деятельности, является официальная информация, предоставляемая ФАС России в отчетных, справочных и иных информационных материалах.26
Приведенные выше источники информации могут быть обработаны вместе с иными данными (например, совместно с данными об участии в судебных спорах) и представлены в агрегированном виде, как информационный продукт, предоставляющий вывод о наличии рисков на основе комплексного анализа. Такую функцию выполняют специализированные программные продукты, в том числе, аккумулирующие и упорядочивающие не только налоговую, но и иную правоприменительную информацию.
Программными продуктами, призванными собирать и анализировать информацию об участниках хозяйственного оборота, которые могут быть эффективно применены для предотвращения возможных рисков нарушения финансово-бюджетной дисциплины ГРБС, могут стать такие программные продукты, доступные на российском рынке информационных технологий, как:
Casebook © - информационный продукт российского производителя «Право.ру», предоставляющий информацию об участии хозяйствующих субъектов в судебных спорах, исполнительных производствах, а также позволяющий проследить связи аффилированных лиц;27
СКРИН «Контрагент» - информационный продукт АО «СКРИН», проводящий анализ госзакупок, формирование баз данных хозяйствующих субъектов по заданным критериям, риски банкротства, а также иные критерии устойчивости и эффективности деятельности участников хозяйственного оборота, доступные из открытых источников;28
«Дельта Безопасность» - программный продукт ООО «ЦИТ «Дельтаинком» агрегирующий информацию из более, чем 40 источников, в том числе из упорядоченного массива правоприменительной информации, информации о банкротстве, данных налогового учета и базы исполнительных производств ФССП России.29 «Прима-Информ» - продукт информационного про-вайдинга ООО «Прима-Информ», предоставляющий характеризующую информацию об участниках хозяйственного оборота, которая, в частности, включает
информацию о финансовых показателях, угрозе банкротства, иных фактороах риска, связях с аффилированными лицами и др.
Другими аналогичными по функциональному назначению и набору источников, используемых при сборе и анализе информации об участниках хозяйственного оборота, программными продуктами являются: «Ком-мерсантъ-картотека»,31 «Проверка контрагенов» компании «Актион-диджитал, Медиагруппа Актион-
26 См., напр.: Доклад по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений обязательных требований с разъяснением (06.03.2017) // http://fas.gov.ru/about/list-of-герог&8/герогШт1?1с1=1713 См.: Casebook.ru
28 http://kontragent.skrin.ru/
29 См.: http://lp.deltaincom.ru/, http://deltabez.ru/
30 https://www.prima-inform.ru/
31 http://www.kartoteka.ru/
МЦФЭР»,32 «Фокус» компании «СКБ Контур»,33 «СБиС++» - продукт ООО «НЦ РЕАЛ СОФТ»,34 программный продукт Компании «Интегрум»,35 программный продукт Группы компаний «Кронос-Информ»,36 аналитическая система «Глобас i» компании «Credinform»,37 программный продукт «Первого независимого рейтингового агентства», 8 а также система «СПАРК».39
Общими для всех рассматриваемых программных продуктов и информационно-аналитических систем являлись как источники информации (преимущественно, информация налогового учета, бухгалтерской отчетности и правоприменительных актов, имеющих непосредственное отношение к юридическому или физическому лицу - руководителю предприятия, организации), так и архитектура баз информации, а также подходы к ее применению для оценки надежности контрагента. В этой связи выбор какого-то одного программного продукта или информационной системы может быть оправдан, в основном, только соображениями инструментальной целесообразности. А наиболее продуктивным представляется определение в качестве основных инструментов исследования программных продуктов, уделяющих особое внимание правоприменительной информации упорядоченных массивов ее хранения (Casebook © или аналогичный программный продукт), а также программных продуктов, агрегирующих данные налогового и бухгалтерского учета (СПАРК © или аналогичный программный продукт).
Такое сочетание в качестве источников информации баз данных об основных финансово-хозяйственных показателях деятельности и данных об их участии в судебных процессах, в особенности с участием ГРБС в качестве ответчика, представляется оптимальным для поиска резервов экономии средств федерального бюджета при анализе контрактной деятельности ГРБС и их участия в судебных процессах из спорных правоотношений в сфере государственного заказа.
Определение приоритетного направления поиска путей оптимизации судебных расходов ГРБС как ответчиков в спорах из контрактных правоотношений по государственному заказу, опирающееся на методику поиска информации с помощью специализированных программных продуктов, должно также сопровождаться данными ведомственной финансовой отчетности.
Перспективным в дальнейшем представляется ранжирование ГРБС по объемам судебных расходов по спорам их контрактных правоотношений на основании данных ведомственной финансовой отчетности и данных упорядоченных массивов правоприменительной информации. Такое ранжирование будет также предполагать установление приоритетных направлений по ведомственному, территориальному признакам и по видам исков (при возможности дифференциации).
Также предполагается формулировать предварительный перечень рисков возникновения необоснованных судебных расходов для ГРБС, в которым будут учтены основные выявленные в ходе проведенного анализа признаки такого расходования.
32 http://www.1cont.ru/about/#contact
33 https://kontur.ru/about/info
34 http://esbis.ru/o-sbis
35 https://integrum.ru/
36 http://croinform.ru
37 https://globas-i.ru/ru-RU/home/auth#
38 https://www.fira.ru/
39 http://www.spark-interfax.ru/promo/
Кроме того, обобщенные сведения о рисках контрагентов и ГРБС планируется объединить в формализованный вид определителя рисков, применение которого должно отвечать критериям объективности, полноты и воспроизводимости получаемых с его помощью прогнозных результатов.
Предварительные результаты, полученные в ходе анализа применения предложенной методики, позволяют предположить, что составление определителя рисков, который мог бы быть применен в профилактическом режиме к контрагентам ГРБС, могло бы способствовать созданию предпосылок для уменьшения рисков судебных расходов органов государственной власти. Использование указанных результатов с высокой долей вероятности будет способствовать созданию базы данных о контрагентах, информация которой будет применятся для предварительного определения рисков возникновения контрактных правоотношений ГРБС с конкретным поставщиком товаров, работ, услуг.
Список литературы:
1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.20l3 «О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах» // http://www.kremlin.ru/events/ president/news/18333
2. Постановление Правительства РФ от 01.12.2012 № 1240 «О порядке и размере возмещения процессуальных издержек, связанных с производством по уголовному делу, издержек в связи с рассмотрением гражданского дела, административного дела, а также расходов в связи с выполнением требований Конституционного Суда Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых актов Совета Министров РСФСР и Правительства Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 10.12.2012, № 50 (ч. 6), ст. 7058.
3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.03.2016 № 11 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» // «Российская газета», № 72, 06.04.2016.
4. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // «Собрание законодательства РФ», 25.07.2005, № 30 (ч. 1), ст. 3105.
5. Послание Президента Федеральному Собранию. 01 декабря 2016 г. // http://kremlin.ru/events/president/ news /53379
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // «Российская газета» от 12 августа 1998 г. № 153-154.
7. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации от 8 апреля 2013 г. № 14 ст. 1652.
8. Постановление Правительства РФ от 12.12.2015 № 1367 «О порядке осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // «Собрание законодательства РФ», 28.12.2015, № 52 (часть I), ст. 7602.
9. Распоряжение Правительства РФ от 14.03.2017 № 455-р «Об утверждении перечня товаров и услуг, в от-
ношении которых при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров (оказании услуг) получателями средств федерального бюджета не предусматриваются авансовые платежи» // http://government.ru/docs/26873/
10. Постановление Правительства РФ от 30.06.2015 № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет» (вместе с «Положением о государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет») // «Собрание законодательства РФ», 13.07.2015, № 28, ст. 4228.
11. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» // «Собрание законодательства РФ», 05.05.2014, № 18 (часть III), ст. 2166.
12. Постановление Правительства РФ от 25.01.2017 № 73 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 06.02.2017, № 6, ст. 927.
13. Письмо Федерального казначейства от 6 февраля 2017 г. № 07-04-05/13-124 «Об осуществлении контроля ПГЗ и извещений» // http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=212428&fld =134&dst=1000000001,0&rnd=0.8144646224760145#0
14. Приказ Федеральной налоговой службы Российской Федерации от 14.10.2008 № ММ-3-2/467@ «О внесении изменений в Приказ ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@ «Об утверждении концепции системы планирования выездных налоговых проверок» // «Бухгалтерский учет», № 22, 2008.
15. Письмо Минфина России № 09-05-07/1509, Минэкономразвития России № 749-ЕЕ/Д28и от 17.01.2017 «О положениях, предусмотренных частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&bas e=LAW&n=211222&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.5 687835666563046#0
16. Постановление Правительства РФ от 20.03.2017 № 315 «О внесении изменений в Правила осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&bas e=LAW&n=214323&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.4 746750991304921#0
17. Доклад по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений обязательных требований с разъяснением (06.03.2017) // http://fas.gov.ru/about/list-of-reports/report.html?id=1713
