CC BY
51DOI 10.47643/1815-1337_2021_1_122
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ IMPROVING THE ORGANIZATIONAL AND LEGAL FRAMEWORK OF THE PROSECUTOR'S SUPERVISION OF THE ENFORCEMENT OF LAWS
САБАНИН Сергей Николаевич,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права и криминологии ФГБОУ ВО "Чеченский государственный университет", г. Грозный, Россия. Е-mail: [email protected];
МАКАЗИЕВА Зара Даутовна,
старший преподаватель кафедры уголовного процесса и криминалистики ФГБОУ ВО «Чеченский государственный университет», г. Грозный, Россия. Е-mail: [email protected];
Sabadin Sergey Nikolaevich,
Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Criminal Law and Criminology of the Russian State University, Grozny, Russia. E-mail: [email protected];
MAKAZIEVA Zara Dautovna,
Senior Lecturer in the Department of Criminal Process and Forensics at Chechen State University, Grozny, Russia. E-mail: [email protected];
Краткая аннотация: в статье исследуются перспективы совершенствования организации и правового обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов. Реализация надзорных мероприятий в нормотворческой сфере является основным направлением прокурорской деятельности в целом. Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства предусматривает в перечне главных задач прокуратуры - надзор в области соблюдения субъектами правоотношений иерархии нормативно-правовых документов, действующих в Российской Федерации. Авторами предлагаются некоторые организационные и правовые меры совершенствования надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законодательства.
Abstract: The article explores the prospects of improving the organization and legal provision of prosecutorial supervision over the enforcement of laws. The implementation of supervisory measures in the rule-making sphere is the main focus of the prosecutor's activity in general. The organization of the prosecutor's supervision over the implementation of the law provides in the list of the main tasks of the prosecutor's office - supervision in the area of compliance with the subjects of legal relations of the hierarchy of regulatory documents operating in the Russian Federation. The authors propose some organizational and legal measures to improve the supervision of the prosecutor's office for the implementation of the law.
Ключевые слова: прокурорский надзор, метод, нормотворчество, законодательный процесс, контроль, совершенствование методики, организация, процесс, практическая деятельность.
Keywords: prosecutorial supervision, method, rule-making, legislative process, control, improvement of methodology, organization, process, practical activity.
Дата направления статьи в редакцию: 01.11.2020
Эволюция правовой системы в России неразрывно связана с эффективностью и результативностью механизма прокурорского надзора. Приоритетными направлениями деятельности надзорного ведомства являются действенная защита гражданских прав и общественных интересов, от обеспечения которых зависит общее состояние законности в государстве.
В современных обстоятельствах прокурорский надзор выступает одним из важнейших инструментов регулирования деятельности муниципальных органов управления в сфере принятия нормативных документов, нацеленным на исключение их противоречивости требованиям, установленным федеральным законодательством.
Проведенный анализ ведомственных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации позволяет сделать вывод о необходимости уточнения задач надзорной деятельности в сфере поддержания соответствия нормам федерального законодательства правовых документов, принимаемых федеральными и региональными органами государственного управления, руководством коммерческих и некоммерческих структур, а также локальных нормативных актов и муниципальных коллективных соглашений.
Основным инструментом установления и предотвращения правонарушений в перечне правовых средств реализации надзорной деятельности являются проверочные мероприятия.
При этом действующие нормы законодательства, регламентирующие прокурорскую деятельность, не предусматривают единообразные и систематизированные нормативные стандарты осуществления указанных мероприятий.
Таким образом, в целях формирования соответствующих нормативных требований, устанавливающих единый механизм реализации проверочных мероприятий, на наш взгляд, необходимо законодательно закрепить понятие, цели и порядок прокурорской проверки, определив ее значимость в достижении результативности надзорной деятельности.
Необходимо отметить, что перечень нормативных документов, регулирующих надзорную деятельность, такие как Федеральный закон«О прокуратуре Российской Федерации», приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об
организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», иные ведомственные документы, устанавливающие порядок осуществления отдельных мероприятий в данном направлении, оказывают значительное влияние на развитие организации рассматриваемой деятельности в целом. Вместе с тем, основная задача заключается в усилении правового положения руководителей надзорного ведомства начиная с районного уровня до регионального, а также в результативности контрольных мер за работой подведомственных подразделений. Нормы вышеназванных правовых документов предусматривают ориентиры совершенствования организации надзорных мероприятий по всем направлениям и иным сферам прокурорской деятельности. В связи с многофункциональностью работы надзорного органа первостепенную роль имеет достижение согласованности в действиях всех структурных подразделений данной системы, взаимодействие с иными государственными ведомствами и общественными учреждениями, поддержание дисциплинированности и результативности практической деятельности, применение системного подхода в области обеспечения законности и правопорядка.
Модернизация организационно-правовой основы прокурорского надзора за исполнением законодательства требует применения следующих основных положений:
1. Реорганизация надзорного ведомства должна проводиться в пределах целевых ориентиров и параметров развития в России демократических правовых принципов. Вместе с тем, мероприятия по дальнейшему совершенствованию законодательных норм, регламентирующих деятельность прокуратуры необходимо соотносить с вышеназванными установками. Эффективное обеспечение надзорным органом условий препятствующих совершению правонарушений, защита гражданских прав и свобод, а также соблюдение государственных интересов зависит от достижения указанных задач.
Реализация органами прокуратуры надзорных полномочий в сфере исполнения законодательства имеет приоритетное значение при регулировании правовыми средствами общественной деятельности, функционирующей на современном этапе социально-экономических реформ.
Важнейшей политической задачей выступает направление надзорной деятельности, связанное с реальной защитой гражданских прав и свобод.
При этом необходимо принимать во внимание взаимосвязь данных полномочий с полномочиями по защите общественных и государственных интересов. Формируя условия для соблюдения гражданских прав и свобод, надзорное ведомство одновременно способствует обеспечению публичных и национальных интересов. Напротив, мероприятия по охране общественных и государственных интересов требуют защиты гражданских прав и свобод.
Вышеизложенное предусматривает необходимость последовательного усиления демократических принципов в процессе осуществления надзорной деятельности, посредством применения и развития принципа коллегиальности в организации надзорных мероприятий. Многофункциональность органов прокуратуры является одним из факторов построения российского правового государства.
2. Расширение правозащитных полномочий в надзорной деятельности. Основным направлением, имеющим непосредственное отношение кзащите гражданских прав и свобод, выступает работа надзорного ведомства с заявлениями, жалобами и обращениями граждан. Содержание данных обращений граждан позволяет объективно определить уровень законности в государстве. Проводимая прокурорскими работниками работа с обращениями и жалобами граждан является инструментом сближения государственной власти к населению, с помощью которого выстраивается взаимодействие органов власти и населения.[1,с.165]
Эффективная реализация правозащитных полномочий прокуратуры предполагает решение ряда проблемных вопросов. В первую очередь, следует принять дополнительные меры по усилению данных полномочий, а именно:
повышение их значимости в системе судопроизводства, закрепление функции по приостановлению действия опротестованных правовых документов;
предоставление права на вынесение предостережения и усиление санкций в отношении поднадзорных субъектов, не исполнивших требования, указанные в акте реагирования;
расширение содержания и функциональных возможностей надзорных мер в сфере оперативно-розыскной деятельности; совершенствование правовых средств прокурорского надзора по защите лиц, в отношении которых совершены преступные посягательства.
Оперативность и действенность надзорных мероприятий в области соблюдения гражданских прав и интересов граждан выступают важнейшим показателем оценки деятельности всей системы прокурорского надзора.
1. Дополнение перечня организационных и правовых средств надзорной деятельности в области экономических правоотношений и защиты национальных экономических интересов. В современных условиях развития страны надзорные мероприятия в сфере экономической деятельности фактически не осуществляются. Причина снижения роли надзорных средств объясняется необходимо-
стью расширения рыночных отношений и обеспечения экономического роста. В связи с этим прокурорские полномочия в гражданском, конституционном и арбитражном судопроизводстве ограничиваются.
Вместе с тем реализация надзорных мер за исполнением правовых норм в области экономических отношений и расширение прокурорских полномочий в указанном направлении выступают одними из важных задач в работе надзорного ведомства. Указанное требует значительного повышения эффективности надзорных мер за исполнением законодательства в экономической сфере. В первую очередь, это меры в налоговой и финансово-бюджетной сферах, по устранению правонарушений в основных отраслях экономики, защите государственной собственности, земельного фонда, природных ресурсов, обеспечению законности при осуществлении внешнеторговой деятельности.
Кроме того, следует исключить снижение влияния средств прокурорского надзора в указанной области со стороны заинтересованных лиц. При этом надлежит законодательно сформулировать категорию «предмет прокурорского надзора в сфере экономики» и определить состав допустимых и действенных средств надзорной деятельности по установлению и предупреждению экономических правонарушений.[2,с.133]
2. Уточнение предмета прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства. В данных целях необходимо конкретизировать пределы и предмет указанной деятельности посредством централизации правоохранительных средств на защите и охране гражданских прав, и социально уязвимых групп населения, не способных самостоятельно обеспечить защиту своих интересов: недееспособных, несовершеннолетних, инвалидов и престарелых. Вместе с тем, в качестве предмета надзорной деятельности в рассматриваемой области следует дополнительно закрепить функционирование институтов публичной власти и органов контроля, результативность работы которых, прежде всего, влияет на развитие государства. В первую очередь требуется активизация надзорных мероприятий в сфере осуществления административной деятельности.
В современных условиях совершенствования законотворческой деятельности федеральных и местных органов не менее важным направлением развития прокурорского надзора в сфере исполнения правовых норм выступает усиление надзорных функций при подготовке проектов нормативных документов указанными органами. Указанное позволит исключить противоречивость издаваемых правовых актов действующим нормам российского законодательства. В связи с тем, что в соответствии с законодательством в содержание предмета данного надзора не входит деятельность коммерческих и некоммерческих учреждений, по нашему мнению, целесообразно дополнить положения статьи 21 Закона о прокуратуре включив в предмет надзора государственные, муниципальные, коммерческие и некоммерческие учреждения всех организационно-правовых форм.
Кроме того, следует законодательно расширить прокурорские полномочия в части предоставления права осуществлять дисциплинарное преследование правонарушителей и выносить официальное предостережение должностным лицам, не исполняющим требования закона.[3,с.177]
3. Расширение перечня прокурорских полномочий в области координации деятельности правоохранительных органов. Данная задача требует активизации работы надзорного ведомства по объединению ресурсов правоохранительной системы как в области противодействия преступности, так и в нормотворческой сфере, в обеспечении исполнения соглашений, заключенных в рамках международно-правового сотрудничества и др.
Большое количество целевых установок в сфере координации, разнообразие перечня участников, направлений их работы предполагает совершенствование действующих законодательных норм, которые регулируют прокурорские полномочия в названной области. На наш взгляд, следует предусмотреть в Законе о прокуратуре вместо статьи 8 отдельный раздел, регламентирующий прокурорские полномочия по координации деятельности правоохранительных органов. В данном разделе необходимо закрепить предмет полномочий по координации, определить правовое положение и состав правовых средств прокурорских работников в рассматриваемом направлении.
Таким образом, подводя итоги в рассмотрении направлений совершенствования организационно-правовой основы надзорной деятельности, предлагается осуществить следующие мероприятия.
Развитие правовых основ прокурорского надзора в рассматриваемой сфере предполагает внесение следующих изменений в нормы действующего законодательства:
изменение терминологии, используемой в Законе о прокуратуре, а именно вчасти 1 статьи 1, части 1 статьи 21, путем замены словосочетания «исполнение законов» на «исполнение законодательства»;
введение общей правовой нормы, которая будет регламентировать аналитическую функцию надзорной деятельности, а также включать в себя категорию мониторинга состояния законности. В этой связи, следует дополнить статью 25.2 раздела 3 главы 1 Закона о прокуратуре, положениями, расширяющими перечень задач надзорного ведомства необходимостью осуществления мониторинга в сфере правоприменительной деятельности, соблюдения законодательных актов и, в целом, регулирующими аналитическую функцию данного ведомства;
увеличение состава объектов надзорной деятельности, посредством включения в него работодателей, являющихся физическими лицами, перечисленных в статье 20 Трудового кодекса Российской Федерации;
внесение поправок в статью 25 Закона о прокуратуре, которые будут предоставлять прокурору полномочия по внесению предостережений в адрес как руководителей коммерческих и некоммерческих учреждений, так и физических лиц;
дополнение норм статьи 24 Закона о прокуратуре, в части введения сроков реагирования на представление прокурора с необходимостью информирования его адресатом о принятых мерах в соответствии с поступившим документом. Вместе с тем следует предусмотреть безотлагательное рассмотрение адресатом предостережения;
включение в состав правовых средств надзорной деятельности права наложения «вето» прокурором субъекта Российской Федерации на полное либо частичное применение региональных и локальных нормативных документов, которые противоречат нормам действующего федерального законодательства;
включение в главу 19 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации статьи, устанавливающей административную ответственность лиц, виновных в издании регионального или локального нормативного акта, противоречащего федеральному законодательству.
Развитие организации прокурорского надзора в рассматриваемой сфере предусматривает проведение следующих мероприятий:
переход от практической деятельности, предполагающей реагирование на совершенные нарушения гражданских прав к реализации мер по их предупреждению и профилактике источников правонарушений, обращая особое внимание наиспользование превентивных средств, связанных с расширением аналитической функции в данной области, мониторингом состояния законности и внедрением системы показателей;
составление предварительных экспертных заключений по проектам нормативных правовых документов и их согласование с органами, осуществляющими принятие указанных документов;
оказание содействия органам, издающим нормативные документы в работе по формированию планов и программ планов и программ проектов нормативных правовых документов, а также в сфере юридического прогнозирования;
детализация задач надзорного ведомства в деятельности по установлению соответствия правовых документов, принимаемых управляющими органами и главами коммерческих и некоммерческих учреждений (локальных правовых документов), региональных и местных коллективных договоров, иных соглашений нормам действующего федерального законодательства. В этих целях необходимо издание специального указания Генерального прокурора Российской Федерации;
формирование в структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан; в региональных прокуратурах и прокуратурах районного и городского уровня - отделов по соблюдению социальных прав граждан, в обязанности которых будет входить реализация надзорных мер за соблюдением трудовых прав граждан. В перечень полномочий указанных подразделений должны входить:а) надзор в сфере исполнения трудового законодательства органами государственного управления, органами местного самоуправления, контрольными органами, их должностными лицами, а также управляющими органами и главами коммерческих и некоммерческих учреждений; б) надзор в сфере соблюдения трудовых прав граждан в практической деятельности органов государственного управления, органов местного самоуправления, контрольными органами, их должностных лиц, а также управляющих органов и глав коммерческих и некоммерческих учреждений;в) обеспечения взаимодействия других государственных контролирующих органов, осуществляющих меры в области соблюдения трудовых прав граждан.
Библиография:
1. Сабельфельд Т.Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации. Новосибирск: ИЦ «Золотой колос», 2014. С. 165.
2. Бидова Б. Б. Правовой анализ современной уголовной политики по обеспечению экономической безопасности //Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2020. №2. С. 130-138.
3. Маматов М.В. Прокурорский надзор за исполнением законов: актуальные проблемы и перспективы развития // Таврический научный обозреватель. 2016. № 11. С. 176-178.
References (transliterated):
1. Sabel'fel'd T.YU. Prokurorskij nadzor za ispolneniem trudovogo zakonodatel'stva v Rossijskoj Federacii. Novosibirsk: IC «Zolotoj kolos», 2014. S. 165.
2. Bidova B.B. Pravovoj analiz sovremennoj ugolovnoj politiki po obespecheniyu ekonomicheskoj bezopasnosti //Gumanitarnye, social'no-ekonomicheskie i obshchestvennye nauki. 2020. №2. S. 130-138.
3. Mamatov M.V. Prokurorskij nadzor za ispolneniem zakonov: aktual'nye problemy i perspektivy razvitiya // Tavricheskij nauchnyj obozrevatel'. 2016. № 11. S. 176-178.
