CC BY
28УДК 34 DOI 10.24411/2618-8236-2019-14315
ББК 64.402
Совершенствование организационно-правового обеспечения и организации прохождения государственной службы в уголовно-исполнительной системе
Ю. В. Шишкин
Международный инновационный университет. Сочи, Россия
В статье рассматривается прохождение службы в уголовно-исполнительной системе как сложный социально значимый феномен. Анализируются способы совершенствования организационно-правового обеспечения государственной службы.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, государственная служба, организационно-правовые мероприятия, исправительные учреждения.
Прохождение службы в уголовно-исполнительной системе как сложный социально значимый феномен нуждается в совершенствовании посредством создания новых и преобразования действующих институтов кадровой службы. В соответствии с Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г., в рамах кадрового обеспечения работников УИС предлагается реализовать комплекс организационно- правовых мероприятий для преобразования этого направления деятельности. Для достижения задач, поставленных Концепцией, мы выделяем ряд предложений, которые способны улучшить деятельность УИС.
По мнению 94 % сотрудников УИС, принявших участие в анкетировании, вопросы прохождения службы нуждаются в совершенствовании. В свою очередь, 22 % респондентов высказались о необходимости совершенствования правового института испытания в УИС.
В целях более эффективной организации испытательного срока кандидатов мы предлагаем организовывать прохождение испытательного срока по индивидуальному графику с ежедневным отчетом перед наставником и отчетом перед комиссией после прохождения данного этапа. Для совершенствования нормативно-правового регулирования институтов испытания и наставничества нами разработан примерный план прохождения испытательного срока кандидата на должность начальника отряда.
На наш взгляд, по окончании испытательного срока следует сдавать зачет в виде тестов на знание нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность сотрудника. Комиссии необходимо будет определить эффективность работы наставника и дать заключение относительно вопроса о прохождении или непрохождении кандидатом испытательного срока.
По нашему мнению, в целях исключения нарушения нормальной деятельности исправи-
тельного учреждения целесообразно в качестве наставников привлекать лиц, которые в ближайшее время планируют уходить на пенсию. Тем самым сотрудник, изъявивший желание окончить службу в уголовно-исполнительной системе, должен будет подготовить кандидата на замену себе. Можно в качестве наставников привлекать сотрудников в отставке, которые вышли на пенсию в ближайшие три года. Данные методы будут способствовать более качественной организации процесса испытания и наставничества, а также не будут нарушать деятельность исправительных учреждений. Этот институт должен осуществляться на возмездной основе.
Каждый третий сотрудник (31 %), принявший участие в анкетировании, отметил необходимость совершенствования института аттестации. На вопрос: «Какие меры, по Вашему мнению, могут повысить эффективность процесса аттестации сотрудников?» — респонденты высказывались о проблеме формального отношения к этому институту, несмотря на его важность. В целях повышения эффективности указанного института и устранения субъективизма при его организации и проведении предлагается комплекс мер.
В гл. 9 «Порядок проведения аттестации сотрудников» приказа Минюста России «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» регулируется процедура организации и проведения аттестации сотрудников УИС. В приказе не уделяется достаточного внимания ее правовому режиму: определению основных принципов проведения, правовых последствий аттестации, а множество положений не отвечают современным реалиям.
Правовой анализ позволяет сформулировать основные принципы, на которых построены правила проведения аттестации. К их числу можно отнести: коллегиальность, под которой понимает-
Совершенствование организационно-правового обеспечения и организации.
93
ся принятие соответствующих решений специально создаваемыми коллегиальными органами, что является отражением демократических начал при организации служебных отношений; гласность, предполагающую предварительное ознакомление лиц, подлежащих аттестации, со сроками и правилами ее проведения; объективность, которая обеспечивается принятием решения на основе заранее определенных объективных критериев, включением в состав комиссии специалистов соответствующего профиля, представителей профессиональной организации, учета мнения непосредственного начальника, возможности служащего высказать свое мнение о представленном на рассмотрение комиссии отзыве; недопустимость дискриминации при проведении аттестации.
Аттестация может иметь различную форму:
- квалификационный экзамен;
- собеседование;
- зачет;
- написание реферата;
- письменное или компьютерное тестирование;
- творческий отчет.
Однако большинство данных методов не используются в уголовно-исполнительной системе. Мы предлагаем ввести письменное тестирование как обязательный элемент для каждого сотрудника при прохождении аттестации.
В приказе достаточно четко определены основные задачи аттестации:
- максимально объективная и полная оценка нравственных, деловых и профессиональных качеств, знаний, умений и навыков аттестуемых сотрудников на основе глубокого и всестороннего их изучения;
- определение степени соответствия аттестуемых замещаемым должностям и перспективы их служебного использования;
- создание условий для формирования высококвалифицированного кадрового потенциала уголовно-исполнительной системы;
- создание стимулов для развития профессиональной активности аттестуемых1.
Критерии, с помощью которых аттестационная комиссия будет определять степень соответствия аттестуемого сотрудника занимаемой должности и перспективы его служебного использования, не установлены.
Нами предлагается аттестационной комиссии при аттестации сотрудников уголовно-исполнительной системы учитывать количество дней, проведенных сотрудником на больничном. Мы считаем, что количество дней, проведенных со-
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 27; См.: Ширшов С. Р. Ориентируясь на завтрашний день // Преступление и наказание. 2009. № 5. С. 9.
трудником на больничном, напрямую влияет на деятельность подразделения, в котором проходит службу аттестуемый сотрудник.
Сложность оценки результатов деятельности сотрудника УИС заключается в том, что его труд не осязаем. В случае заболевания сотрудника его должностные обязанности выполняет другой сотрудник, у которого в данной связи возрастает нагрузка, а денежное довольствие не изменяется. Аттестационная комиссия не учитывает тот факт, что один сотрудник 15 % своего рабочего времени провел на больничном, а у другого на 15 % возросла нагрузка. Есть вероятность в том, что первый сотрудник по результатам аттестации получит более высокую должность.
По мнению С. Р. Ширшова, отсутствие стабилизации кадров в ряде учреждений и органов уголовно-исполнительной системы обусловливают следующие негативные последствия: увеличение нагрузки на высококвалифицированных специалистов; ухудшение морально-психологического климата в коллективе; совмещение должностей, что недопустимо2. Также данные мероприятия способствуют слабому знанию специфики деятельности исправительного учреждения и порядка несения службы, создают предпосылки к нарушениям служебной дисциплины, административным правонарушениям и даже преступлениям со стороны сотрудников, а также в отношении их2.
Большой период нахождения сотрудника на больничном будет способствовать развитию перечисленных проблем. По нашему мнению, этот период является одним из показателей, который влияет на деятельность всего подразделения, где проходит службу сотрудник. Часто сотрудникам приходится замещать своих коллег, находящихся на больничном. На данный случай не предусмотрено никаких стимулирующих выплат, что в свою очередь негативно сказывается на выполнении сотрудником возложенных на него обязанностей. 62 % сотрудников считают, что качество выполняемой ими работы ни на что не влияет. Возможно, мнение этих сотрудников сформировалось с учетом рассматриваемой проблемы.
Закрепление предлагаемой нами нормы в локальных актах учреждений и органов уголовно-исполнительной системы должно обратить внимание сотрудников к здоровому образу жизни, занятиям спортом и физкультурой, что рекомендует свод профессионально-этических норм служебного поведения сотрудника уголовно-исполнительной системы. Подобные меры будут способствовать уменьшению заболеваемости,
2 Доклад о состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Вологда, 2009. С. 62.
94
Ю. Шишкин
равномерному распределению нагрузки между сотрудниками и улучшению морально-психологического климата, что благоприятно отразится на уголовно-исполнительной системе в условиях развития.
Трудовой кодекс РФ не закрепил перечень лиц, которые не подлежат аттестации. Данное право он оставил за нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников.
В уголовно-исполнительной системе не подлежат аттестации сотрудники, проработавшие в замещаемой должности менее одного года (кроме лиц, представляемых к увольнению по п. «к» ст. 58 Положения), а также сотрудники в период их отпуска по беременности и родам и отпуска по уходу за ребенком до достижения им трех лет. Они проходят аттестацию не ранее чем через год после выхода их на службу.
По нашему мнению, перечень лиц, не подлежащих аттестации в УИС, является не доработанным и требует корректировки. Так, не справедливо в этот перечень не включены беременные женщины.
Сложно не согласиться с мнением Т. А. Волковой о том, что аттестация сотрудников УИС является причиной нервного напряжения. Известие о предстоящей аттестации вызывает психологическое напряжение у персонала, люди волнуются, говорят об этом, словом, ведут себя иначе, чем до этого известия1. Сам же процесс данное напряжение только усиливает, тем более у беременных женщин, которые на любые процессы реагируют более чувствительно.
Примерно 54 % сотрудников, принимавших участие в анкетировании, на вопрос: «Необходимо ли включить в перечень лиц, не подлежащих аттестации, категорию «беременные женщины?» ответили отрицательно. Необходимо обратить внимание данных сотрудников на тот факт, что одной из причин многих врожденных детских заболеваний является нервное напряжение и стресс матери в период беременности. Тем более, что период беременности характеризуется и без каких либо нагрузок повышенной психологической напряженностью.
Как после родов женщина будет относиться к своему руководству, если врач скажет, что причина заболевания ее ребенка является психологическое расстройство .-во время беременности (которое возможно у нее было связанно с процессом аттестации)? Возможно после отпуска по уходу за ребенком, она уволится. Тем самым УИС потеряет сотрудника и денежную сумму,
1 Доклад о состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации... С. 57.
израсходованную на выплаты данному сотруднику в период отпуска по уходу за ребенком. Возможно, если бы эти сотрудники возглавляли частные фирмы и платили заработные платы из своего кармана, а не из федерального бюджета, то они относились бы к психологическому состоянию своего персонала более внимательно.
Несоответствие денежного довольствия объему, сложности и характеру работы является основным мотивом для увольнения сотрудников. В ряде регионов в 2008 г. количество уволившихся сотрудников составило 6—9 % от общей численности личного состава, вакантными остаются 7 — 12 % штатных должностей. Происходит рост количества вакантных должностей. По этой причине 45 % должностей младшего начальствующего состава, который несет службу по охране осужденных, укомплектован лицами женского пола.
С 2005 по 2008 г. доля женщин среди сотрудников УИС увеличилась с 27,6 до 28,8 %, а в отдельных регионах этот показатель превышает 50 % (Московская и Сахалинская области). Весьма значительно количество женщин среди сотрудников в Санкт-Петербурге и Ленинградской области — 49,4 %, Хабаровском крае — 46,6, Самарской области — 45,3, Москве — 43,2 %. Для достижения целей, стоящих перед УИС, необходимо к каждому сотруднику относиться с уважением, тем более, когда дело касается беременности и родов, а это уже успешное будущее всей страны. Выступая перед Федеральным собранием в 2010 г., Президент РФ заявил «мы взялись за демографическую проблему всерьез и надолго». Эти начинания не должны обходить стороной УИС.
В качестве примера можно привести приказ Федеральной таможенной службы РФ от 24 декабря 2008 г. № 1658 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации» , который содержит более развернутый перечень сотрудников, не подлежащих аттестации. В него включены:
1) занимающие должности менее года;
2) находящиеся в распоряжении начальника таможенного органа в связи с проведением организационно-штатных мероприятий;
3) прикомандированные к органам государственной власти Российской Федерации и организациям (указанные категории сотрудников не подлежат аттестации на период командирования);
4) сотрудники, находящиеся в отпуске по беременности и родам, по уходу за ребенком, и беременные женщины (аттестация указанных сотрудников проводится не ранее чем через год после выхода из отпуска).
Совершенствование организационно-правового обеспечения и организации.
95
Нами предлагается включить категорию «беременные женщины» в перечень лиц, не подлежащих аттестации. Данный перечень предусмотрен в разработанном нами проекте приказа Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении Положения об аттестации сотрудников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации».
В тексте характеристики аттестуемого сотрудника рекомендуется отразить в зависимости от занимаемой должности следующие вопросы:
а) соответствие сотрудника требованиям по занимаемой должности;
б) уровень профессиональной подготовки, знание Конституции РФ, Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Свода профессионально-этических норм служебного поведения сотрудника уголовно-исполнительной системы, требований законодательных и других нормативных актов, регулирующих практическую деятельность сотрудника, а также знание должностной инструкции и ее выполнение в процессе службы.
В целях повышения эффективности процесса аттестации, посредством избавления от формализма сотрудников аттестационной комиссии при проведении аттестации, и устранения субъективизма в указанном процессе необходимо проверять профессиональную подготовленность сотрудника на знание нормативных актов, регулирующих деятельность уголовно- исполнительной системы и практическую деятельность сотрудника, с помощью тестирования.
Присвоение специальных званий в УИС играет одну из важнейших ролей при организации и прохождении службы. Данный институт выстраивает систему взаимоотношений между сотрудниками, а также служит одной из составляющих правового статуса сотрудников. Несмотря на важность этого института, он тоже нуждается в совершенствовании.
Гражданам РФ гарантируется право на равный доступ к государственной службе, оно предоставляет им возможность участвовать в делах государства, реализовывать функции государства во благо всего общества. Право на равный доступ к государственной службе является важным условием формирования демократического правового государства.
Содержание указанного права представляет собой возможность профессионально осущест-
Дата поступления: 20.03.2019
Дата принятий к опубликованию: 24.03.2019
влять деятельность государственного служащего по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К одному из правомочий данного права следует отнести — право граждан проходить государственную службу в равных условиях со своими сослуживцами.
По нашему мнению, п. 2 ст. 24 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»1 (далее — Положение о службе в ОВД), регулирующий вопросы, касающиеся сроков выслуги в специальных званиях среднего и старшего начальствующего состава, противоречит ст. 22 данного Постановления и тем самым не соблюдает требования рассматриваемого принципа.
В этом пункте говорится: «Для сотрудников органов внутренних дел, которым первое специальное звание лейтенанта милиции, лейтенанта внутренней службы или лейтенанта юстиции присвоено по окончании высшего учебного заведения со сроком обучения пять лет и более и которые проходят службу в органах внутренних дел по полученной в учебном заведении или родственной специальности, срок выслуги в звании лейтенанта милиции, лейтенанта внутренней службы или лейтенанта юстиции устанавливается в один год».
Статьей 22 Положения о службе в ОВД регулируются общие условия присвоения специальных званий. Пункт 1 данной статьи закрепляет, что «специальные звания сотрудникам органов внутренних дел присваиваются персонально с учетом их квалификации, образования, отношения к службе, выслуги лет II занимаемой штатной должности, а также других условий, предусмотренных настоящим Положением».
При рассмотрении принципов государственной службы нами подчеркивалось, что граждане РФ, владеющие государственным языком, имеют равный доступ к государственной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами государственного служащего.
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 70.
96
Ю. Шишкин
Сведения об авторе
Шишкин Юрий Владимирович — магистрант Международного инновационного университета. Сочи, Россия. law@csu.ru
Библиографическое описание: Шишкин, Ю. В. Совершенствование организационно-правового обеспечения и организации прохождения государственной службы в уголовно-исполнительной системе / Ю. В. Шишкин // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2019. — Т. 4, вып. 3. — С. 92 — 96.
Bulletin of Chelyabinsk State University. Series: Law. 2019. Vol. 4, iss. 3. Pp. 92 — 96.
Improving the organizational and legal support and organization of civil service in the penal system
Yu.V. Shishkin
International Innovative University. Sochi,Russia. law@csu.ru
The article considers the service in the penal system as a complex socially significant phenomenon. The ways of improving the organizational and legal support of public service are analyzed.
Keywords: penal system, public service,organizational and legal measures, correctional institutions.
