CC BY
223Е. М. Бухвальд1
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ2
Акцентируется внимание на необходимости существенно обновить законодательную базу по вопросам определения и регулирования национальной безопасности Российской Федерации, прежде всего в контексте ее экономических составляющих. Это необходимо для интеграции стратегий по безопасности в единую систему документов стратегического планирования в стране. Принципиальное значение имеет конкретизация рисков, возникающих в социально-экономической сфере, а также пороговых значений, при которых негативные тенденции реально продуцируют вызовы и угрозы национальной безопасности. Подчеркивается необходимость более четко законодательно закрепить механизмы отражения требований национальной безопасности в стратегических документах всех уровней, а также связанные с этим процедуры мониторинга и контроля последовательного осуществления этих требований.
Ключевые слова: национальная безопасность, экономическая безопасность, законодательное обеспечение, стратегическое планирование.
УДК 330.354
Результативность государственной политики обеспечения экономической безопасности Российской Федерации, последовательное утверждение требований безопасности как одной из доминант стратегирования социально-экономической политики в стране во многом зависят от полноты и качества нормативно-правовой базы, на которую опирается система мер по обеспечению этой безопасности. В настоящее время ключевое значение в нормативно-правовой базе принадлежит двум законодательным актам: Федеральному закону о безопасности [1] и Федеральному закону о стратегическом планировании [2]. Для успешной государственной политики в сфере национальной безопасности необходимы как полное, системное отражение данного круга проблем в каждом из этих законодательных актов, так и их взаимное согласование. Важной задачей остается согласование положений этих двух законов и разработанных на их основе документов по национальной безопасности с нормативно-правовыми актами, регулирующими те сферы хозяйственного и социального развития, где так или иначе должны быть закреплены требования национальной безопасности.
1 Евгений Моисеевич Бухвальд, главный научный сотрудник, заведующий центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН, д-р экон. наук, профессор.
2 Статья подготовлена в рамках реализации исследовательского проекта РФФИ №18010-01202 «Методология регионального стратегического планирования в обеспечении устойчивого социально-экономического развития и экономической безопасности Пермского края».
Стратегическое планирование и экономическая безопасность
Последовательный переход к системе стратегического планирования решает две важные задачи:
1. Обеспечение безопасности становится объектом стратегирования, т. е. системного управления на достаточно долговременном горизонте (в соответствии со ст.18 Федерального закона № 172-ФЗ Стратегия национальной безопасности корректируется каждые 6 лет). Это закономерно предопределяется тем, что большинство негативных процессов (рисков), формирующих реальную угрозу безопасности, носят долговременный характер и бороться с ними только «пожарными» мерами невозможно.
2. Формируется возможность еще раз осмыслить сущность экономической безопасности и закрепить ее основные требования в ключевых документах стратегического планирования, охватывающих отраслевой и пространственный «срезы» национальной экономики.
Первая задача реализована путем принятия Стратегии национальной безопасности [3] и Стратегии экономической безопасности Российской Федерации до 2030 г. [4]. Вторая задача на данный момент реализована лишь частично. Как отмечалось на Форуме по стратегическому планированию в Санкт-Петербурге в октябре 2017 г., из четырех стратегий, отнесенных Правительством РФ к «большой четверке» документов стратегического планирования, к настоящему времени принято две (названная выше Стратегия национальной безопасности и Стратегия научно-технического развития [5]). Работа над Стратегией социально-экономического развития Российской Федерации и Стратегией пространственного развития, а также над стратегическим прогнозом продолжается. Только по мере завершения этой работы можно будет оценить, насколько полно и органично проблематика национальной безопасности вписалась в систему документов стратегического планирования в стране.
Отечественная наука имеет длительный опыт работы по решению проблем безопасности, в том числе ее экономических аспектов [6, с. 85-92]. Две обновленные стратегии по вопросам безопасности также достаточно полно освещены в научной литературе (особенно по экономической безопасности), при этом встречаются и достаточно критические оценки. Так, по мнению С. С. Губанова, данная стратегия «перечисляет исключительно явления, а не причины; оперирует темами частного и второстепенного порядка, не затрагивая общих и первостепенных» [7, с. 50].
В данном случае мы не будем подробно разбирать эти две стратегии. Речь идет о необходимости преодолеть очевидное отставание законодательной базы по вопросам национальной безопасности относительно экономических, правовых и институциональных условий осуществления этого направления политики государства, сложившихся в последние годы. Во всяком случае, два действующих стратегических документа по национальной безопасности принимались уже после утверждения закона № 172-ФЗ по стратегическому планированию, что позволяет требовать от этих документов стратегического видения путей решения поставленных в них проблем, а это требует и качественно нового уровня целевого федерального закона по безопасности.
Действительно, принятие двух названных выше стратегических документов (даже безотносительно того, как мы оцениваем полноту и четкость отражения в них того предмета, ради которого они принимались) генерировало целый ряд вопросов, ответить на которые, не обращаясь к доработке действующего законодательства, особенно закона 2010 г. № 390-ФЗ, невозможно.
Первый и главный вопрос касается управленческой функциональности или «силы» этих стратегий. Проще говоря, кого и к чему обязывает принятие этих документов? Какова степень обязательности и практический механизм (процедуры) имплемен-тации основных положений этих стратегий в стратегии, программы и иные практические управленческие действия федеральных органов исполнительной власти? Сегодня четкого ответа на эти вопросы нет. Формально Стратегия экономической безопасности объявляется «документом стратегического планирования» (п. 1). При этом закрепляется требование, чтобы «вызовы и угрозы экономической безопасности» обязательно учитывались при разработке документов стратегического планирования в сфере социально-экономического развития Российской Федерации (п. 13). Более того, основное направление «государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности» расшифровывается как развитие системы стратегического планирования в сфере экономики (п. 15), а основная задача этой политики - как совершенствование системы стратегического планирования (п. 16).
Между тем, уже сейчас на примере формирования документов стратегического планирования хорошо заметно, что строгое следование нормативно зафиксированным требованиям по национальной безопасности для практики стратегического планирования на деле не является обязательным. Это можно проиллюстрировать на примере ряда ключевых вопросов, относящихся к сфере стратегирования пространственного развития российской экономики. Значимость указанных задач подтверждена и высшим руководством страны. Как отметил Президент РФ В. В. Путин: «Особое внимание нам надо уделить сбалансированному пространственному развитию территорий. Необходимо максимально использовать потенциал, который есть у каждого региона России. Создавать новые производства и рабочие места, а значит, базовые условия для демографического развития, повышения качества жизни людей» [8].
Например, в Стратегии национальной безопасности 2015 г. (п. 59) отмечается, что для обеспечения экономической безопасности основные усилия должны быть направлены на устранение дисбалансов в экономике и территориальном развитии. Это положение конкретизируется в п. 65 стратегии, где отмечается: «Одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности на региональном уровне (на среднесрочную перспективу) является создание механизма сокращения уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации путем сбалансированного территориального развития страны».
Этот аспект требований национальной безопасности получает дальнейшее развитие в Стратегии экономической безопасности 2017 г. Так, в разделе «Вызовы и угрозы экономической безопасности» указывается на такие факторы риска, как неравномерность пространственного развития Российской Федерации, усиление дифференциации регионов и муниципальных образований по уровню и темпам социально-экономического развития. В разделе «Цели, основные направления и задачи государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности» мы находим положение о том, что такой целью выступает «сбалансированное пространственное и региональное развитие Российской Федерации, укрепление единства ее экономического пространства».
Казалось бы, после таких указаний, содержащихся в стратегических документах по национальной безопасности, вопрос о позитивном экономическом выравнивании регионов должен был занять соответствующее место и в документах стратегического планирования. Как отмечено выше, работа над Стратегией пространственного
развития еще не завершена, хотя после принятия закона № 172-ФЗ прошло уже почти 4 года. За это время, однако, появились два документа, которые предопределяют то, что должно быть отражено в этой стратегии. Это - Постановление Правительства РФ относительно содержания и состава Стратегии пространственного развития [9] и Основы государственной политики регионального развития, утвержденные Указом Президента России в январе 2017 г. [10]. Последний из названных документов специально отмечен в законе № 172-ФЗ (ст. 20) как база для подготовки названной стратегии. Однако в Основах государственной политики регионального развития четкого указания на задачу выравнивания регионов как приоритетного направления экономической политики государства не содержится.
Правда, документ ставит задачу снятия инфраструктурных ограничений для опережающего развития территорий с низким уровнем социально-экономического развития, что косвенно может свидетельствовать в пользу «стратегии выравнивания». Однако отечественный опыт достаточно убедительно показал, что сами по себе инфраструктурные проекты и программы проблему позитивного выравнивания регионов не решают. Такой эффект возможен только при согласованном использовании всех инструментов федеральной региональной политики, ныне «разбросанных» между различными федеральными ведомствами. Это - система государственных программ и инвестиционных проектов, инструментов межбюджетных отношений, использования различных «институтов развития» и пр. Как мы полагаем, в интересах национальной безопасности в документах стратегического планирования по-прежнему необходимо четко обозначить приоритетность позитивного экономического выравнивания как ключевой задачи политики пространственного регулирования, а также практические пути ее решения.
Примерно такая же ситуация складывается с проблемой совершенствования системы публичного (государственного и муниципального) управления. Оба действующих документа по безопасности Российской Федерации уделяют этому вопросу исключительное внимание. Так, в Стратегии национальной безопасности (п. 62) выделяется проблема повышения эффективности и качества государственного управления экономикой. При этом отмечается (п. 63), что укреплению безопасности способствует совершенствование государственного управления на основе документов стратегического планирования Российской Федерации, ее субъектов и макрорегионов. Соответственно Стратегия экономической безопасности (п. 12, п. п. 17) к основным вызовам и угрозам экономической безопасности относит недостаточно эффективное государственное управление и отсюда ставит задачу развития системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики.
Эти положения позволяют сделать два вывода. Во-первых, эффективность государственного управления представляет собой одну из наиболее значимых предпосылок национальной безопасности, в том числе с точки зрения необходимого условия для практической реализации всех прочих задач, стоящих перед этим направлением государственной политики. Во-вторых, повышение эффективности (качества) государственного управления связывается в рассмотренных документах, прежде всего, с переходом к системе стратегического планирования. Для такой посылки есть определенные основания, однако считать ее универсальной и всеохватывающей, по нашему мнению, не вполне обоснованно.
Действительно, стратегическое планирование на основе использования программно-целевых методов регулирования и бюджетирования на данный момент можно
считать наиболее «продвинутым» механизмом реализации экономических, социальных и иных функций государственного и муниципального управления. Однако это не значит, что стратегирование или даже просто намерение осуществить таковое на практике заменяют все остальные предпосылки качества государственного управления. Более того, всякая попытка осуществить реальное стратегирование на базе системы управления, погрязшей в бюрократизме, коррупции, некомпетентности, рассогласованности функций различных органов власти и пр., неизбежно обречена на провал.
По нашему мнению, действенность государственного управления - многокомпонентный феномен, и модель стратегирования занимает в ней важное, но не исключительное место. Существенно важными здесь остаются такие институциональные слагаемые, как совершенствование экономико-правового механизма федеративных отношений и местного самоуправления; реализация взвешенного баланса централизации и децентрализации управления; многообразие форм взаимодействия власти и бизнеса в виде государственно-частного и муниципально-частного партнерства, совершенствование методов оценки «эффективности деятельности» органов государственного и муниципального управления; усиление открытости власти и развитие начал гражданского общества и многое другое. Все это можно отнести именно к институциональным предпосылкам национальной безопасности, которые также подлежат стратегированию и увязке со всеми иными документами стратегического планирования в стране.
Однако, как мы уже отмечали, закон № 172-ФЗ о стратегическом планировании практически обходит стороной институциональную составляющую такого планирования [11, с. 19-30]. Например, крайне трудно объяснить, почему в законе № 172-ФЗ отсутствует указание на необходимость разработки стратегических документов, отражающих долговременное, целеориентированное видение перспектив федеративной и муниципальной реформы, т. е. основных задач и практических путей дальнейшего совершенствования экономико-правовых основ федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации. Между тем, эффективно действующий механизм федеративных отношений и полноценно обеспеченное местное самоуправление, реально сочетающее начала публичной власти и гражданского общества, - важнейшие предпосылки социально-политической устойчивости общества и безопасности для государства.
Столь же трудно объяснить отсутствие в законе № 172-ФЗ положений, касающихся использования практики государственно-частного и муниципально-частного партнерства как наиболее действенного в условиях рыночного хозяйства механизма реализации всех стратегических планов и проектов. Более того, термина «государственно-частное партнерство» в законе вообще нет, хотя в ст. 1 отмечается, что одна из целей данного законодательного акта - установление порядка взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.
Развитие различных форм ГЧП - один из важных компонентов, из которых складывается национальная безопасность. Это связано с тем, что ГЧП - не только продуктивная во всех отношениях форма экономических взаимодействий, но и один из инструментов общенационального диалога, консолидации экономических и институциональных ресурсов современного общества [12, с. 37-41]. Не случайно в Стратегии национальной безопасности (п. 62) говорится о необходимости расширения использования инструментов ГЧП для решения стратегических задач развития экономики. Но при
этом сама практика ГЧП из орбиты стратегирования в настоящее время практически выпадает, что нельзя не считать одним из источников угроз для устойчивости экономики страны и ее безопасности в целом.
Какие законодательные новации принципиально необходимы?
В настоящее время, как мы полагаем, необходимы: во-первых, разработка полной новой редакции закона № 390-ФЗ о безопасности; во-вторых, внесение изменений и дополнений в закон № 172-ФЗ о стратегическом планировании в части конкретизации документальной и процедурной стороны стратегирования основных требований национальной безопасности и мер по ее безусловному обеспечению.
Мы считаем, что закон должен четко определить систему стратегических документов в области обеспечения национальной безопасности. В действующей версии закона № 390-ФЗ прослеживается идея стратегирования национальной безопасности, но фактически упоминается лишь Стратегия национальной безопасности. По нашему мнению, закон должен закрепить систему федеральных стратегий, а также «субстратегий» в сфере национальной безопасности, а именно: стратегий экономической, экологической, продовольственной, информационной и иной безопасности для Российской Федерации.
В России как государстве федеративного типа принципиальное значение имеет согласование всей нормативно-правовой базы, регулирующей политику стратегического планирования во всех его составляющих «по вертикали». Это относится и к современному этапу формирования и документального оформления государственной политики в области экономической безопасности. Масштабность и жизненная важность вопросов, которые рассматриваются в документах по безопасности, не означает, что принципиальное значение в данном случае имеет лишь федеральный уровень подобного стратегирования, тогда как региональные (а тем более муниципальные) разработки по аналогичным вопросам (региональные и муниципальные стратегии и концепции безопасности) менее значимы.
Другими словами, весьма желательно закрепить в законе (хотя бы в рекомендательном плане) идею подготовки стратегий экономической безопасности для субъектов Федерации. Определенные шаги в этом направлении предпринимались в отдельных регионах России, но системного характера эта работа еще не приобрела [13, с. 106-117]. Имеются и многочисленные наработки по безопасности функционирования муниципальных образований, что также может составить «поле» для законодательного регулирования [14, с. 8-10; 15, с. 182-189].
Закон должен ориентировать стратегические документы на максимально конкретное отражение тех рисков, которые генерируются или могут возникнуть при отступлении от требований безопасности. Отсутствие конкретности (или ее недостаточность) крайне затрудняют практическую имплементацию требований безопасности в документы стратегического планирования. В этом смысле обратим внимание на ряд формулировок, имеющихся в Стратегии экономической безопасности. Так, в разделе II этого документа рассматриваются вызовы и угрозы (интересно, в чем различие?) экономической безопасности. Приведем самые банальные констатации, например, п. 12.20 «усиление дифференциации населения по уровню доходов». Действительно, неравенство очень велико. По оценкам экспертов, Россия принадлежит к числу стран с высоким уровнем неравенства. Разрыв между самыми богатыми (10 %) и самыми бедными (10 %) россиянами по уровню доходов составляет примерно 14 раз. Коэффициент Джини
(показатель экономического расслоения общества) в России равен 40-41 против примерно 30 для стран ЕЭС. Российский показатель ниже, чем в худших по признаку «экономической несправедливости» странах Латинской Америки (около 60), но уже приближается к США (46). Российский коэффициент Джини приблизительно равен показателям Аргентины, Китая и Турции. Но по показателям распределения богатства ситуация еще хуже: 1 % самых богатых россиян владеет 75 % национального богатства; среднемировой показатель - 45.. .46 %; среднеевропейский - примерно 30 %, а в Японии - менее 20 % [16].
Что означает это неравенство? Вызов это или угроза? Скажем откровенно: ни то, ни другое. Это крайне негативный тренд социально-экономического развития, который потенциально может содержать в себе некие угрозы для стабильности и безопасности в стране, о чем свидетельствует исторический опыт. Однако, какие конкретно это угрозы, и при каких обстоятельствах они могут реально обозначиться в наше время -этот вопрос нуждается в особом доказательстве.
Еще один пример. В п. 12-14 Стратегии экономической безопасности говорится о неравномерности пространственного развития Российской Федерации и усилении дифференциации регионов и муниципальных образований по уровню и темпам социально-экономического развития. Совершенно очевидно, что это также не вызовы и не угрозы, а лишь некие негативные тренды пространственного развития экономики, причем обозначенные в стратегии весьма сомнительно. Так, смешно рассматривать неравномерность пространственного развития Российской Федерации как источник угроз, когда во всех нынешних программах, стратегиях и прочих документах только и говорится о территориях, зонах, регионах и т. п. «опережающего развития». Даже непрофессионалу ясно, что «опережающее развитие» и «равномерность пространственного развития» - вещи несовместимые, как гений и злодейство.
Далее, многочисленные исследования показали, что усиления экономической дифференциации регионов России в последние годы не происходит [17, с. 41-56]. И тут сразу возникает ряд вопросов. Если усиления не происходит, является ли источником угроз фактически сложившийся уровень экономической дифференциации регионов, и, если да, то каких именно связанных с этим угроз следует опасаться? Поскольку полное «выравнивание» российских регионов объективно невозможно, тогда - до какой степени эта дифференциация должна быть сокращена, чтобы исключить возникновение связанных с этим угроз? Кроме того, по нашему мнению, реальной угрозой уже становится то, что выравнивание регионов по-прежнему рассматривается как задача региональной политики федерального центра, тогда как стимулы «саморазвития» субъектов Федерации остаются явно недостаточными [18, с. 170-191].
Наконец, еще один пример. В п. 15 стратегии говорится о такой угрозе экономической безопасности страны, как низкие темпы экономического роста, обусловленные внутренними причинами, в том числе ограниченностью доступа к долгосрочным финансовым ресурсам, недостаточным развитием транспортной и энергетической инфраструктуры. Заметим, что объяснение низких темпов экономического роста России только внутренними причинами не вполне корректно и даже противоречит тому, что говорится в самой стратегии (использование дискриминационных мер в отношении ключевых секторов экономики Российской Федерации, ограничение доступа к иностранным финансовым ресурсам и современным технологиям; изменение структуры мирового спроса на энергоресурсы и структуры их потребления и пр.). Вопрос в другом: какие темпы роста следует считать низкими и создающими угрозы для экономичес-
кой безопасности страны? Даже в официальных документах (не говоря уже об экспертных оценках) по этому поводу высказывались самые разные мнения.
Например, в первоначальном плане Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2018 г. (утверждены 31 января 2013 г.) [19] желаемый темп роста российской экономики на данный период обозначался уровнем в 5 % годового прироста ВВП. Как отмечалось в документе, «в предстоящий среднесрочный период необходимо обеспечить выход на траекторию устойчивого экономического роста на уровне не менее 5 процентов». Именно этот показатель рассматривался как необходимый для достижения ведущих приоритетов страны в области хозяйственного и социального развития, для решения задач модернизации национальной экономики в целом. Сейчас взгляды на этот вопрос радикально изменились. Даже прогнозируемый экономический рост в пределах 1,5...2,0 % прироста ВВП в 2018 г. уже считается позитивным признаком оживления в экономике. Однако этот показатель оставляет Россию в числе «отстающих государств» в связи с прогнозируемым темпом роста мировой экономики в целом на ближайшие годы в 3,5 % и даже 3,7 % в год. Так, Минэкономразвития РФ в рамках базового сценария прогнозирует увеличение темпов роста российской экономики с 2,1 % в 2017 г. только до 2,3 % к 2020 г. [20]. Мы полагаем, что законодательство о национальной безопасности должно ориентировать стратегические документы в этой сфере на более четкое и конкретное изложение тех угроз, которые складываются для национальной безопасности в трендах экономического и социального развития страны.
Важным моментом для законодательного обеспечения государственной политики национальной безопасности мы считаем утверждение требования о полной логической преемственности принимаемых в этой связи стратегических документов. Так, принятие в 2015 г. новой Стратегии национальной безопасности обусловлено выполнением законодательно установленного требования об обновлении подобного документа каждые 6 лет (прежняя Стратегия национальной безопасности принималась в 2009 г.). Как отмечено выше, теперь требования такой корректировки закреплены в ст. 18 закона № 172-ФЗ по стратегическому планированию. Однако анализ Стратегии национальной безопасности 2015 г. показывает, что стратегия «продолжает» негативную тенденцию в подготовке подобного рода документов, а именно: новый документ принимается вне всякой попытки оценить результаты реализации предшествующего аналогичного документа. Это приводит к возникновению трех видов управленческих рисков, весьма существенных для экономической безопасности страны: а) нарушается логическая связь и преемственность важнейших документов государственного управления; б) снижаются аналитическая ценность и практическая значимость вновь принимаемого документа; в) возникает соблазн использования разного рода «штампов», оторванных от реалий экономики и кочующих из одного документа в другой (типа «избыточной» дифференциации регионов» и «недостаточной эффективности государственного управления»).
В этой связи мы считаем необходимым дополнить ст. 18 закона № 172-ФЗ «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» следующим образом: «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации - документ в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, который разрабатывается Советом безопасности Российской Федерации совместно с другими участниками стратегического планирования с учетом стратегического прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, не превышающий периода, на который разработан стратегический прогноз Российской Федерации, и корректируется каждые шесть лет с оценкой
степени выполнения требований, зафиксированных в ранее действовавшей Стратегии национальной безопасности» (выделено предлагаемое нами дополнение -Е. Б.). Мы считаем, что требование должно быть распространено и на документы по экономической безопасности страны. Результаты работы по достижению требований национальной безопасности за каждый 6-летний период (разумеется, в пределах информации, не содержащей государственную тайну) должны быть открыты для населения, так как именно оно (а не бюрократический аппарат) и есть главный «потребитель» усилий по обеспечению таковой безопасности.
Еще одной важной правовой новацией должно стать четкое законодательное закрепление «управленческой силы» стратегических документов по национальной безопасности и, главное, механизмов ее практической реализации и контроля исполнения. В соответствии с действующей версией закона № 390-ФЗ можно считать, что основным механизмом реализации требований национальной безопасности выступают соответствующие программы. Так, согласно ст. 10 данного закона, Правительство РФ формирует федеральные целевые программы в области обеспечения безопасности и обеспечивает их реализацию. Однако закон не конкретизирует, каким именно аспектам национальной безопасности должны корреспондировать эти специальные федеральные целевые программы, а в каких случаях реализация требований безопасности может быть «имплементирована» в иные государственные программы. В настоящее время невозможно отследить влияние требований национальной безопасности на всю систему государственных программ социально-экономического характера (т. е. за исключением государственных программ, отнесенных к направлению «Обеспечение национальной безопасности»). Например, по направлению «Сбалансированное региональное развитие» предусмотрено 6 государственных программ, 5 из них адресованы отдельным регионам и макрорегионам страны. Еще одна программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» затрагивает в основном проблемы финансово-бюджетных взаимоотношений федерального центра и регионов, управления региональными финансами и пр. Это предопределяет характер целевых показателей программы [21], так или иначе «вращающихся» вокруг проблемы финансового, а не экономического выравнивания, которое входит в круг условий национальной безопасности страны. Другими словами, с позиции национальной безопасности программа оперирует не целями, а лишь средствами ее достижения; сама же цель не фиксируется и тем более не конкретизируется в плане позитивного продвижения от неких пороговых значений.
В первую очередь это относится к Стратегии экономической безопасности. Круг рассматриваемых в ней вопросов социально-экономического развития страны крайне широк. Попытка формирования специальной программы реализации этого стратегического документа, по сути, означала бы дублирование Стратегии социально-экономического развития и многих иных документов, предусмотренных законом № 172-ФЗ о стратегическом планировании. В современных условиях стратегия экономической безопасности (в том числе на региональном уровне) - это не просто «инвентаризация» негативных трендов в экономике и социальной сфере страны и потенциально связанных с ними угроз для государства, общества и населения. Это также четкое указание на управленческие действия, которые необходимо предпринять, чтобы устранить эти угрозы или нивелировать их возможные негативные эффекты. Мы полагаем, что законодательство о безопасности должно разграничить круг вопросов, реализуемых че-
рез систему специальных программ и через общие программы социально-экономического развития. В каждой из них должен быть раздел по обеспечению требований безопасности в соответствующей сфере («Вклад программы в реализацию требований национальной безопасности страны»). Эти требования должны найти отражение и в целевых показателях государственных программ.
Однако практическое целеустанавливающее воздействие стратегий по национальной (в том числе экономической) безопасности на всю систему документов стратегического планирования, включая и государственные программы, реализуемо, только если эти требования интерпретируются не как лозунги и общие призывы, а как конкретные измеримые величины. Чаще всего эти величины именуются пороговыми значениями. Именно пороговые значения обозначают тот рубеж, при котором негативные тренды в экономической, социальной, экологической и иных сферах приобретают значение угрозы для безопасности страны, ее экономической и социально-политической устойчивости. Российскими экспертами проведена большая работа по обоснованию таких пороговых значений - как на федеральном, так и на региональном уровне [22, с. 169-177; 23, с. 12-20], однако практическая значимость подобных разработок остается невысокой. Между тем, как отмечали В. К. Сенчагов и Е. А. Иванов, для эффективного управления экономической безопасностью страны необходимо разработать и утвердить «количественные параметры пороговых значений экономической безопасности. Это совершенно необходимая нормативная база, без которой невозможна постоянная и эффективная государственная деятельность по обеспечению экономической безопасности» [24, с. 48].
Сказанное касается не только государственных программ, но и социально-экономических и бюджетных прогнозов, обоснований к проектам федерального бюджета и пр. В 1990-х гг. Минэкономразвития РФ включал в прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации специальный раздел по уровню экономической безопасности. Потом этот раздел был упразднен [24, с. 49]. Сегодня такая практика должна быть не просто возрождена, но и расширена. В Федеральном законе № 390-ФЗ необходимо законодательно закрепить положение о том, что в каждом документе стратегического планирования (стратегиях социально-экономического развития страны и регионов, в отраслевых стратегиях, в государственных программах, во всех видах прогнозов) необходимо в специальных разделах показывать, как планируемое или прогнозируемое развитие будет воздействовать на уровень экономической безопасности страны. Соответственно, в законе № 172-ФЗ, в ст. 28 «Государственные программы Российской Федерации» необходимо закрепить положение об обязательном включении в программы раздела о воздействии каждой программы на ключевые показатели экономической безопасности страны.
Список литературы
1. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности». Режим доступа: http: //www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_108546/.
2. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 164841/.
3. Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» от 31 декабря 2015 г. № 683. Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/cons doc LAW 191669/.
4. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии эко -номической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71572608/.
5. Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации». Режим доступа: http://ivo.garant.ru/ ШоситеП/71551998/paragraph/1:4
6. Костенников, М. В. Экономическая безопасность в структуре национальной безопасности / М. В. Костенников, С. Н. Максимов // Право. Экономика. Безопасность. - 2016. -№2 (8).
7. Губанов, С. С. О системных основах экономической безопасности России / С. С. Губанов // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2017. - Т. 10, № 4.
8. Путин, В. В. Выступление на совещании по вопросам экономической безопасности России 7 декабря 2016 г. / В. В. Путин. Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/news/ 53429.
9. Постановление Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации». Режим доступа: http://base.garant.ru/71170676/.
10. Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/193 8e46a4000bf25f99c 70c69823278591395d7d/.
11. Бухвальд, Е. М. Стратегическое планирование - институциональная основа перехода к устойчивому развитию российской экономики / Е. М. Бухвальд // Федерализм. - 2016. - № 1.
12. Иголкина, Л. М. Формирование экономических условий развития государственно-частного партнерства в России / Л. М. Иголкина // Экономика и управление. - 2013. -№ 12 (98).
13. Бухвальд, Е. М., Регионы России как стратеги экономической безопасности / Е. М. Бухвальд, Л. Е. Мошкова // Вестник Тверского государственного университета. - Серия. «Экономика и управление». - 2017. - № 3.
14. Чекмарев В. Об экономической безопасности и самоуправлении / В. Чекмарев // Самоуправление. - 2015. - № 11.
15. Жигалова, О. В. Методическое обеспечение оценки уровня экономической безопасности муниципальных образований / О. В. Жигалова // Региональная экономика. Юг России. -2017. - № 1 (15).
16. Как разбогатеть безнаказанно. Режим доступа: https://www.gazeta.ru/comments/ column/bovt/11628607.shtml.
17. Бахтизин, А. Р. Экономическая дифференциация регионов России: новые оценки и закономерности / А. Р. Бахтизин, Е. М. Бухвальд, А. В. Кольчугина // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. - 2017. - № 1. С. 41-56.
18. Дерюгин, А. Н. Выравнивание регионов: сохраняются ли стимулы к развитию? / А. Н. Дерюгин // Экономическая политика. - 2016. - Т. 11, № 6. - С. 170-191.
19. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года. Режим доступа: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/446770/#ixzz55BxC8xqM.
20. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/resources/ 2e83e62b-ebc6-4570-9d7b-ae0beba79f63/prognoz2018_2020.pdf.
21. Портал государственных программ. Режим доступа: https://programs.gov.ru/Portal/ programs/indicatorsGpFin/3 7.
22. Каранина, Е. В. Определение пороговых значений индикаторов экономической безопасности региона в рамках разработки региональной стратегии экономической безопасности / Е. В. Каранина, А. В. Евстратова // Экономика и управление: проблемы, решения. - 2016. -Т. 2, № 8.
23. Виссарионов, А. Б. Об использовании предельных (пороговых) значений индикаторов экономической безопасности Российской Федерации / А. Б. Виссарионов, Р. Р. Гумеров // Управленческие науки. - 2017. - Т.7, № 3.
24. Сенчагов, В. К. Закон о стратегическом планировании и задачи по его реализации / В. К. Сенчагов, Е. А. Иванов // Вестник Финансового университета. - 2015. - № 3.
E. M. Bukhvald. Improvement of regulatory framework ensuring the economic security in the Russian Federation. The article focuses on the need to upgrade substantially the legislative framework for the definition and the regulation of the national security of the Russian federation, especially in the context of its economic components. It's necessary for the integration of security strategies into a unified system of strategic planning documents in the country. Of the fundamental importance here is the specification of the risks, arising in socio-economic sphere, as well as thresholds at which certain negative trends produce real challenges and threats for the national security. Besides, the paper pays attention to the need to enshrine in legislation more clearly the mechanisms of reflecting the requirements of national security in strategic documents at all levels, as well as related procedures of monitoring and control of coherent implementation of these requirements. Keywords: national security, economic security, legislative provision, strategic planning.
