CC BY
249
УДК 336.025
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ КАК РЕЗЕРВА
РОСТА ДОХОДОВ БЮДЖЕТА
© 2017
Троянская Мария Александровна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры финансов Оренбургский государственный университет (460018, Россия, Оренбург, проспект Победы, 13, e-mail: m_troyanskaya@mail.ru)
Аннотация. Вопрос повышения эффективности налогового администрирования по праву завоевал статус одного из приоритетных направлений реализации налоговой политики в среднесрочной перспективе, поскольку без соответствующей финансовой базы государство не может полноценно выполнять возложенные на него функции. Целью статьи является разработка рекомендаций по совершенствованию налогового администрирования как резерва роста поступлений в доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы. В процессе исследования использованы методы логического и статистического анализа. Автором на основе анализа существующих определений «налоговое администрирование» и «управление налогообложением» представлено соотношение этих категорий. Уделено внимание функционированию системы государственного налогового администрирования. Существующие проблемы налогового администрирования объединены в три группы. Сделан акцент на величине налоговой нагрузки в Российской Федерации в сравнении с зарубежными странами. В результате исследования, учитывая всю остроту и многогранность проблем налогового администрирования, автором предложены меры по улучшению ситуации в этой области, которые носят комплексный характер и рекомендации по нескольким направлениям: устранение проблем налогового администрирования; модернизация организационной составляющей деятельности налоговых органов; совершенствование налогового контроля; повышение доверия между налоговыми органами и налогоплательщиками.
Ключевые слова: налоговое администрирование, управление налогообложением, налоговая нагрузка, проблемы налогового администрирования.
IMPROVEMENT OF TAX ADMINISTRATION AS A RESERVE FOR THE GROWTH
OF BUDGET REVENUE
© 2017
Troyanskaya Mariya Alexandrovna, candidate of economic sciences, associate professor
of the department of finance Orenburg State University (460018, Russia, Orenburg, Pobedy Avenue, 13, e-mail: m_troyanskaya@mail.ru)
Abstract. The issue of increasing the efficiency of tax administration rightfully won the status of one of the priority directions of the implementation of the tax policy in the medium term, since without a corresponding financial base the state cannot fully perform the functions assigned to it. The purpose of the article is to develop recommendations for improving tax administration as a reserve for increasing revenues to budget revenues at all levels of the budget system. In the process of research methods of logical and statistical analysis were used. The author presents the correlation of these categories based on the analysis of the existing definitions of "tax administration" and "tax management". Attention is paid to the functioning of the system of state tax administration. The existing problems of tax administration are grouped into three groups. The emphasis was placed on the magnitude of the tax burden in the Russian Federation in comparison with foreign countries. As a result of the research, taking into account the acute and multifaceted problems of tax administration, the author proposes measures to improve the situation in this area, which are comprehensive in nature and recommendations on several areas: elimination of problems of tax administration; Modernization of the organizational component of the activities of tax authorities; Improvement of tax control; Increase of trust between tax authorities and taxpayers.
Keywords: Tax administration, tax administration, tax burden, problems of tax administration.
В последнее время проблема полного и своевременного обеспечения бюджетов бюджетной системы финансовыми ресурсами приобретает все большую актуальность. Ведь давно известно, что без соответствующей финансовой базы государство не может полноценно выполнять возложенные на него функции. Между тем более половины доходов консолидированного бюджета Российской Федерации формируется за счет налоговых поступлений. Именно поэтому вопрос повышения эффективности налогового администрирования по праву завоевал статус одного из приоритетных направлений реализации налоговой политики в среднесрочной перспективе.
Само понятие «налоговое администрирование», озвученное в 90-х годах прошлого столетия и используемое налоговой службой России с 2003 года, не имеет однозначно сформированной трактовки.
Лексическое значение слова «администрирование» происходит от латинского administration, что означает управление, руководство. Администрирование - бюрократический метод управления посредством командования.
Файоль А. - классик французской административно-правовой науки - пишет об администрировании следующим образом: «Администрировать - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать» [1, с. 11].
Современный словарь иностранных слов толкует слово «администрировать» как: 1) управлять, заведовать; 2) управлять бюрократически, посредством приказов, командования [2].
Исходя из логики таких суждений, налоговое администрирование и управление налогообложением являются синонимами. Рассмотрим соотношение этих категорий в научном понимании. Изучение сущности налогового администрирования находится в центре внимания многих современных исследователей, как Казова З.М.
[3], Новиков А.Б., Буренина А.А., Щербаковский Г.З.
[4], Кольцова Т.А., Ляпина Т.М. [5], Федоров А.Н. [6], Старикова С.С., Старикова Е.Е. [7], Жакенова Г.И. [8], Бачурин Д.Г. [9] и др.
Вопросы управления налогообложением поднимаются в работах таких авторов, как Вылкова Е.С. [10], Манохина И.В. [11], Мизгулин Д.А. [12], Гюльмагомедова Г.А. [13], Викторова Н.Г. [14], Евстигнеев Е.Н. [15], Воронкова О.М. [1б], Киселева Е.А. [17] и др.
Рассмотрев и проанализировав определения «налогового администрирования» и «управления налогообложением», и взвесив все их положительные и отрицательные моменты, можно заключить, что неотъемлемой функцией современного российского государства является управление налогообложением, одним из основных элементов которого является налоговое администриро-
вание. Последнее в свою очередь рассматривается как практическая деятельность налоговых органов (в законодательно установленных случаях финансовые, таможенные и иные органы приравниваются к ним), включающая информационное обеспечение, прогнозирование, планирование, организацию учета, анализ и контроль в сфере налогообложения.
Соотношение категорий «налоговое администрирование» и «управление налогообложением» представлено в виде схемы (рисунок 1).
Рисунок 1 - Соотношение понятий «управление налогообложением» и «налоговое администрирование»
Налоговое администрирование направлено на реализацию экономических целей государства, имея на то правовое обоснование. Как известно, основное назначение налогов - стабильное пополнение бюджета страны, поэтому главной целью налогового администрирования выступает обеспечение своевременного и полного исполнения налогоплательщиками своих налоговых обязательств.
Функционирование системы государственного налогового администрирования предполагает:
- контроль за соблюдением плательщиками законодательства о налогах, сборах и взносах;
- организацию профилактики, выявление, раскрытие, расследование фактов противоправного поведения плательщиков налогов, сборов и взносов и осуществление мер по компенсации ущерба государству в случаях обнаружения налоговых правонарушений;
- обеспечение эффективного взаимодействия налоговых органов между собой и другими органами государственного управления;
- планирование и прогноз развития процессов налогообложения;
- модернизацию и совершенствование налогового администрирования.
В условиях нарастания кризисных явлений в стране на фоне обострившейся политической обстановки на мировой арене все большую актуальность приобретает проблема пополнения государственного бюджета РФ. Как известно, одним из важнейших источников пополнения государственной казны являются налоги, а полноту и своевременность их поступления призвана обеспечить система налогового администрирования.
Несмотря на то, что в последние годы в нашей стране проделана большая работа по совершенствованию налогового администрирования, проблемы в этой сфере еще остаются. Анализ работ, посвященных проблемным вопросам налогового администрирования в России (Жакенова Г.И., Морозова О.В. [18], Козлов П.А., Каширина М.В. [19], Шкиля Н.В. [20], Воробьева Е.В. [21], Гиниятуллин Ф.К. [22]), показал, что все проблемы в общей сложности можно объединить в три группы, в зависимости от их характера: правовые; организационные; социально-психологические.
Первая категория проблем связана с тем, что рос-
сийское законодательство о налогах, сборах и взносах излишне переменчиво, запутанно и противоречит в большей степени экономической ситуации, а вносимые в него поправки часто подвержены субъективным причинам. Принятие любого налогового закона в Государственной Думе проходит в сопровождении серьезной закулисной борьбы и лоббирования интересов некоторых социальных групп и отраслевых комплексов. Помимо этого, в российском законодательстве о налогах, сборах и взносах содержатся некоторые неурегулированные моменты, приводящие к разработке новых и применению известных, как налоговым органам, так и налогоплательщикам налоговых схем.
Экономическая и правовая «непродуманность» законодательства о налогах, сборах и взносах, создавая угрозу правопорядку и формируя модель противоправного поведения в сознании плательщиков налогов, сборов и взносов, находит отражение в хозяйственно-правовом состоянии общества.
В современной практике основные направления, регулирующие решение конфликтов в области норм поведения в сфере налогообложения (в силу отсутствия прямого указания на них в законодательстве о налогах, сборах и страховых взносах), формируются в судебных актах. Однако с позиции юриспруденции, судебный прецедент в России не является источником права. Имеющаяся противоположная судебная практика по аналогичным делам усложняет ситуацию. Отмеченное приводит к снижению регулятивных свойств права, ухудшению налогового климата в стране, нарушению стабильности отечественной налоговой системы и в некоторой степени усилению ее непредсказуемости. Кроме того возрастание конфликтов между налогоплательщиками и налоговыми органами ведет к увеличению нагрузки на судебную систему. Несмотря на то, что законодательством установлен обязательный внесудебный порядок урегулирования налоговых споров, все еще актуальной остается проблема загруженности судов делами в сфере налогообложения.
При внесении изменений в законодательство о налогах, сборах и страховых взносах необходимо проводить скрупулезную правовую экспертизу, наиболее аргументированную оценку влияния этих изменений на степень налоговых рисков, как для государства, так и для налогоплательщиков, постоянный мониторинг законодательства, способствующий выявить в нем правовые и финансовые коллизии.
Проблемы организационного характера связаны непосредственно с практической деятельностью налоговых органов. В современных экономических условиях в целях качественной реализации функции администрирования налогов, сборов и страховых взносов должны сочетаться следующие факторы:
- комплектование штата работников налоговых органов высококвалифицированными специалистами;
- постоянное совершенствование и обновление программных продуктов, как для работников налоговых органов, так и для налогоплательщиков, способствующих обеспечению реализации большинства функций в электронном виде с целью упрощения отдельных процедур;
- согласованная работа между уполномоченными ведомствами и налоговыми органами по обмену информацией.
Отметим, что налоговые органы осуществляют модернизацию программных продуктов, создание единых баз данных, для работы с налогоплательщиками используют сайт ФНС, внедряют и используют информационные технологии при проведении администрирования.
Однако, существуют пробелы в процессе обмена информацией между органами государственной власти и налоговыми органами. Например, имеются сбои или запоздания при передаче данных органами внутренних дел (Управлениями по вопросам миграции и Департаментом обеспечения безопасности дорожного движения) в нало-
говые службы, в результате чего отдельные налогоплательщики на протяжении нескольких лет получают квитанции на уплату транспортного налога на автомобиль, который продан, извещения с неверными персональными данными и местом жительства [23, с. 180].
Что касается проблем, связанных с квалификацией специалистов налоговых органов, то здесь основные сложности создаются вследствие низкой оплаты труда, постоянной утечки кадров, неэффективной системы стимулирования и поощрения. При этом низкая квалификация работников налоговых органов может стать причиной крупных бюджетных потерь из-за возможных просчетов и ошибок. Поэтому при принятии сотрудников налоговых органов очень важно проводить адекватный подбор кандидатов, с учетом соответствия образования, профессии, квалификации работника занимаемой должности.
Кроме того, особое внимание следует уделить своевременному проведению учений по повышению квалификации, а также различных учеб по толкованию нововведений налогового законодательства. Ведь, как известно Налоговый кодекс РФ подвержен частым изменениям. К примеру, в 2014 г. в НК РФ изменения вносились тринадцать раз, в 2015 г. - семь раз, в 2016 г. -пятнадцать раз.
Появлению проблем социально-психологического характера способствует конфронтация интересов между фискальными органами и экономическими субъектами. Сочетание следующих факторов приводит к образованию указанных проблем:
- неадекватная оценка налоговой нагрузки;
- менталитет российского налогоплательщика, направленный, главным образом, на то, чтобы скрыть доход и минимизировать налоги;
- экономически неграмотные налогоплательщики;
- недоверие между налогоплательщиками и налоговыми органами.
В нашей стране долгое время говорят о том, что российский бизнес сталкивается с высокой налоговой нагрузкой. Мировой опыт подсказывает, что государство должно ограничиваться 30 % изымаемых предпринимательских доходов, в противном случае оно неизбежно столкнется с таким негативными последствиями как: сокращение объемов производства; массовое банкротство, разрастание теневого сектора экономии.
Согласно официальным данным, опубликованным Минфином, фискальная нагрузка в России составляет 31 - 35 % (рисунок 2).
2009 год 2010 год 2011 год 2012 год 2013 год 2014 год 201?год
Рисунок 2 - Фискальная нагрузка в РФ за период 2009 - 2015 гг.
Источник: составлено автором по данным http:// minfin.ru/ru/document/?id_4=116206
По сравнению с зарубежными странами, в частности со странами ОЭСР, налоговая нагрузка РФ находится на вполне сопоставимом уровне (таблица 1).
Таблица 1 - Выборочная сравнительная налоговая нагрузка по странам ОЭСР за 2014 г.
Страна Канада США Франция Южная Корея Великобритания Россия
Величина налоговой нагрузки, в % 30,82 26,0 45,22 24,61 32,57 31,59
Источник: составлено автором по данным http:// minfin.ru/ru/document/?id_4=116206
Если, к примеру, в 2014 г. средняя налоговая нагрузка по ОЭСР составила 34,44 %, то в России она была зафиксирована на уровне 31,89 %, то есть на 2,55 % ниже. Таким образом, налоговая нагрузка в РФ в среднем приближена к допустимой норме и ниже показателей многих развитых стран. Возникает вопрос, почему при таком приемлемом уровне налогового бремени, около половины произведенного ВВП остается в теневом секторе. В целях собственного обогащения в настоящее время из-под налогообложения уводятся огромные суммы денежных средств. По данным СМИ в начале 2016 г. неформальная занятость составила 17 - 18 млн человек. По некоторым оценкам объем теневой экономики составляет более 9 трлн руб., при налоговой нагрузке около 35 %, государство недополучает более 3 трлн руб. в виде налоговых доходов.
Как показывает практика, налогоплательщики используют схемы уклонения от налогообложения не только с учетом оценки налоговой нагрузки. В России сложились серьезные проблемы с налоговой дисциплиной.
Способов для избегания уплаты налогов или снижения их размеров в России достаточно много, основными из них являются:
- полное или частичное искажение результатов финансово-хозяйственной деятельности;
- использование необоснованных изъятий или скидок;
- незаконное использование налоговых льгот;
- искажение размера объекта налогообложения или его маскировка;
- нарушение порядка учета экономических показателей и т.д.
За счет этого увеличиваются риски государства по поводу невыполнения показателя собираемости налогов. Ведь налогоплательщики чаще всего уплачивают налоги не в соответствии с принципом «сколько положено по закону, столько заплачу», а из своих реальных или искусственно заниженных финансовых возможностей [24, с. 141]. Конечно, помимо указанного, риски государства по недополучению запланированных сумм налогов обусловлены иными факторами. В частности недостатками организации процесса планирования, некомпетентностью должностных лиц, составляющих планы и прогнозы в этой области, несовершенством методик, а также наступлением непредвиденных обстоятельств, не учтенных в плане.
Такое девиантное поведение налогоплательщика опосредовано психологическими, политическими, правовыми и экономическими факторами. Одни не уплачивают налоги из-за незнания законодательства, другие, наоборот, умышленно используют пробелы права для разработки различных схем уклонения.
Таким образом, учитывая всю остроту и многогранность проблем налогового администрирования, меры по улучшению ситуации в этой области должны носить комплексный характер и развиваться сразу по нескольким направлениям.
Для разрешения правовых проблем налогового администрирования целесообразно провести комплекс мероприятий, направленных на:
- ликвидацию правовых коллизий и пробелов в сфере налогового права;
- выработку единой правоприменительной практики налоговых органов;
- внесение таких изменений в налоговое законодательство, которые наиболее полно учитывали бы современные экономические реалии;
- грамотную организацию деятельности налоговой службы, а также ее взаимодействия с государственными ведомствами и налогоплательщиками.
В целях модернизации организационной составляющей деятельности налоговых органов необходимо реализовать следующие направления:_
- переити от осуществления «тотального» налогового контроля к управлению рисками (предусматривается выявление налогоплательщиков, которые могут входить в категорию повышенного риска совершения налоговых правонарушении);
- создать мощный информационно-аналитический аппарат налоговых органов;
- совершенствовать администрирование НДС с учетом законодательных изменений, которые разработаны и введены в действие и оказывают содействие в повышении собираемости налога, осуществлении с использованием информационных ресурсов современной системы контроля за его поступлениями;
- выявлять новые способы и схемы, используемые для уклонения от налогообложения;
- организовать деятельность, основанную на новых технологиях (например, электронной торговли), на предмет уклонения от налогообложения др.
Для улучшения кадровой ситуации актуальным является разработка новой системы балльной оценки работы налоговых инспекторов и стимулирующую систему поощрений, которые позволят сократить текучесть кадров.
Среди основных направлений по совершенствованию налогового контроля можно выделить следующие:
- автоматизировать процесс контроля налогоплательщиков по контрольным соотношениям, который позволил бы отобрать налогоплательщиков для углубленной проверки с максимальными доначислениями в бюджет при минимальных затратах рабочего времени;
- перенести бремя доказывания по вопросу исчисления налоговых обязательств по итогам проверок на налогоплательщика;
- изменить периодичность и сроки проведения камеральных налоговых проверок. Данная мера вызвана тем, что на практике сложилась ситуация, когда инспекторы камеральных отделов из-за загруженности не успевают тщательно проверить налоговую отчетность по всем находящимся в их ведении организациям. В итоге на проведение проверки тратится меньше времени, чем необходимо.
Для противодействия сложившейся криминогенной ситуации, которая связана с применением фирм-однодневок, необходимо:
- ввести уголовную ответственность за фиктивное участие в учреждении юридического лица. При этом целесообразно предусмотреть формальный, а не материальный состав преступления, криминализировать деяние, связанное с созданием фиктивного юридического лица в целях его использования в деятельности, направленной на причинение ущерба, исключив обязательное условие в виде причинения вреда (крупного ущерба гражданам, организациям или государству);
- расширить полномочия органа, осуществляющего регистрацию сведений об учредителях и заявителе и их проверку;
- ввести основания, дающие право требовать привлечение к субсидиарной ответственности контролирующих лиц после того, как юридическое лицо ликвидировалось (прекратило деятельность по иным основаниям);
- продолжать совершенствовать деятельность правоохранительных органов, касающуюся привлечения к ответственности за совершение юридическими лицами правонарушений при осуществлении государственной регистрации, ликвидации и банкротства.
Для повышения доверия между налоговыми органами и налогоплательщиками, а также установления гласности и открытости отношений между ними целесообразно внедрить стандарты обслуживания налогоплательщиков налоговыми органами:
- создать положительный имидж налоговых органов, который изменит негативное отношение к ним и позволит избежать конфликтные ситуации;
- воспитывать добросовестного налогоплательщика для реализации принципа добровольной уплаты нало-
гов;
- улучшать качество информационного обслуживания налогоплательщиков;
- активизировать социальную работу налоговых органов посредством сотрудничества с образовательными учреждениями с целью популяризации налоговых знаний.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. -454 с.
2. Современный словарь иностранных слов: около 20000 слов. - СПб. : «Дуэт»; «Комета», 1994. - 752 с.
3. Казова З.М. Налоговое администрирование и налоговый контроль // Научные Известия. 2015. № 1. С. 81-85.
4. Новиков А.Б., Буренина А.А., Щербаковский Г.З. Налоговое администрирование и налоговый процесс // Ученые записки юридического факультета. 2012. № 2425 (34-35). С. 127а-138.
5. Кольцова Т.А., Ляпина Т.М. О налоговом администрировании на современном этапе // Агропродовольственная политика России. 2015. № 7 (19). С. 35-38.
6. Федоров А.Н. Налоговая политика и налоговое администрирование // Вестник Казанского государственного аграрного университета. 2008. Т. 3. № 2 (8). С. 100-101.
7. Старикова С.С., Старикова Е.Е. Налоговое администрирование, его роль в формировании налоговых доходов // Евразийский союз ученых. 2015. № 2-5 (11). С. 14-17.
8. Жакенова Г.И. Научные подходы к определению понятия «налоговое администрирование» // Научно-методический электронный журнал Концепт. 2017. Т. 3. С. 224-229.
9. Бачурин Д.Г. Налоговый процесс как юридическая основа налогового администрирования // Российский юридический журнал. 2016. № 5 (110). С. 184-193.
10. Вылкова Е.С. Энциклопедия управления налогообложением экономических субъектов. Том 1. Теоретические основы: монография / Вылкова Е.С. -СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2017. - 338 с.
11. Манохина И.В. Налоговое администрирование как функция государственного налогового менеджмента // Налоги и финансовое право. 2010. № 4. С. 128-133.
12. Мизгулин Д.А. Комплексный подход в исследовании терминологической конструкции «управление налогообложением» // Вестник образования и развития науки Российской академии естественных наук. 2012. № 1. С. 62-65.
13. Гюльмагомедова Г.А. Управление налогообложением как системный подход к реализации налоговой политики государства // Сегодня и завтра Российской экономики. 2010. № 39. С. 107-110.
14. Викторова Н.Г. Управление налогообложением: обеспечивающие подсистемы и инструментарий // Проблемы экономики и управления в торговле и промышленности. 2013. № 4. С. 5-9.
15. Евстигнеев Е.Н. Этимология термина «управление налогообложением»: системный подход // Экономический анализ: теория и практика. 2013. № 47 (350). С. 47-55.
16. Воронкова О.М. Формирование понятийного аппарата управления процессом налогообложения // Научно-теоретический журнал Наука и экономика. 2014. № 1 (33). С. 235-243.
17. Киселева Е.А. Теоретические основы управления налогообложением в целях достижения баланса интересов его участников // Экономика и предпринимательство. 2015. № 9-2. С. 151-158.
18. Жакенова Г.И., Морозова О.В. Современные проблемы системы налогового администрирования // Научно-методический электронный журнал Концепт. 2017. Т. 3. С. 217-223.
19. Козлов П.А., Каширина М.В. Актуальные проблемы налогового администрирования в России // Вестник Финансового университета. 2016. Т. 20. № 4 (94). С. 146151.
20. Шкиля Н.В. Проблемы налогового администрирования // Наука и образование: проблемы и тенденции развития. 2015. № 1 (3). С. 152-154.
21. Воробьева Е.В. Проблемы совершенствования налогового администрирования на современном этапе // Вестник образовательного консорциума Среднерусский университет. Серия: Юриспруденция. 2015. №2 6. С. 30-32.
22. Гиниятуллин Ф.К. Современные проблемы и особенности определения сущности понятия «налоговое администрирование» в Российской Федерации // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2010. № 5 (1810). С. 92-97.
23. Куклина Т.В. Налоговое администрирование в РФ: сущность, принципы и основные проблемы // Вестник Томского государственного университета. 2009. № 329. С. 179-181.
24. Пелькова С.В., Савина Т.А. Оценка налоговой нагрузки на экономику Российской Федерации // Академический вестник. 2009. № 4. С. 139-144.
Статья поступила в редакцию 13.04.2017.
Статья принята к публикации 22.06.2017.
