CC BY
43
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ДОБЫЧИ УГЛЕВОДОРОДНОГО СЫРЬЯ
НА КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ РОССИИ, А ТАКЖЕ МОРСКИХ МЕСТОРОЖДЕНИЯХ С УЧЕТОМ
МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА
Анищенко Василий Арнольдович
аспирант кафедры налогов и налогообложения РЭУ им. Г. В. Плеханова. Адрес: ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова», 117997, Москва, Стремянный пер., д. 36. E-mail: vasiliy.anischenko@ru.pwc.com
В статье проведен анализ имеющихся проблем налогообложения добычи углеводородного сырья на континентальном шельфе России и на новых морских месторождениях. Показаны недостатки действующей системы налогообложения добычи углеводородного сырья, сформулированы требования в отношении предполагаемых изменений в российское налоговое законодательство. Проведен анализ налогового законодательства в зарубежных странах (Норвегии, Великобритании). На основании результатов проведенного исследования автором предложен комплекс мероприятий по совершенствованию российского налогового законодательства. Обоснованы предложения по внедрению нового режима налогообложения добычи углеводородного сырья на континентальном шельфе России и на морских месторождениях, а также выделены ключевые требования к внедрению ново-
ELABORATON OF THE TAXATON OF OIL AND GAS EXTRACTION ON THE RUSSAIN CONTINENTAL SHELF, INCLUDING THE EXTRACTON ON THE SEA FIELDS BASED ON THE WORLD EXPERIENCE
Anishchenko, Vasiliy A.
Post-graduate student of the Department for Taxes and Taxation of the PRUE. Address: Plekhanov Russian University of Economics, 36 Stremyanny Lane, Moscow, 117997, Russian Federation.
E-mail: vasiliy.anischenko@ru.pwc.com
The article contains information regarding current problems of the oil and gas extraction on the Russian continental shelf and sea fields. The author has identified the problems of the as today tax system of the oil and gas extraction activity, suggested the possible requirements regarding the amendments to the tax legislation. The respective analysis of the tax rules in foreign countries has been performed. Based on the performed analysis the authors suggested the complex of arrangements in order to develop of the Russian tax legislation. The respective suggestions of new regime of taxation of oil and gas extraction activity were confirmed. Moreover, the authors pointed the key requirements regarding new regime of taxation of oil and gas extraction activity implementations.
го режима налогообложения добычи углеводородного сыгрья.
Ключевые слова: налогообложение, континентальный шельф России, налог на добычу полезных ископаемых, вывозная таможенная пошлина, углеводородное сырье, нефть, международный опыт.
Keywords: taxation, Russian continental shelf, mineral extraction tax, export custom duty, oil and gas sector, oil, world experience.
Российская нефтегазовая отрасль является ключевым стержнем российской экономики. С одной стороны, относительно стабильные поступления в консолидированный и федеральный бюджет России являются гарантом и базисом развития российской экономики. С другой стороны, возможность привлечения дополнительных средств в федеральный бюджет из отрасли (путем повышения ставки НДПИ, вывозной таможенной пошлины) в краткосрочный период времени также является ключевой особенностью отрасли (рис. 1).
Доля в ВВП, % Доля в налоговых поступлениях, % Доля в экспорте, %
Рис. 1. Роль отраслей ТЭК в экономике Российской Федерации1
Вместе с тем государственное регулирование российской нефтегазовой отрасли не должно сводиться только к фискальным целям. Серьезная зависимость инвестиционной составляющей нефтегазовой отрасли от действующего фискального режима также должна приниматься во внимание государственными органами при выработке налоговой политики в данном секторе экономики. Так, постоянное увеличение базовой ставки налога на добычу полезных ископаемых в отношении нефти, двукратное увеличение налоговой нагрузки на газодобывающую отрасль приводят к значительным временным разрывам в
1 Источник: Итоги работы ТЭК России в 2013 году. Задачи на среднесрочную перспективу. Министр энергетики Российской Федерации А. В. Новак. - URL: http: / / minenergo. gov.ru/ upload/iblock/6d3/6d31617de7e7f951f664aee1b578d233.pdf
инвестиционной составляющей, а в некоторых случаях - к отказу от многих перспективных, но высокозатратных проектов. Примером последнего может служить проект разработки и добычи природного горючего газа на Штокмановском месторождении, которое было закрыто после многих лет работы и большого объема инвестиций. Кроме того, многие российские государственные (!) нефтегазовые компании начинают инвестировать в разработку и добычу зарубежных активов (например, группа «Газпром нефть» - в разработку месторождений в Ираке, группа «Лукойл» - в Ливии и Венесуэле и др.).
В этой связи представляется целесообразным провести анализ соответствия текущего режима налогообложения российского нефтегазового сектора фискальным и инвестиционным целям, а также исследовать возможные области для оптимизации налогообложения нефтегазового сектора экономики России.
Действующий с 2002 г. фискальным режим, в рамках которого обложение добычи углеводородного сырья производится путем взимания суммы налога с фактического объема добытого полезного ископаемого, был хорошей временной мерой привлечения значительных средств при минимизации административных затрат. Так, введенный налог на добычу полезных ископаемых занимает значительное место в доходах как федерального, так и консолидированного бюджета Российской Федерации, однако является одним из самых простых по расчету налоговой базы и администрированию налогом.
Прямая фискальная направленность данного налога со временем стала смягчаться путем введения «налоговых каникул» для некоторых труднодоступных месторождений, а также специальных понижающих коэффициентов, которые льготируют добычу на малых месторождениях, сильно выработанных месторождениях или месторождениях, добыча на которых осложнена определенными свойствами горной породы. Нельзя не отметить запоздалость введения данных налоговых инструментов, их избирательность и отсутствие комплексного подхода к формированию механизма налогообложения ключевой отрасли российской экономики.
Другой важнейшей проблемой российской нефтегазовой отрасли является то, что крупнейшие месторождения нефти и газа, добыча на которых не требует сравнительно больших объемов инвестиций, были открыты еще в СССР. Данный временной фактор играет существенную роль в нефтегазовой отрасли, поскольку со временем месторождения истощаются и добыча углеводородного сырья на них падает. Открытие и разработка новых месторождений - единственное направление для поддержания уровня добычи по всей стране. Вместе с тем неразработанные запасы расположены в труднодоступных районах России или на континентальном шельфе.
Необходимо отметить, что в ряде крупнейших нефтедобывающих стран, таких как Норвегия и Великобритания, значительная добыча нефти и газа осуществляется на морских месторождениях. России следует учитывать их положительный опыт для формирования своей налоговой политики при разработке новых месторождений на континентальном шельфе и новых морских месторождений.
Осуществление разработки месторождений в труднодоступных регионах (включая морские месторождения и месторождения на континентальном шельфе) возможно лишь при качественно ином режиме налогообложения, который в первую очередь учитывает стимулирующую и инвестиционную составляющие при разработке и добыче указанных видов углеводородного сырья. Для формирования предложений по внедрению нового режима налогообложения на континентальном шельфе и на морских месторождениях нами был проведен анализ текущего режима налогообложения в зарубежных странах.
Так, например, Норвегия и Великобритания добились серьезных успехов в системе налогообложения, которая учитывает как фискальную, так и стимулирующую составляющие. Налоговые системы этих стран представляют собой пример систем, полностью основанных на налогообложении доходов.
В Великобритании роялти отменены с 1982 г. (по месторождениям, разрешение на разработку которых было получено до 1982 г., роялти выплачиваются по ставке 12,5%), корпоративный налог взимается в соответствии с прогрессивной шкалой ставок, базовая ставка для доходов, полученных от добычи нефти, составляет 30%. Дополнительный сбор введен в 2002 г. со ставкой 10% для всех участков, которая была поднята до 20% с января 2006 г. Налоговая база для дополнительного сбора является практически такой же, как и для корпоративного налога. Кроме того, существует специальный налог на доход нефтяных компаний, который составляет 75% чистого дохода и применяется после того, как все капитальные затраты возмещены.
В Великобритании в основном действует лицензионная система (лицензии выдаются по результатам открытых конкурсов), а аукционы не получили широкого распространения. Специфические для нефтедобычи налоги складываются из налога на нефтяной доход (PRT -petroleum revenue tax), «замкнутого» корпоративного налога (RFCT -ring fence corporation tax) и дополнительного платежа (supplementary charge). Налог не применяется при уровне добычи менее 20 тыс. баррелей в сутки. С 1993 г. ставка данного налога снижена с 75 до 50%. На месторождениях, разрешение на разработку которых было получено после марта 1993 г., налог не применяется. Таким образом, на новых нефтяных месторождениях при налогообложении добычи нефти приме-
няется только налог на прибыль. На рис. 2 представлено соотношение различных налогов в бюджете Великобритании.
Млн фунтов
14,000
Роялти
п Дополнительные отчисления
□ Налог на прибыль (по месторождению)
□ Нефтяной налог
«п s г л s а п п > п г
МНёННННН!
8 3 8 8 6 8
я si i X ь
8 8 8
Рис. 2. Соотношение поступлений различных налоговых платежей
в Великобритании1
Как видно из приведенного графика, основную часть доходов Великобритания получает путем взимания налога на прибыль по каждому месторождению (ring fence corporation tax) и дополнительного платежа (supplementary charge), которые взимаются с прибыли нефтегазовых компаний.
Успехи нефтегазового сектора Норвегии, в считанные годы ставшего одним из лидеров мирового ТЭК, во многом определяются системой государственного регулирования отрасли. Вместе с тем необходимо принимать во внимание колоссальные различия национальных, географических, социально-экономических и прочих условий функционирования ТЭК разных стран.
^хранение положительной динамики инвестиций в нефтяную отрасль на фоне объективного снижения текущих доходов от нефтегазовой деятельности является лучшим показателем устойчивости системы государственного управления нефтегазовыми компаниями, нацеленной на долгосрочные дивиденды. Норвегия является второй страной (после России) по экспорту природного газа. Как и в отношении России, доходы от нефтегазового сектора (НГС) играют существенную
1 Источник: Статистика доходов правительства Великобритании. - URL: http:/ / www.hmrc.gov.uk/ statistics/prt/og-stats.pdf
роль для ее экономики. На рис. 3 показана доля нефтегазового сектора экономики Норвегии в разрезе макроэкономических показателей.
Главная цель правительства Норвегии при разработке налоговой системы в сфере энергетики состоит одновременно в максимизации отчислений в бюджет и в создании благоприятных условий для инвестиций в отрасль. Для достижения этого ключевыми принципами налоговой системы страны стали ее недискриминационный характер, предсказуемость и простота. Налоговая система абсолютно нейтральна. Это сделано для того, чтобы нефтегазовые проекты были рентабельными как до, так и после налогообложения. Данный подход в равной степени применим ко всем компаниям, работающим в Норвегии.
Государственные доходы от разработки нефтегазовых ресурсов норвежского шельфа формируются за счет обычного налога на доходы, специального нефтяного налога, некоторых акцизных сборов, а также за счет дивидендов на акции компании Statoil, большей частью находящейся в собственности государства.
Налоговая система Норвегии в первую очередь основана на налогообложении нераспределенной прибыли. Все необходимые и существенные для развития проектов расходы, будь то расходы на геологоразведочные работы, НИОКР, освоение и разработку месторождений, подлежат вычету при налогообложении. Компаниям разрешено платить налоги консолидированно со всех проектов. В нефтегазовом комплексе любой страны, в том числе Норвегии, существуют сверхприбыли (природная рента) от эксплуатации недр. Поэтому введен специальный 50%-ный налог на доходы от добычи углеводородов в дополнение к обычному 28%-ному налогу на доходы. В результате предельная ставка налога для всех нефтегазовых компаний составляет 78%. Эта цифра остается неизменной с 1992 г. Компании вместо уплаты налогов
1 Составлено по данным Министерства финансов Норвегии. - URL: https: / / www.regjeringen.no/
Доля НГС в ВВП Норвегии
Доля НГС в доходах Доля НГС в общей Доля НГС в общем государственного сумме инвестиций объеме экспорта
бюджета Норвегии
Рис. 3. Нефтегазовый сектор Норвегии в разрезе макроэкономических показателей1
могут тратить на геологоразведку суммы, эквивалентные тем, которые были им компенсированы благодаря налоговым льготам. Эта схема возмещения понесенных на геологоразведку затрат позволяет компаниям более легко привлекать средства на разведку на финансовых рынках.
При сегодняшних ценах на углеводородное сырье добыча нефти и газа на шельфе Норвегии весьма выгодна, что доказывает рекордно высокий уровень инвестиций в ТЭК страны за последние несколько лет (за период с 2003 по 2009 г. инвестиции выросли на 60%; в 2010 г. они составляли 115 млрд крон, или около 20 млрд долларов). Поэтому система налогообложения нефтегазовых компаний эффективно работала даже в недавней непростой экономической ситуации - при резком падении цен на нефть. Если нераспределенная прибыль в компании ниже определенного уровня, то она платит лишь обычный 28% -ный налог и не платит специальный в размере 50%. Таким образом, государство собирает больше налогов во время высоких цен и меньше - при низких. Позитивное влияние и эффективность такого принципа особенно видны на фоне того, что на протяжении долгого периода времени Норвегия способна не только привлекать инвестиции в свою нефтяную отрасль, но и собирать значительную долю доходов от эксплуатации недр в пользу государства. Непродуманная в долгосрочном плане, основанная на сиюминутных желаниях государства налоговая политика может только отпугнуть потенциальных инвесторов и никак не будет способствовать росту инвестиций. Максимальная налоговая ставка на дополнительную единицу дохода, или предельная ставка налога в нефтегазовой отрасли, была одинаковой и для периода низких цен на нефть в 1998 г., и во время рекордных цен 2008 г.
В отличие от большинства сырьевых стран, неожиданно открывших нефтяные богатства, Норвегия сделала беспрецедентный структурный экономический рывок, не заболев «голландской болезнью». Добыча нефти и газа формирует одну четвертую часть ВВП страны и более половины экспорта. Посредством налогов, дивидендов и прямого государственного участия государство собирает достаточно большой процент доходов. В 2009 г. чистый денежный поток государства от нефтегазового комплекса составлял 37% от всех доходов. Часть этих денег тратится, часть - остается в Государственном пенсионном фонде.
Обладание значительными запасами нефти и газа дает Норвегии возможности, которых лишены многие государства, но это ставит ее и перед новыми вызовами. Главная задача норвежских властей заключается в том, чтобы ТЭК Норвегии служил на пользу всей нации как сегодня, так и в будущем. Тот факт, что нефть и газ являются невозоб-новляемыми ресурсами, обусловливает то, что значительная часть нынешних валютных поступлений не должна рассматриваться как обыч-
ная прибыль, поскольку она неизбежно будет снижаться по мере исчерпания природных богатств. Таким образом, разработка ресурсов нефти и газа, а также распределение полученных от этого доходов ставят задачу эффективного управления полученными за счет этого благами. В таблице дана краткая характеристика указанных налоговых систем Великобритании и Норвегии.
Основные элементы систем налогообложения нефтегазового сектора в Норвегии и Великобритании*
Страна Бонус Роялти Налог на прибыль корпораций, % Налог на сверхприбыль Государственное участие
Норвегия Нет Нет с 1986 г. 28 Налог на добычу углеводородов (специальный налог) в размере 50%, основанный на чистом доходе. При расчете налога на прибыль корпораций налог на добычу углеводородов не вычитается Некоторое участие является возможным и колеблется до 30% в зависимости от контракта. Участие начинается на начальной стадии разведки. Участие норвежской государственной нефтяной компании Statoil может достигать 80%
Великобритания Нет Нет с 1982 г. 30 Налог на доход нефтяных компаний - 75% чистого дохода с различными дополнительными скидками; применяется после того, как все капитальные затраты возмещены. С 1993 г. ставка налога составляет 50%. На месторождениях, разрешение на разработку которых получено после марта 1993 г., налог не применяется Нет
* Источник: Global Oil and Gas Tax Guide 2013. Ernst & Young, 2013.
Таким образом, с учетом опыта налогообложения добычи углеводородного сырья в Норвегии и Великобритании представляется целесообразным введение нового режима налогообложения добычи углеводородного сырья при разработке новых морских месторождений углеводородного сырья, а также на континентальном шельфе Российской Федерации при помощи установления специальной системы налогового и таможенно-тарифного регулирования деятельности, которая связана с разработкой и добычей углеводородного сырья на новых морских месторождениях.
Предлагаемый нами новый режим налогообложения добычи углеводородного сырья на новых морских месторождениях включает:
1. Установление адвалорных ставок НДПИ (от 0 до 30%) в зависимости от степени сложности проекта освоения нового морского месторождения углеводородного сырья. Также для повышения инвестиционной привлекательности разработки новых морских месторождений считаем необходимым фиксирование налоговых ставок в течение определенного периода времени (до 10-20 лет).
2. Значительные инвестиции в разработку и добычу углеводородного сырья на новых морских месторождениях, в том числе и в основные средства. В этой связи полагаем необходимым внесение изменений в главу 25 Налогового кодекса РФ в части неограниченного срока переноса налоговых убытков, а также применение механизма ускоренной амортизации при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций по деятельности, связанной с реализацией проекта освоения нового морского месторождения углеводородного сырья.
3. Введение раздельного учета доходов и расходов, а также налоговой базы по деятельности нефтегазовых компаний, связанной с реализацией каждого проекта освоения нового морского месторождения углеводородного сырья. Как было отмечено выше, предлагаемые налоговые льготы должны действовать только в отношении новых морских месторождений.
4. Предоставление российским нефтегазовым компаниям освобождения от уплаты вывозных таможенных пошлин с учетом опыта налогообложения морских месторождений в Норвегии и Великобритании. Кроме того, ввиду значительного привлечения средств на инвестиции в основные средства, используемые при добыче углеводородного сырья на новых морских месторождениях, следует освободить от налога на имущество организаций, НДС и ввозных таможенных пошлин имущество, которое используется при реализации проектов освоения новых морских месторождений углеводородного сырья.
Список литературы
1. Валиуллина Л. А. Формирование финансового результата на предприятиях нефтегазодобывающей отрасли // Нефтегазовое дело. -2006. - № 2. - С. 123-142.
2. Ежов С. С. Нахождение аналитического выражения для ресурсной ренты в добыче нефти // Известия вузов. Геология и разведка. -2006. - № 2. - С. 60-64.
3. Козельский А. В. Системный подход к исследованию проблем инфраструктурного обеспечения национальной экономики // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. - 2013. - № 12 (66). - С. 23-30.
4. Маршавина Л. Я., Болдузева Ю. М. Межбюджетные отношения в России и роль налогов в реализации принципов бюджетной системы // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова. - 2012. - № 2 (44). - С. 44-52.
References
1. Valiullina L. A. Formirovanie finansovogo rezultata na predpriyatiyakh neftegazodobyvayushchey otrasli [Formation of Financial Result at the Enterprises of Oil and Gas Extraction Branch], Neftegazovoe delo [Oil and Gas Business], 2006, No. 2, pp. 123-142. (In Russ.).
2. Ezhov S. S. Nakhozhdenie analiticheskogo vyrazheniya dlya resursnoy renty v dobyche nefti [Finding of Analytical Expression for a Resource Rent in Oil Production], Izvestiya vuzov. Geologiya i razvedka [Proceedings of the Universities. Geology and Prospecting], 2006, No. 2, pp. 60-64. (In Russ.).
3. Kozelskiy A. V. Sistemnyy podkhod k issledovaniyu problem infrastrukturnogo obespecheniya natsionalnoy ekonomiki [System Approach to Research of Problems of Infrastructure Providing National Economy], Vestnik Rossiyskogo ekonomicheskogo universiteta imeni G. V. Plekhanova [Vestnik of the Plekhanov Russian University of Economics], 2013, No. 12 (66), pp. 23-30. (In Russ.).
4. Marshavina L. Ya., Bolduzeva Yu. M. Mezhbyudzhetnye otnosheniya v Rossii i rol nalogov v realizatsii printsipov byudzhetnoy sistemy [Inter-Budget Relations in Russia and the Role of Taxes in Implementing Principles of the Budget System], Vestnik Rossiyskogo ekonomicheskogo universiteta imeni G. V. Plekhanova [Vestnik of the Plekhanov Russian University of Economics], 2012, No. 2 (44), pp. 44-52. (In Russ.).
