CC BY
20
УДК 321
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
© 2012 г. А.А. Алимханов
Алимханов Аслан Абдурахманович — аспирант, кафедра менеджмента,
Южно-Российский институт — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы, ул. Пушкинская, 70, г. Ростов-на-Дону, 344002. E-mail: [email protected].
Alimkhanov Aslan Abdurakhmanovich — Post-Graduate, Department of Management, South-Russian Institute — a Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Service, Pushkinskaya St., 70, Rostov-on-Don, 344002. E-mail: [email protected].
Рассмотрены основные аспекты оптимизации механизмов разработки и реализации политики обеспечения экономической безопасности России в рамках публичного управления. Определена роль его в государственной политике обеспечения экономической безопасности, заключающаяся в обеспечении баланса между публичными и частными интересами. Обосновано содержание идеологии «менеджерской модели» государственной службы и «электронного правительства» в повышении эффективности механизмов рассматриваемой области и выявлены приоритетные направления организации управленческой деятельности органов публичного управления.
Ключевые слова: публичное управление, публичная власть, государственная политика, публичный интерес, транспарентность, экономическая безопасность.
In article the basic aspects of optimization of mechanisms of working out and realization of a policy of maintenance of ec o-nomic safety of Russia within the limits of public management are considered. The role of public management in a state policy of maintenance of the economic safety, consisting in balance maintenance between public and private interests is defined. At the same time, the ideology maintenance of «management model» public service and «the electronic government» in increase of efficiency of mechanisms of considered area is proved and priority directions of the organization of administrative activity of b odies of public management are revealed.
Keywords: public administration, public authority, public policy, public interest, the transparency, economic security.
Центральным звеном в реализации государственной политики в современном демократическом государстве является публичное управление. Оно имеет отношение к обществу в целом и его основным устоям и проявлениям, государству, деятельности, приоритетно ориентированной на достижение общесоциальных целей и выражение общественного мнения.
Главная роль публичного управления в государственной политике обеспечения экономической безопасности состоит в обеспечении баланса между публичными и частными интересами, где первые должны включать в себя те потребности, от которых зависит существование и развитие общества, а вторые признаны и гарантированы государством.
Таким образом, эффективность проведения современной государственной политики обеспечения экономической безопасности России обусловлена разработкой и реализацией механизмов публичного управления. В настоящее время ярко выявились многие слабые места отечественной его системы: бесконечные бюрократические препоны, медлительность чиновников, фактическое бездействие любых регламентных норм и др. Результативность государственной политики обеспечения экономической безопасности России требует оптимизации механизмов публич-
ного управления с целью снижения издержек публичного регулирования.
Данный процесс, по нашему мнению, предполагает реализацию следующих главных направлений.
В первую очередь необходимо введение среднесрочных мораториев на изменения системы и структуры органов исполнительной власти. С.С. Собянин отмечает, что их реорганизация должна проводиться без излишней спешки, так как в противном случае это с высокой вероятностью приведет к неуправляемости, перебоям в предоставлении государственных услуг [1].
Сегодня основное внимание целесообразнее сосредоточить не на структурных, а на функциональных изменениях. Отметим, что количество полномочий федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) постоянно возрастает. Так, если в 2004 г. в России действовали 80 ФОИВ с 5634 функциями, то в 2010 г. несмотря на уменьшение количества ФОИВ до 77 произошло увеличение их функций до 6876 [2]. Таким образом, необходимо продолжить и активизировать работу по выявлению избыточных функций органов публичного управления. Оценке регулирующего воздействия должны подвергаться не только проекты нормативно-правовых актов, но уже и действующие акты, а также отдельные полномочия ФОИВ.
Повышение эффективности организации управленческой деятельности органов публичной власти в России предполагает установление функциональных связей с внешней средой - населением и другими инстанциями власти. В число приоритетных направлений такой деятельности входят следующие: подготовка и издание органами публичной власти публичных отчетов о своей деятельности, которые должны служить критерием для определения рейтинга государственного органа; издание буклетов, листовок и других массовых информационных материалов о работе органов публичной власти; привлечение внимания СМИ к работе органов публичной власти, в том числе содействие в подготовке аналитических материалов; определение рейтинга органов публичной власти по критерию открытости; проведение масштабной разъяснительной работы среди населения, включающей подачу информации о целях, преимуществах и необходимости общественного участия и мониторинг деятельности органов публичной власти, посредством привлечения СМИ и общественных организаций [3].
Открытость и прозрачность деятельности органов публичной власти России являются важнейшими показателями эффективности их функционирования при реализации установленных полномочий, а также необходимым элементом осуществления постоянной и качественной связи между гражданами и органами публичного управления.
Модернизация управленческой деятельности органов публичной власти невозможна без реформы государственной службы, поскольку она требует изменений организации ее деятельности, поведения и сознания государственных служащих, которые непосредственно реализуют функции публичного управления. Качество управления зависит, прежде всего, от формирования новой поведенческой модели государственных служащих. Отражая публичный характер деятельности, их поведение тесно связано с процессами формирования и реализации управленческих воздействий и является одним из важнейших социальных факторов функционирования публичной власти и составляет организационную ее основу.
Принципиальным является внедрение в систему государственной службы элементов менеджмента и формирования «менеджерской модели» государственной службы. Идеология последней предполагает ослабление иерархических начал на государственной службе за счет изменения практики использования контрактов и расширения диспозитивных методов регулирования отношений гражданского служащего и государственного органа. В результате в практике для целей совершенствования организации управленческой деятельности органов публичной власти могут быть использованы такие позитивные черты «менеджерской модели», как интенсификация деятельности гражданских служащих путем внедрения прогрессивных информационных технологий, обеспечение ориентации гражданских служащих на клиента.
Использование методов «менеджерской модели» позволит достигнуть высокого уровня компетенции госу-
дарственных служащих, обеспечит повышение роли этических стандартов в публичном управлении, будет способствовать возникновению более тесного и доверительного типа взаимоотношений государства и общества.
В основу нового порядка финансирования государственного аппарата в соответствии с «менеджерской моделью» положен тезис о том, что государство, выполняя «сервисную функцию», рассматривается как субъект рынка, который предоставляет клиентам (гражданам, юридическим лицам) различного рода услуги. Принцип финансирования органов публичного управления должен определяться программно-целевой методикой, основанной на соотнесении размера финансирования и объема оказанных этими органами услуг. Таким образом, чтобы повысить заинтересованность государственных служащих в качественном выполнении своих обязанностей, необходимо поставить размер их денежного содержания в зависимость от результатов труда и повышения уровня своей компетенции [3].
Оптимизация механизмов публичного управления обеспечения экономической безопасности России предполагает совершенствование системы оказания государственных и муниципальных услуг. Они выступают элементами системы публичных услуг, так как направлены на удовлетворение общественно-значимых потребностей определенной части общества. Под этим понимается соотношение ожидания и реального результата при получении услуги. К публичным можно отнести все общественно значимые услуги, оказываемые государственными, муниципальными и негосударственными организациями за счет ресурсов бюджетной системы. Данный вид услуг могут оказывать и органы публичной власти, и негосударственные структуры.
Услуги органов публичной власти являются монопольными и нерыночными, поэтому их качество не может регулироваться рынком. Однако при создании конкурентной среды, можно разработать механизмы, которые будут стимулировать его улучшение. Говоря о соотношении государственных, муниципальных и общественных публичных услуг, следует отметить, что в определенных случаях возможна полная передача первой их группы негосударственному сектору.
Наличие избыточных и дублирующих публичных услуг приводит к тому, что органы публичного управления отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государственные служащие, обладая административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их соблюдение.
Приводя комплексную характеристику публичным услугам и проблемам, возникающим в процессе их реализации, Ю.А. Тихомиров высказывает обоснованную озабоченность тем, что наряду с легальными процветают квазиуслуги, навязываемые клиентам за плату, т.е. ложные. По мнению автора, особенно опасны коррупциогенные услуги - прямые или сопутствующие легальным. В них выражается антиправовой интерес обоих субъектов - и оказывающих, и по-
лучающих услуги в виде предпочтений, неоправданных льгот, незаконного получения материальных благ или прав на их приобретение [4].
Важным стимулом в повышении доступности и качества публичных услуг является мониторинг, в частности - анонимный анализ качества, начиная от быстроты обслуживания, степени вежливости чиновников и заканчивая комфортностью помещений, в которых принимают граждан, возможностью пользоваться Интернетом, копировальной техникой [5].
Помочь совершенствованию механизма предоставления публичных услуг должно «электронное правительство», которое в современных условиях является неотъемлемой частью информационного общества. Применение самых передовых методов сбора, обработки и анализа информации позволит использовать ее при принятии важных государственных решений.
Выделяется «узкое» и «широкое» понимание электронного правительства. В широком смысле оно включает использование всех информационных и коммуникационных технологий от факсов до спутниковой связи для усовершенствования ежедневной деятельности правительства. Вместе с тем подобно электронной торговле популярная интерпретация «электронного правительства» состоит в его определении как исключительно интернет-активности правительства, которая облегчает доступ граждан к управленческой информации, услугам и экспертизе для развития гражданского участия. Оно связано с постоянной обязанностью государства улучшать отношения между частными лицами и публичным сектором посредством интенсивного, незатратного и эффективного предоставления публичных услуг, информации и знания. Оно является практической реализацией того наилучшего, что может предложить правительство [6].
Выделяются следующие аспекты «электронного правительства»: 1) установление безопасной интрасе-ти правительства и центральной базы данных для более эффективного и кооперативного взаимодействия между правительственными агентствами; 2) предоставление услуг на сетевой основе; 3) применение электронной торговли (e-commerce) для повышения эффективности трансакций правительства, таких как закупки и контракты; 4) цифровая демократия (digital democracy) для более прозрачной ответственности правительства.
Для России «электронное правительство» должно стать необходимым компонентом эффективного публичного управления обеспечения экономической безопасности, так как позволит: а) повысить прозрачность подготовки и принятия решений, законодательных актов; б) сократить бюрократический аппарат и затраты на его содержание; в) значительно упростить процедуры для граждан и бизнеса при предоставлении государственных услуг, что значительно сократит возможность коррупционных действий; г) повысить уровень эффективности государственного управления и, как следствие, международный имидж государства.
Среди основных направлений функционирования «электронного правительства» можно выделить следующие:
- «правительство — гражданам»;
- «правительство — бизнесу»;
- «правительство — чиновникам»;
- «правительство — Правительству Российской Федерации».
Выстроив систему обратной связи с основными потребителями публичных услуг и переведя часть функций в сферу виртуальных коммуникаций, правительство сможет значительно повысить эффективность своей деятельности. По мнению В.Д. Андрианова, для обеспечения прав потребителей публичных услуг должен быть разработан и принят специальный закон (его условным названием может быть «Хартия гражданина»), основные положения которого ставили бы чиновника в зависимость от качества его работы, а граждане перестали бы быть заложниками чиновничьего произвола. Кроме того, утверждает автор, внедрение электронного правительства может внести определенный вклад в увеличение темпов роста экономики, а повышение эффективности государственного управления может дать до 2 % прироста ВВП [7].
Крайне своевременной и эффективной мерой представляется передача, т.е. перераспределение управленческих функций в пользу органов исполнительной власти субъектов РФ. Такое перераспределение, направленное на приближение публичного управления к населению, приносило и приносит очевидный эффект. В частности, как отмечает М.С. Ма-тейкович, передача полномочий по управлению лесным фондом на региональный уровень позволила «запустить» механизм передачи лесных участков в долгосрочную аренду сроком до 49 лет, которая должна остановить бесконтрольное варварское уничтожение одного из главных богатств страны [8].
Вместе с тем необходимо расширение возможностей участия представителей общественности в государственных и муниципальных управленческих процедурах. Формирование органов публичного управления вне тесной взаимосвязи с институтом выборов, высокая степень их самостоятельности в определении форм и методов реализации полномочий не исключают возможности подмены интересов граждан собственными потребностями должностных лиц. Наряду с высшими должны использоваться и разнообразные иные формы непосредственной демократии, которые позволяют донести до сведения государственных служащих актуальные потребности гражданского общества, внести общественно полезные коррективы в деятельность органов публичного управления.
В Конституции РФ иным формам непосредственной демократии посвящено несколько норм. Так, в ст. 31 закреплено право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Статьей 33 Конституции РФ фиксируется право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллектив-
ные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления [9].
Указанные формы способствуют обеспечению учета интересов населения при осуществлении функций органов публичного управления. Для полноты и всесторонности учета интересов населения при принятии публичных управленческих решений необходим также регулярный мониторинг оценки населением деятельности органов публичного управления.
Совершенствование правового регулирования размещения государственного и муниципального заказа является не менее главным направлением в оптимизации механизмов публичного управления обеспечения экономической безопасности России.
Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» создал все необходимые предпосылки для формирования конкурентной среды на рынке государственного и муниципального заказа. Процесс размещения заказа стал открытым и гласным не только для самих участников размещения заказа, но и для широкой общественности.
Однако имеются и проблемы:
- не найден баланс между экономией бюджетных средств и уровнем квалификации участника размещения заказа;
- процедуры размещения заказа не согласованы с бюджетированием. На практике получается ситуация, когда государственному заказчику не выгодно достигать существенной экономии;
- законодательство РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд не регулирует процесс планирования закупочной деятельности на будущие периоды;
- формирование начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) также ничем не регулируется, это позволит сократить расходование бюджетных средств.
Полагаем, что нужно закрепить конкурсный порядок проведения государственных закупок на выполнение высокотехнологичных работ и услуг при одновременном ужесточении механизмов, предотвращающих появление в этой сфере недобросовестных поставщиков (введение обязательных цензов присутствия организации на рынке работ, услуг; регулярная ротация членов конкурсных комиссий; установление открытых критериев оценки качества заявок).
Таким образом, подводя итоги в рассмотрении аспектов совершенствования механизмов публичного управления в сфере обеспечения экономической безопасности России, следует отметить следующее:
1. Необходимо проведение функциональных изменений в организации деятельности органов публичного управления, которые должны включать: публикацию ими отчетов о своей деятельности на ведомственных интернет-сайтах; определение рейтинга органов публичного управления по критерию открытости; мониторинг деятельности органов публичной власти,
Поступила в редакцию
посредством привлечения СМИ и общественных организаций и др.
2. Внедрение в систему государственной службы России элементов менеджмента и формирования «менеджерской модели» государственной службы, предполагающей ослабление в ней иерархических начал на государственной службе за счет изменения практики использования контрактов и расширения диспози-тивных методов регулирования отношений гражданского служащего и государственного органа.
3. Совершенствование механизмов оказания публичных услуг, путем внедрения «электронного правительства», которое позволит выстроить систему обратной связи с основными потребителями этих услуг и перевести часть функций в сферу виртуальных коммуникаций, а также расширить возможности участия представителей общественности в государственных и муниципальных управленческих процедурах.
4. Совершенствование публичного регулирования размещения государственного и муниципального заказа посредством обеспечения баланса между экономией бюджетных средств и уровнем квалификации участника размещения заказа, согласования процедур размещения заказа с бюджетированием, регулирования процесса планирования закупочной деятельности на будущие периоды, формирования начальной (максимальной) цены государственного контракта.
Литература
1. Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журн. российского права. 2006. № 10. С. 3 - 17.
2. Жулин А., Кукса Т. Актуальные проблемы государственного управления. Итоги административной реформы (Исследование Национального исследовательского университета ГУ -ВШЭ. 2010). URL: http://www.hse.ru/search/search.html7press (дата обращения: 15.01.2012).
3. Михалин В.И. Особенности организации управленческой деятельности органов публичной власти в России. Ростов н/Д, 2008. 150 с.
4. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М., 2008. 448 с.
5. Лисицкая О.В. Качество публичных услуг как фактор развития государственного и муниципального управления // Научная мысль Кавказа. 2010. № 2. С. 76 - 79.
6. Сморгунов Л.В. От «электронного государства» к «электронному правлению»: смена парадигмы. URL: http://open-gov.ru/2010/10/22/e-governance (дата обращения: 19.01.2012).
7. Андрианов В.Д. Повышение эффективности государственного управления // Бюджет. URL: http://bujet.ru/article/133339.php (дата обращения: 15.01.2012).
8. Матейкович М.С. Публичное управление в России: пути совершения // Журн. российского права. 2008. № 5. С. 118 - 125.
9. Конституция Российской Федерации // URL: http://www.consultant.ru/popular/cons (дата обращения: 26.02.2012).
21 марта 2012 г.
