CC BY
90
Совершенствование механизма финансирования детского дополнительного внешкольного образования в условиях реформирования бюджетных учреждений
Г.М. Залозная, д.э.н, профессор, Оренбургский ГАУ; С.А. Пальниченко, соискатель, Оренбургский ГУ
Неослабевающее внимание государства и общества к дополнительному образованию детей в современной России выражается в том, что на фоне сокращения численности детей школьного возраста и закрытия малокомплектных школ сеть учреждений дополнительного образования детей уменьшилась незначительно. По данным Министерства образования и науки Российской Федерации, численность детей, занимающихся в учреждениях дополнительного образования, в 2005 г составляла 49,5% от числа детей в возрасте 5—18 лет, а к 2010 г. эта цифра возросла до 70% [1].
В Оренбургской области внимание к детскому дополнительному внешкольному образованию обозначено разработкой концепции «Воспитание оренбуржца XXI века». С целью совершенствования работы и стратегического развития системы детского дополнительного внешкольного образования в рамках концепции в области предусматривается: принятие на региональном уровне комплекса мер по опережающему развитию сферы внешкольного образования, укреплению материально-технической базы; обеспечение соответствующего финансирования и оказание поддержки на уровне области образцовым детским творческим коллективам; создание условий для участия детей и подростков
во всероссийских и международных массовых мероприятиях; разработка модели расчёта нормативов бюджетного финансирования. Таким образом, внимание к детскому дополнительному внешкольному образованию сосредоточено не только в лице государства на федеральном уровне, но и охватывает интересы региональных властей в данной сфере образовательных услуг.
В то же время механизм финансирования детского дополнительного внешкольного образования нуждается в преобразовании. Необходимость его совершенствования обусловлена бюджетной реформой, ключевым элементом которой является повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг за счёт уточнения правового статуса бюджетных учреждений и разделения их на три типа — бюджетные, автономные и казённые. Организационно-экономическая составляющая ФЗ № 83 от 08.05.2010 г. предполагает перевод бюджетных учреждений со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания.
Считаем важным отметить, что механизм финансирования учреждений детского дополнительного внешкольного образования в Российской Федерации через субсидии по государственному заданию может быть сравним с нормативно-подушевым финансированием. В учреждениях детского дополнительного внешкольного образования нормативом финансовых затрат на одного воспитанника могут быть определённые, законодательно закреплённые обязательства перед гражданами по предоставлению их на бесплатной основе. Определение стоимости этого государственного стандарта является основной задачей при расчёте норматива финансовых затрат на единицу услуг.
Финансирование детского дополнительного внешкольного образования является многоуровневым. На каждом из уровней — федеральном, субъекта Федерации, муниципальном — вырабатываются свои методы мобилизации финансовых ресурсов, создаётся нормативно-правовая и информационная база, а также система органов управления, которые в совокупности и формируют механизм финансирования детского дополнительного внешкольного образования. Распределение компетенций между федеральным, региональным и местным уровнями власти в сфере образования осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «Об образовании» (ст. 28—31), Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Потребность в разработке и внедрении нового механизма финансирования бюджетных образовательных учреждений возникла более 10 лет назад [2]. В старой редакции Бюджетного кодекса (ст.7) от 2002 г. было записано, что к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений относится: «...установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных и муниципальных услуг». В то же время практика бюджетного планирования показала, что понятие минимальных государственных стандартов так и не превратилось из теоретической конструкции в инструмент бюджетного процесса. Отраслевые министерства не смогли предоставить обоснованные расчёты этих стандартов, отсутствовала основа расчёта таких стандартов. Стоимостные величины стандартов были оторваны от бюджетных возможностей. В связи с этим объёмы необходимых бюджетных расходов, рассчитанные с помощью таких стандартов, в разы превосходили возможности бюджетов соответствующего уровня.
В разработанной Министерством финансов Российской Федерации программе «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в период 2003—2004 гг. и на период до 2006 г.» нормативно-подушевое финансирование рассматривается как один из основных методов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение расходов организации на оказание стандартизированных услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам. За последние годы в регионах накоплен опыт нормативно-подушевого финансирования в сфере детского дополнительного внешкольного образования. Пермский край и Республика Татарстан были одними из первых регионов, предложивших методики формирования нормативов подушевого финансирования для учреждений детского дополнительного внешкольного образования.
Нормативно-подушевое финансирование призвано обеспечить гарантию того, что каждый из воспитанников учреждений детского дополнительного внешкольного образования, вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета муниципалитета (до 90% учреждений детского дополнительного внешкольного образования находятся в ведении местных органов власти) и иных факторов, получит услугу стандартного содержания и
качества. Введение нормативов бюджетного финансирования в практику планирования и распределения финансовых средств на всех уровнях бюджетной системы направлено прежде всего на установление определённой связи между объёмами бюджетных средств с одной стороны и количественными и качественными показателями сферы образования с акцентом на качество предоставляемых услуг — с другой.
Механизм финансирования детского дополнительного внешкольного образования должен обеспечить привлечение финансовых средств в учреждения детского дополнительного внешкольного образования как из бюджетных источников, так и внебюджетных, а также стимулировать различные направления деятельности, предпочтительные с точки зрения социальных задач государства.
В Российской Федерации ежегодно сокращаются расходы на образование: в 2006 г. расходы федерального бюджета по разделу «Образование» составили 5% от общих расходов, а к 2011 г. этот показатель снизился до 4,3%. Доля расходов на учреждения по внешкольной работе с детьми в общих расходах бюджета Оренбургской области с 2005 по 2011 г. сократилась с 2,5% до 1% (рис. 1).
Доля расходов в бюджете г. Оренбурга за тот же период снизилась с 6,5 до 4,2% (рис. 2).
В условиях снижения объёмов финансирования системы образования в Российской Федерации в целом и, как следствие — снижения финансирования детского дополнительного внешкольного образования на современном этапе мы считаем необходимым создание некоммерческой организации как собственника целевого капитала в организационно-правовой форме фонда в субъекте РФ по поддержке учреждений детского дополнительного внешкольного образования согласно Федеральному закону № 275-ФЗ от 30.12.2006 г. [3].
В настоящее время в Российской Федерации получают широкое распространение эндаументы, но лишь для финансовой поддержки высших образовательных учреждений. Эндаумент в зару-
бежной практике признан инструментом обеспечения долгосрочного стабильного финансирования высших образовательных учреждений. О его эффективности говорит то, что в ряде зарубежных образовательных учреждений доля доходов от использования эндаументов в финансировании образовательной деятельности составляет от 20 до 40% [4]. Аналогом эндаумента, по нашему мнению, может выступить целевой капитал благотворительного фонда по поддержке учреждений детского дополнительного внешкольного образования. Основной функцией деятельности благотворительного фонда по поддержке учреждений детского дополнительного внешкольного образования должно являться, с одной стороны, стимулирование заинтересованности территории в сборе средств на дополнительное образование детей путём проведения выставок, конкурсов и ряда других мероприятий, эффективное использование привлечённых средств, с другой.
Основными направлениями финансирования средствами фонда могут являться:
— внедрение современных технологий в деятельность учреждений детского дополнительного внешкольного образования;
— решение вопросов занятости детей и подростков, в том числе и в каникулярное время;
— улучшение мониторинга состояния преступлений среди несовершеннолетних.
В дальнейшем, при условии эффективного функционирования благотворительного фонда по поддержке учреждений детского дополнительного внешкольного образования, необходимым, на наш взгляд, явилось бы участие фонда на финансовом рынке. Это позволит ему зарабатывать дополнительную прибыль, которая может направляться на увеличение объёмов финансирования учреждений детского дополнительного внешкольного образования.
Растущая потребность в дополнительном обучении детей и сокращающиеся объёмы финансовых ресурсов, направляемых в эту сферу, предопределили необходимость введения в сферу детского дополнительного внешкольного
Годы
Рис. 1 - Доля расходов на учреждения по внешкольной работе с детьми в общих расходах бюджета Оренбургской области
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Годы
Рис. 2 - Доля расходов на учреждения по внешкольной работе с детьми в бюджете города Оренбурга
образования рыночных принципов. В условиях рыночных отношений считаем целесообразным на территории Оренбургской области введение именных сертификатов в сфере детского дополнительного внешкольного образования как элемента совершенствования механизма его финансирования.
Именной сертификат — это обязательство государства или органов местного самоуправления полностью или частично оплатить определённый объём образовательных услуг.
Именной сертификат представляет собой свидетельство, удостоверяющее право на получение услуги в учреждениях детского дополнительного внешкольного образования за счёт средств бюджета. Он не является ценной бумагой. Вводя именные сертификаты, государство инициирует постепенный переход к административной и финансово-экономической автономности учреждений детского дополнительного внешкольного образования.
В предложенном нами сертификате не обозначена стоимость услуги, а по его предъявлении в учреждения детского дополнительного внешкольного образования стоимость будет определяться исходя из видов учреждений. Стоимость сертификата в таком случае тесно связана с нормативной ценой обучения в учреждении детского дополнительного внешкольного образования того или иного вида,
что принципиально отличает данный подход от всех когда-либо предложенных в субъектах Российской Федерации (ваучеров, сертификатов с номинальной стоимостью). Считаем нецелесообразным в сфере детского дополнительного внешкольного образования вводить документ, имеющий номинальную стоимость, т.к. перечень видов услуг, оказываемых учреждениями детского дополнительного внешкольного образования, не имеет стандартов деятельности.
Наряду с вышеизложенным следует отметить, что значительная инертность протекания процессов реформирования бюджетной и образовательной систем нашей страны в сочетании с недопустимостью поспешного разрушения их фундаментальных основ, созданных в предшествующие периоды, обусловливают специфические особенности трансформации механизма финансирования детского дополнительного внешкольного образования.
Литература
1. Волкова О.Н. Результативный подход в управлении финансами бюджетных организаций // Финансы и кредит. 2010. № 34 (418). С. 40-45.
2. Затяпкин О. А. Особенности экономических отношений в сфере образования и реформы образования в России // Экономика образования. 2010. № 4 (59). С. 24-35.
3. ФЗ № 275-ФЗ от 30.12.2006 г. «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» // Информационно-справочная система «Гарант».
4. Черковец В. Образовательная сфера: взаимодействие с материальным производством в инновационном развитии экономики // Российский экономический журнал. 2009. № 9-10. С. 51-72.
