CC BY
91
Совершенствование финансирования государственных услуг, предоставляемых учреждениями дополнительного образования детей, в условиях реформирования бюджетного сектора
С.А. Пальниченко, соискатель, Оренбургский ГУ
В рамках реформы бюджетной системы, основанной на новых подходах к развитию государственного управления, принят Федеральный закон № 83 от 08.05.2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Данные изменения направлены на повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг за счёт уточнения правового статуса бюджетных учреждений и разделения их на
два типа — бюджетные и казённые. При этом казённые учреждения фактически остаются в действующем статусе, а бюджетные по своему правовому статусу в значительной степени сближаются с автономными учреждениями, то есть начинают финансироваться посредством субсидий, возмещающих затраты на выполнение государственных (муниципальных) заданий, и получают право самостоятельно распоряжаться доходами от предпринимательской деятельности [1].
Фонд «Институт экономики города» провёл анализ ситуации с созданием автономных учреждений в Российской Федерации на ре-
гиональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 июля 2009 г. [2]. Анализ показал, что с момента принятия в 2006 г. ФЗ № 174 от 03.11.06 г. «Об автономных учреждениях» в регионах и муниципалитетах РФ было создано около тысячи автономных учреждений, доля автономных учреждений в общем количестве региональных и муниципальных учреждений остаётся чрезвычайно низкой, составляя менее половины процента.
Причины, по которым бюджетные учреждения не стремятся к автономии, заключаются не только в опасении ухудшить своё положение, но и нежелании активно работать и повышать доходы от предпринимательской деятельности. Серьёзные затруднения возникают у органов государственной власти и местного самоуправления в связи с необходимостью выполнять расчёты объёмов финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий автономным учреждениям. Порядок исчисления стоимости конкретной услуги, оказываемой в рамках задания, каждый регион и муниципалитет сегодня определяют самостоятельно.
Одним из принципов реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации рассматривается нормативно-подушевое финансирование государственных (муниципальных) услуг, оказываемых учреждениями дополнительного образования детей. Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение расходов организации на оказание стандартизированных услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам. Норматив определённой стоимости обеспечивает равенство доступа к бюджетной услуге и эффективность расходования бюджетных средств [3].
Потребность в разработке и внедрении нового механизма финансирования бюджетных образовательных учреждений возникла ещё в начале 1990-х гг., однако вопрос до сих пор остаётся открытым. На наш взгляд, это обусловлено от-
сутствием единого концептуального подхода к нормативному финансированию, прежде всего на федеральном уровне.
Внедрение нормативно-подушевого финансирования в сфере дополнительного образования детей означает переход от финансирования затрат образовательных учреждений к финансированию результатов их деятельности, стандартной образовательной услуги, гарантированной Конституцией РФ, для каждого воспитанника.
Бюджетная услуга в сфере дополнительного образования детей различных регионов может стоить по-разному вследствие разнообразия существующих природно-климатических и социально-демографических условий, влияющих на стоимость оказания услуги данного вида.
За последние годы в регионах накоплен опыт внедрения нормативно-подушевого бюджетного финансирования в области дополнительного образования детей. Пермский край ( Пермская область) и Республика Татарстан были одними из первых регионов, предложивших модели и методики формирования нормативов подушевого бюджетного финансирования для учреждений дополнительного образования детей.
Анализ этих методик позволил сделать вывод о том, что уже на начальном этапе формирования моделей подходы к расчёту в них были различны. В частности, в регионах отсутствует единый подход к классификации учреждений дополнительного образования детей (табл. 1).
Методика определения нормативов финансирования должна учитывать влияние как факторов инерционного характера, под воздействием которых формировалась сеть УДО детей, так и потребностей её реформирования для работы в новых условиях. К ним относятся:
1) особенности контингента обучающихся в учреждении дополнительного образования детей (территориальное расположение; уровень квалификации педагогов, наличие у них научных степеней и званий; наличие коллективов, имею-
1. Сравнительная классификация учреждений дополнительного образования детей (по направленности подготовки детей и определению состава норматива финансирования)
Пермская область Республика Татарстан
Основные группы УДО - многопрофильные и однопрофильные технической и художественно-эстетической направленности (дворцы, центры, станции, школы искусств); - спортивной направленности (ДЮСШ, ДЮСШОР, СДЮШОР) - технической направленности; - художественной направленности; - спортивной направленности. Программы дополнительного образования в зависимости от уровня обучения дифференцируются на: - раннее образование; - основное образование; - раннее профессиональное образование
Определение состава норматива - на одного обучающегося в год (не спортивной направленности по годам обучения); - спортивной направленности по этапам обучения на одного обучающегося в год, дифференцированно для городской и сельской местности в зависимости от срока и уровня обучения
щих звание «Образцовый детский коллектив»; педагогов и обучающихся, имеющих высокие профессиональные, творческие и спортивные достижения);
2) круглогодичный цикл деятельности учреждений дополнительного образования детей, включающий каникулярное время, регламентированный Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного образования детей;
3) выполнение государственных требований по ведению методической деятельности, направ-
ленной на выведение образовательного процесса на качественно новый уровень.
Научное обоснование выбора наиболее эффективных методов определения затрат — важная задача в сфере бюджетного планирования расходов на оказание образовательной услуги учреждениями дополнительного образования детей. Изучение имеющегося опыта в вышеобозначенных регионах позволило нам предложить авторский подход к формированию норматива финансовых затрат на одного воспитанника для учреждений дополнительного образования детей (табл. 2).
2. Сравнение методик определения норматива финансовых затрат в расчёте
на одного обучающегося
Регион Норматив финансовых затрат в расчёте на одного обучающегося
Пермский край Н = НПБФфот + НПБФфмо НПБФфот = Сп • Рп • 1,2 • 1,15 • 1,15 • 1,358 • 12, где НПБФфот - составляющая по фонду оплаты труда педагогического, административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала с начислениями на фонд оплаты труда педагогического, административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала; НПБФфмо - фонд материального обеспечения; Сп - количество ставок педагогов дополнительного образования на одного обучающегося; Рп - размер средней ставки заработной платы в месяц по должностям соответствующих видов персонала; 1,2 - коэффициент, учитывающий методический фонд оплаты труда; 1.15 - коэффициент надтарифного фонда оплаты труда; 1.15 - уральский коэффициент; 1,358 - коэффициент начислений на заработную плату; 12 - количество месяцев в учебном году
Республика Татарстан Н = Н11БФфоТ + НПБФмто, где Н - норматив финансовых затрат; НПБФфот - фонд оплаты труда педагогического, административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала с начислениями на фонд оплаты труда педагогического, административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала; НПБФмто - расходы на содержание здания и обеспечения его безопасности
Авторская Н = НПБФфот + НПБФфмо, где (Н.1, Н.2, Н.3) = Сп • Рп • Куд.обр.усл • 1,02 • 7 • 1,262(КЬ К2) • 12; где Н.1 - норматив расходов, устанавливаемый на одного воспитанника удод, городского округа и муниципального района (посещаемость воспитанников в учреждениях дополнительного образования составляет менее 2500 человек); Н.2 - норматив расходов, устанавливаемый на одного воспитанника удод, городского округа и муниципального района (посещаемость воспитанников в учреждениях дополнительного образования составляет от 2500 до 4500 человек); H.3 - норматив расходов, устанавливаемый на одного воспитанника удод, городского округа и муниципального района (посещаемость воспитанников в учреждениях дополнительного образования составляет от 4500 человек); Сп - количество ставок педагогов дополнительного образования на одного обучающегося; Рп - размер средней ставки заработной платы в месяц по должностям соответствующих видов персонала (административно-руководящего, учебно-вспомогательного и обслуживающего); Куц.обр.усл. - коэффициент удорожания образовательной услуги, учитывающий этап обучения; К1 - коэффициент 1,7% для муниципальных районов, где численность детей, посещающих удод, менее 2500 человек; К2 - коэффициент 1,25% для муниципальных районов, где численность детей, посещающих удод, от 2500 до 4500 человек; I,02 - коэффициент надтарифного фонда оплаты труда; Ъ - повышающий коэффициент; 1,262 - коэффициент начислений на заработную плату; 12 - количество месяцев в году. Соотношение фонда оплаты труда (ФОТ) и фонда материального обеспечения учебного процесса (ФМО) в структуре НПБФ определяется на основании сложившегося фактического соотношения ФОТ и ФМО по учреждениям дополнительного образования детей за предыдущий отчётный период. По отчётным данным за предыдущие годы (2006 - 2009 г.) соотношение ФОТ и ФМО составило 95:5. Руководствуясь сложившимся соотношением, считаем целесообразным его применение
Считаем целесообразным включить в методику формирования норматива подушевого бюджетного финансирования повышающий коэффициент Ъ, учитывающий разнообразие существующих природно-климатических и социально-демографических условий в субъектах Федерации, влияющих на стоимость оказания услуги данного вида, а также коэффициенты, учитывающие численность детей, посещающих учреждение дополнительного образования.
Разработка норматива, отражающего полную стоимость услуги, — необходимое условие внедрения государственного (муниципального) задания на образовательную услугу как механизма доведения финансовых средств до учреждения дополнительного образования. При этом:
1) оптимизируется система распределения финансовых потоков в государственных и муниципальных образовательных учреждениях дополнительного образования детей за счёт финансирования потребителя бюджетной услуги, а не учреждения;
2) при правильном построении норматива, учитывающего достижение определённых результатов в обучении и воспитании, появляется возможность поощрять рост профессионализма педагогов, создаются условия для стремления к личным успехам педагога и ученика;
3) обозначатся новые формы финансового взаимодействия сферы дополнительного образования с обществом.
Активное и широкое присутствие государства в сфере финансирования услуг дополнительного образования детей является залогом не только формального соблюдения конституционных прав
личности, но и их воплощения в жизнь, прежде всего публично-правовыми средствами. Лишь часть публичных государственных интересов (образование, здравоохранение, культура) может переходить в сферы отраслей частного права, но ни в коем случае не может быть полностью переложена в плоскость частно-правовых отношений.
Автономные учреждения дополнительного образования детей могут лишь частично выполнять социальную функцию государства присущими им методами и формами, но только государство способно создать систему защиты, заботы и содействия, из которой не может быть исключён ни один гражданин. Финансирование государством образовательных услуг, предоставляемых учреждениями дополнительного образования детей, является сигналом того, что система дополнительного образования детей входит в комплекс публичных интересов, которые государство обозначает как цель своей деятельности. Этим государство подтверждает свою функцию гаранта реализации права на дополнительное образование каждому гражданину Российской Федерации.
Литература
1. Клишина М.А., Лановая С.А. Первоочередные меры по реализации Федерального закона № 83 // Бюджет. 2010. №8.
2. Жигалов Д.В. Руководитель проектов сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города» // Руководитель бюджетной организации. 2010. №3.
3. Межведомственная программа развития системы дополнительного образования детей до 2010 года: утверждена Министерством образования и науки РФ от 16.04.2007 г. и Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ от 30.08. 2007 г.: приложение к письму Министерства образования и науки РФ от 24.09.2007 г. № 06-1549.
