CC BY
11
19. Грецова Е.Е. Обеспечение общественной безопасности и противодействие терроризму как основания ограничения прав и свобод человека в международном праве // Российская юстиция. - 2008. - № 5. - С. 40-43.
20. Сиракузские принципы о положениях, касающихся ограничения и умаления прав в Международном пакте о гражданских и политических правах / Перевод на русск. яз. Л.Н. Шестакова // Вестник МГУ Серия 11 «Право». - 1992. - № 4. - С. 59-68.
21. Пчелинцев C.B. Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах и другие международные документы, не имеющие официального статуса: проблемы применения // Юрист-международник. -2006. - № 1. - С. 9-13.
22. Бахин C.B. О классификации прав человека, провозглашенных в международных соглашениях // Правоведение. - 1991. - № 2. - С. 41-51.
23. Конституции Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм. и доп. от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // Российская газета. - 1993. - № 237.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КОНКУРЕНТНЫХ ПРОЦЕДУР ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОГО ИМУЩЕСТВА КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
© Винницкий А.В.*
Уральская государственная юридическая академия, г. Екатеринбург
В статье критически анализируются процедуры предоставления го -сударственного и муниципального имущества с точки зрения антикоррупционных и антимонопольных требований. Отмечаются недостатки ныне закрепленных процедур проведения конкурсов и аукционов, предлагаются меры по их совершенствованию.
На сегодняшний день государство и муниципальные образования продолжают оставаться наиболее масштабными собственниками. При этом значительная часть публичного имущества служит удовлетворению экономических потребностей в нем частных лиц и в той или иной степени вовлекается в гражданский оборот. А поскольку управление государственной и муниципальной собственностью традиционно обеспечивается органами публичной администрации, в данной сфере весьма высок риск злоупотреблений со стороны государственных и муниципальных служащий и иных лиц, наделенных распорядительными полномочиями.
* Доцент кафедры Административного права, кандидат юридических наук.
Применение конкурсных (аукционных) процедур предоставления публичного имущества физическим и юридическим лицам не только выступает наиболее действенным средством противодействия коррупции в рассматриваемой области общественных отношений, но и приводит к повышению эффективности использования государственной и муниципальной собственности, а также способствует развитию конкуренции за счет обеспечения равного доступа частных лиц к ограниченным материальным ресурсам.
В связи с этим первостепенное значение приобретает совершенствование нормативных актов, регламентирующих распоряжение государственной и муниципальной собственностью, с учетом требований, предусмотренных законодательством о противодействии коррупции.
Недавно принятая Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96, к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относит отказ от конкурсных (аукционных) процедур с закреплением административного порядка предоставления права или блага (подп. «з» п. 3 Методики) [9]. Попытаемся проанализировать, насколько соответствует данному положению ныне действующие нормативные акты в анализируемой сфере.
За последние годы в федеральное законодательство были внесены комплексные изменения, устанавливающие процедуры обязательных торгов при продаже государственного и муниципального имущества или предоставлении его в пользование. В частности, в обязательном порядке проводятся:
- аукционы по продаже земельных участков либо права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства [2, ст. 30.1, 30.2, 38.1, 38.2];
- аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного участка либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений [3, гл. 8];
- конкурсы на право заключения концессионного соглашения [12, гл. 3];
- аукционы по приобретению права на заключение договора водопользования1 ;
- аукционы на право заключения инвестиционных договоров в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества [5];
1 См. [1, ст. 16]. Следует, однако, отметить, что проведение аукциона на право заключить договор водопользования обязательно лишь в случаях, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона» [6].
- аукционы по продаже недвижимого имущества, принадлежащего федеральным государственным унитарным предприятиям [4, п. 4];
- аукционы, конкурсы и иные публичные способы приватизации государственного имущества [11, гл. 4];
- конкурсы на право заключения договора доверительного управления акциями, закрепленными в федеральной собственности [10, п. 1];
- некоторые другие1.
Перечисленные процедуры, обеспечивающие конкуренцию и равный доступ к объектам публичной собственности, охватывают далеко не все варианты распоряжения имуществом в пользу частных лиц. Между тем такие варианты законодательством об управлении государственной и муниципальной собственностью до недавнего времени прямо не запреща-лись, а следовательно, могли быть использованы. Федеральному законодателю потребовалось более 17 лет с начала рыночных преобразований в стране для осознания недопустимости передачи публичного имущества в пользование частным лицам исходя из субъективных предпочтений отдельных чиновников. Лишь в июне 2008 г. Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ [8] был дополнен ст. 17.1, предусматривающей универсальный конкурсный (аукционный) порядок заключения договоров в отношении объектов государственной и муници-пальнойсобственности [13].
Однако несмотря на предпринятые меры почва для определенных злоупотреблений в исследуемой области общественных отношений сохраняется.
Во-первых, обеспокоенность вызывает то, что ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» уже неоднократно дополнялась исключениями из общих конкурентных правил предоставления публичного имущества. На сегодняшний день перечень таких изъятий весьма обширен, причем некоторые из них представляются не вполне обоснованными (например, передача прав на имущество для размещения объектов почтовой связи, предоставление имущества некоммерческим организациям различных организационно-правовых форм, передача прав на срок не более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев и т.д.). Возможно, указанные исключения приемлемы с точки зрения антимонопольного законодательства, поскольку они не сказываются негативно на состоянии конкуренции или касаются неконкурентных сфер, которые, однако, не свободны от проявлений коррупции. А потому нормативные акты, допускающие внеконкурсное распоряжение публичным имуществом, независимо от соблюдения положений Федерального
1 Равные условия доступа к государственному имуществу могут быть обеспечены не только аукционами и конкурсами. К примеру, ст. 57 Жилищного кодекса РФ предусматривает предоставление жилых помещений нуждающимся гражданам в порядке очередности.
закона «О защите конкуренции», должны проверяться на предмет соответствия антикоррупционным требованиям.
Кроме того, не ясно, почему Правительство или Президент России вправе не руководствоваться закрепленными конкурентными процедурами вовсе (п. 1 ч. 1 ст. 17.1 Закона). Вполне вероятно, что у них будут для этого весомые аргументы, однако не следует ли соответствующие основания закрепить в законе, ограничив их дискреционных полномочия?
Во-вторых, дальнейшее развитие получает институт государственных и муниципальных преференций (ранее - государственной и муниципальной помощи). Под ними понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот (п. 4 ст. 4, гл. V Федерального закона «О защите конкуренции»).
Предоставление преференций осуществляется помимо торгов и конкурсов, но с предварительного согласия антимонопольного органа (по общему правилу) и сугубо в целях, установленных федеральными законами, актами Президента и Правительства России. Однако антимонопольный орган, рассматривая заявление о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, проверяет два обстоятельства: 1) насколько такая мера отвечает установленным целям; 2) не приведет ли предоставление преференции к устранению или недопущению конкуренции. При этом оценка действий органов публичной администрации на предмет соответствия антикоррупционным требованиям не входит в компетенцию Федеральной антимонопольной службы.
В-третьих, в ряде случаев процедуры проведения торгов регламентированы подзаконными актами. Прежде всего речь идет о вновь принятых Правилах проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных Приказом Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 года № 67 [7].
С формальной точки зрения нарушение требований ведомственного нормативного акта не может выступать основанием для оспаривания сделки в порядке ст. 449 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.
Весьма затруднительно ответить и на концептуальный вопрос о том, почему важнейшие и чрезвычайно востребованные правила проведения конкурсов и аукционов в отношении публичного имущества установлены ведомственным актом антимонопольного органа, а схожие процедуры в сфере государственных и муниципальных закупок, лесных, земельных и иных отношений - федеральными законами?
Кроме того, правила проведения конкурсов и аукционов в отношении публичного имущества, по-видимому, не должны исчерпываться соображениями влияния на конкурентную среду. Помимо этого существенную роль должны играть задачи эффективного и целевого использования государственной и муниципальной собственности, а также антикоррупционные требования.
В-четвертых, не иначе как пробелом может быть охарактеризовано отсутствие в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях ответственности за нарушение порядка проведения конкурсов и аукционов на право заключения договоров в отношении публичного имущества в соответствии со ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции». В особенности это диссонирует с детально разработанной системой составов и санкций за нарушения законодательства в смежной сфере - в области размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (ст. 7.297.32 КоАП РФ).
* * *
Таким образом, конкурентные процедуры предоставления публичного имущества частным лицам нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Необходимое качество правовой регламентации, на наш взгляд, здесь возможно достичь исключительно посредством разработки специального законодательного акта о государственной и муниципальной собственности и управлении ею, где посредством закрепления исчерпывающей системы административных процедур должны быть интегрированы все необходимые публично-правовые требований, сформулированные с учетом положений антимонопольного законодательства, законодательства о противодействии коррупции, а также задач по эффективному управлению публичной собственностью и ее целевому использованию.
Список литературы:
1. Водный кодекс РФ.
2. Земельный кодекс РФ.
3. Лесной кодекс РФ.
4. Постановление Правительства РФ 6 июня 2003 г. № 333 «О реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по
осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» от // СЗ РФ. - 2003. - № 24. - Ст. 2327).
5. Постановление Правительства РФ от 10 августа 2007 г. № 505 «О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества» // СЗ РФ. - 2007. - № 34. - Ст. 4239.
6. Постановление Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона» // СЗ РФ. - 2007. - № 17. - Ст. 2046).
7. Российская газета. - 24 февр. 2010.
8. СЗ РФ. - 2006. - № 31. - Ст. 3434.
9. СЗ РФ. - 2010. - № 10. - Ст. 1084.
10. Указ Президента РФ от 9 декабря 1996 г. №1660 «О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации» // СЗ РФ.
- 1996. - № 51. - Ст. 5764.
11. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. - 2002. -№ 4. - Ст. 251.
12. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // СЗ РФ. - 2005. - № 30. - Ст. 3126.
13. Федеральный закон от 30 июня 2008 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 108-ФЗ // СЗ РФ. - 2008. - № 27.
- Ст. 3126.
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВОВЛЕЧЕНИЕ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В СОВЕРШЕНИЕ АНТИОБЩЕСТВЕННЫХ ДЕЙСТВИЯХ
© Мотрович И.Д.*
Дальневосточный юридический институт МВД России, г. Хабаровск
Предупреждение и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в употребление алкогольных напитков существенно влияет как на предупреждение совершения ими административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.20, 20.21, 20.22 КоАП РФ, так и иных
* Адъюнкт.
