CC BY
225
Регулирование имущественных отношений публично-правовых образований антимонопольным законодательством
Е.В. Середина эксперт по антимонопольному законодательству, советник государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса (г. Москва)
Елена Викторовна Середина, [email protected]
С 2008 года к правоотношениям публично-правовых образований по распоряжению государственным и муниципальным имуществом путем передачи прав владения и (или) пользования стали применяться нормы антимонопольного законодательства.
Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее -Закон о защите конкуренции) был дополнен статьей 17.1 «Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества»1.
С момента становления в 90-е годы ХХ века отечественного антимонопольного законодательства распоряжение правами собственности на государственное и муниципальное имущество не являлось предметом его регулирования. Специфика российского антимонопольного законодательства в том, что оно включает в свой состав широкий круг норм, адресованных носителям властных полномочий. В антимонопольном законодательстве большинства зарубежных стран аналогичные нормы отсутствуют либо представлены
в меньшем объеме. Регулирование нормами антимонопольного законодательства имущественных отношений публично-правовых образований не входит в сферу компетенций большинства зарубежных антимонопольных ведомств.
Сфера применения Закона о защите конкуренции (ч. 1 ст. 3) распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции. Прежде всего такая защита осуществляется антимонопольным органом путем предупреждения и пресечения монополистической деятельности хозяйствующих субъектов.
Отечественное антимонопольное законодательство изначально выделяло особый вид монополистической деятельности -ограничивающие конкуренцию действия и соглашения органов, осуществляющих властные полномочии2. Позднее указанные действия и соглашения были выделены в отдельную группу антимонопольных запретов, адресованных органам, осуществляющим публичные полномочия, утратив статус одного из видов монополистической деятельности3.
1 Статья 6 Федерального закона от 30 июня 2008 года № 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 27, ст. 3126.
2 См. статьи 7 и 8 главы 2 «Монополистическая деятельность» Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1991, № 16, ст. 499.
3 Статьей 8 Федерального закона от 9 октября 2002 года № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» был введен раздел 11.1. «Ограничивающие конкуренцию акты, действия, соглашения или согласованные
Современные тенденции развития антимонопольного законодательства свидетельствуют о появлении самостоятельной группы обязывающих норм, адресованных органам, осуществляющим публичные полномочия. Это нормы Закона о защите конкуренции, которые определяют порядок заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества (ст. 17.1) и предоставления государственной или муниципальной преференции (статьи 19, 20 и 21).
Обязывающие нормы возлагают на органы, осуществляющие публичные полномочия, обязанность совершать действия определенного содержания. В Законе о защите конкуренции такие обязательные для исполнения нормы поведенческого характера касаются следующих сфер деятельности органов, осуществляющих публичные полномочия.
В сфере распоряжения государственным и муниципальным имуществом.
Статьей 17.1 Закона о защите конкуренции:
• устанавливаются особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества;
• определяются виды такого имущества;
• очерчивается круг лиц, которые обязаны заключать гражданско-правовые договоры о переходе прав пользования и (или) владения государственным или муниципальным имуществом исключительно на торгах;
• устанавливается перечень изъятий из нормы об обязательном заключении договоров на торгах (в зависимости от целей предоставления таких прав, основания их предоставления и адресата).
В сфере предоставления государственных и муниципальных преференций.
В статьях 19, 20 и 21 Закона о защите конкуренции:
• содержится закрытый перечень целей, в соответствии с которыми органы, осуществляющие публичные полномочия, могут предоставить государственные и муниципальные преференции;
• устанавливается порядок предоставления таких преференций;
• оговариваются случаи изъятия из этих норм;
• определяются последствия нарушения требований о предоставлении преференций.
Гражданско-правовой характер обязывающих норм антимонопольного законодательства, которые регламентируют заключение договоров в отношении государственного и муниципального имущества, отличает их от запрещающих норм, адресованных органам, осуществляющим публичные полномочия. Указанные нормы включены в статью 17.1 Закона о защите конкуренции и, являясь императивными, регламентируют реализацию гражданско-правовых отношений публично-правовыми образованиями.
Участниками таких отношений выступают собственники государственного имущества - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, собственники муниципального имущества - муниципальные образования (ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции), а также лица, которым принадлежат такие вещные права, как право хозяйственного ведения и оперативного управления (ч. 3 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции). Согласно статье 125 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обя-
действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций», который выделил статьи 7, 8 и 9 в самостоятельную группу норм // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 41, ст. 3969.
занности органы государственной власти в рамках их компетенции, от имени муниципальных образований действуют органы местного самоуправления.
Статья 17.1 анализируемого закона, регулируя правоотношения по распоряжению имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности, не содержит перечень лиц, которым она адресована. Это еще одно отличие обязывающих норм от запретительных в антимонопольном законодательстве.
«Третьим антимонопольным пакетом»4 положения статьи 17.1 были дополнены нормами, регулирующими правоотношения сторон договора аренды государственного, муниципального имущества. Регламентирован ряд прав и обязанностей арендодателей - публичных собственников и арендаторов государственного или муниципального имущества при заключении, исполнении, прекращении договора аренды (части 9, 10 и 11 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции).
Подобное правовое регулирование имущественных отношений свойственно нормам гражданского законодательства. Антимонопольное законодательство, хотя и основывается на ГК РФ, имеет отличную от этого кодифицированного акта сферу применения, связанную с защитой конкуренции. Понимание гражданско-правовой природы норм статьи 17.1 и регулируемых ими отношений должно обеспечить качественный подход при определении места правового регулирования имущественных отношений публично-правовых образований в системе гражданского законодательства.
Норма части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, адресованная публично-правовым образованиям, устанавливает правило: переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не
закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, осуществляется только по результатам торгов (конкурсов, аукционов) на право заключения договоров.
В отношении имущества, закрепленного за организациями и предприятиями на праве оперативного управления и хозяйственного ведения, указанное правило применяется в силу прямого указания части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
В части 1 статьи 17 определен закрытый перечень случаев, когда при передаче правомочий владения и (или) пользования публичного собственника не требуется проведение торгов. Эти случаи распространяют свое действие на передачу имущества как находящегося в казне, так и переданного в хозяйственное ведение или оперативное управление.
Таким образом, с учетом пункта 4 статьи 214, пункта 3 статьи 215 ГК РФ норма части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции предусматривает обязательное проведение торгов при заключении ряда гражданско-правовых сделок. Это сделки с государственным имуществом, составляющим казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, а также сделки с муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Обязанность по соблюдению указанной нормы лежит на публичных собственниках - Российской Федерации, субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях. От их имени права собственника государственного или муниципального имущества осуществляют, как это указано в статье 125 ГК РФ, соответственно орга-
4 Федеральный закон от 6 декабря 2011 года № 401-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 50, ст. 7343.
ны государственной власти или местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Закон о защите конкуренции (ч. 1 ст. 17.1) не содержит закрытый перечень видов договоров (перечисляются некоторые виды), на основании которых осуществляется переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, находящегося в государственной или муниципальной казне, право на заключение которых хозяйствующие субъекты приобретают по результатам торгов. Это договоры аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом и иные договоры. Содержание прав и обязанностей хозяйствующего субъекта и органа государственной власти, местного самоуправления, представляющего интересы собственника соответственно государственного или муниципального имущества по указанным видам договора, регламентируется главами 34, 36 и 53 ГК РФ.
В качестве объекта обязательственного правоотношения, регулируемого нормой части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, выступает любой вид имущества, принадлежащего Российской Федерации, ее субъектам, муниципальному образованию и находящегося в казне. Это могут быть движимые и недвижимые вещи, средства соответствующего бюджета, ценные бумаги, имущественные права.
К случаям, когда норма об обязательном проведении торгов не применяется, законодатель отнес предоставление права владения и (или) пользования государственным или муниципальным имуществом:
1) на основании международных договоров Российской Федерации (в том числе межправительственных соглашений), федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, решений суда, вступивших в законную силу;
2) государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации;
3) государственным и муниципальным учреждениям;
4) образовательным учреждениям независимо от их организационно-правовых форм и медицинским учреждениям частной системы здравоохранения;
5) для размещения сетей связи, объектов почтовой связи;
6) в порядке, установленном для предоставления государственной или муниципальной преференции, и другие случаи, указанные в части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.
Часть 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции адресована лицам, которым принадлежат такие вещные права, как хозяйственное ведение и оперативное управление. Эти участники гражданского оборота, так же как публичные собственники, обязаны соблюдать публичные процедуры при заключении договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества. Особенностью конструкции нормы части 3 статьи 17.1 рассматриваемого закона является то, что законодатель распространил требование части 1 статьи 17.1 об обязательности проведения публичных процедур только в отношении конкретных видов государственного или муниципального имущества, а именно:
• закрепленного за государственными или муниципальными унитарными предприятиями;
• закрепленного за государственными или муниципальными автономными учреждениями;
• закрепленного за государственными или муниципальными бюджетными и казенными учреждениями, государственными органами, органами местного самоуправления.
Государственные или муниципальные унитарные предприятия и автономные учреждения по результатам торгов должны заключать договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования только в отношении недвижимого имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Государственные или муниципальные бюджетные и казенные учреждения по результатам торгов также должны заключать договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении всех видов имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления.
Законодатель установил изъятие из этого правила. Оно касается государственного или муниципального имущества государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (в том числе тех, которые созданы государственными академиями наук) или муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, государственных научных учреждений (в том числе тех, которые созданы государственными академиями наук).
Указанные положения антимонопольного законодательства необходимо применять одновременно с нормами статьи 216 и главы 19 ГК РФ о вещных правах лиц, не являющихся собственниками государственного и муниципального имущества, и правомочиях публичного собственника в отношении него.
Нормы статьи 17.1 Закона о защите конкуренции об обязательном проведении торгов при передаче прав владения и (или) пользования публичной собственностью вне зависимости от лица, осуществляюще-
го такую передачу, не распространяются на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии:
1) с Земельным кодексом Российской Федерации;
2) с Водным кодексом Российской Федерации;
3) с Лесным кодексом Российской Федерации;
4) с законодательством Российской Федерации о недрах;
5) с законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.
Эти исключения установлены в части 2 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.
В отношении случаев передачи прав владения и (или) пользования публичной собственностью органами публичной власти и лицами, которым принадлежат вещные права на такое имущество по результатам проведения торгов, федеральный антимонопольный орган устанавливает:
• порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения соответствующих договоров;
• перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса.
Указанное полномочие, закрепленное в части 5 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, Федеральная антимонопольная служба реализовал путем издания приказа от 10 февраля 2010 года № 675, определив преимущественное использование аукционной формы проведения торгов при передаче прав владения и (или) пользования публичной собственностью.
Несмотря на достаточно детальное регламентирование правоотношений сторон
См. приказ Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 года № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 11 февраля 2010 года № 16386) // Российская газета. 2010. № 37.
при проведении торгов, определенные трудности вызывает соотношение положений статьи 17.1 Закона о защите конкуренции с нормами, определяющими сферу применения Закона о защите конкуренции.
Согласно части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции этот базовый закон, входящий в состав антимонопольного законодательства, распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Помимо российских и иностранных юридических лиц, к участникам таких отношений закон относит и органы, осуществляющие публичные полномочия. Положения статьи 17.1 Закона о защите конкуренции регламентируют порядок распоряжения публичной собственностью публично-правовыми образованиями и лицами, которым принадлежат вещные и обязательственные права на нее, то есть они напрямую не связаны с регулированием отношений в сфере защиты конкуренции.
Соперничество между потенциальными получателями государственной или муниципальной собственности не тождественно понятию конкуренции, определенному в пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции. Соперничество на торгах в большинстве случаев происходит не между конкурентами - участниками одного товарного рынка, часто - это соперничество за имущественный ресурс.
Например, если речь идет о небольших помещениях, то потенциальные участники торгов действуют на разных товарных рынках - предоставление бытовых услуг населению (деятельность парикмахерских, мастерских по ремонту обуви, ателье и т. п.), осуществление розничной торговли (реализация продовольственных и непродовольственных товаров магазинами), розничной продажи лекарственных препаратов и т. п. Предоставление в аренду таких помещений исключительно на аукционной основе, а также продление уже действующих до-
говоров по результатам оценки рыночной стоимости объекта, напротив, часто не способствует защите конкуренции и предоставлению доступа населению к необходимым услугам. Предприниматель, обеспечивающий доступ населения к указанным услугам, единожды заплатив за право заключения договора аренды по наибольшей аукционной цене, не имеющий от оказания услуг сверхприбыли, может потерять свой бизнес, если на его место придет более платежеспособный конкурент.
При ином подходе к определению защиты конкуренции нормами статьи 17.1 Закона о защите конкуренции в указанном примере необходимо признать существование рынка предоставления прав пользования недвижимым имуществом, а участников торгов вне зависимости от деятельности, которую они осуществляют, - участниками такого рынка.
В терминологии антимонопольного законодательства товарный рынок - это понятие, употребляемое не в широком смысле. Понятие «товарный рынок» имеет четко определенные юридическое характеристики (п. 4 ст. 4 Закона о защите конкуренции) - это так называемые продуктовые, географические границы и барьеры входа на товарный рынок. Так, для определения продуктовых границ товарного рынка необходимо выявить товар в значении пункта 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции -взаимозаменяемые товары (п. 3 ст. 4 Закона о защите конкуренции), для определения географических границ необходимо установить территорию обращения товара и взаимозаменяемых товаров, где покупатель имеет возможность приобретать товар. Признать существование товарного рынка предоставления прав на недвижимое имущество с разными формами собственности с соблюдением всех юридических характеристиках товарного рынка довольно сложно.
В отдельных случаях несоблюдение (отсутствие) публичных процедур получения прав владения и (или) пользования госу-
дарственной или муниципальной собственностью может предоставлять конкурентные преимущества отдельным хозяйствующим субъектам и нарушать равные условия осуществления деятельности хозяйствующих субъектов на товарных рынках. Однако, учитывая конструкцию нормы статьи 17.1, распространение ее положений исключительно на случаи, связанные с защитой конкуренции,затруднительно.
Исходя из изложенного, логично сделать вывод о том, что место норм, регулирующих реализацию имущественных прав публично-правовыми образованиями, в системе законодательства должно соответствовать их гражданско-правовой природе и четко определенной стратегии использования государственного и муниципального имущества для целей государственного управления. Также такой подход подразумевает включение в антимонопольное законодательство норм, обеспечивающих его применение к отдельным правоотношениям по передаче имущества, которые непосредственно угрожают или создают угрозу конкуренции на отдельных товарных рынках.
ЛИТЕРАТУРА
1. О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 30 июня 2008 года № 108-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 27, ст. 3126.
2. О защите конкуренции : Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ.
3. О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных
рынках : Закон РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1991, № 16, ст. 499.
4. О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» : Федеральный закон от 9 октября 2002 года № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 41, ст. 3969.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 26 января 1996 года № 14-ФЗ.
7. О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 6 декабря 2011 года № 401-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 50, ст. 7343.
8. О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса : приказ Федеральной антимонопольной службы от 10 февраля 2010 года № 67 // Российская газета. 2010. № 37.
