CC BY
0
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2024-2-132-136 EDN: https://elibrary.ru/oukvpk NIION: 2003-0059-2/24-010 MOSURED: 77/27-003-2024-02-209
Совершенствование института временного убежища в современных геополитических условиях
Шамиль Магомедович Нурадинов1, Сергей Леонидович Нечай2
'•2 Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия
1 office@unity-dana.ru
2 s.l.nechay@gmail.com
Аннотация. Анализируются особенности правового регулирования временного убежища в Российской Федерации, его новеллы. Рассматривается нормативное закрепление данного института в России и аналогичных форм вынужденной миграции в Республиках Беларусь и Казахстан. Выделяются проблемные вопросы и предлагаются пути их решения. Обозначаются перспективы дальнейшего развития временного убежища и его совершенствования в современных геополитических условиях.
Ключевые слова: миграция, временное убежище, регулирование миграции, государственная миграционная политика, миграционные процессы, вынужденная миграция
Для цитирования: Нурадинов Ш. М., Нечай С. Л. Совершенствование института временного убежища в современных геополитических условиях // Вестник Московского университета МВД России. 2024. N° 2. С. 132-136. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2024-2-132-136. EDN: OUKVPK.
Original article
Improving the institution of temporary asylum in modern geopolitical conditions
Shamil M. Nuradinov1, Sergey L. Nechay2
'■2 Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia
1 office@unity-dana.ru
2 s.l.nechay@gmail.com
Abstract. The features of the legal regulation of temporary asylum in the Russian Federation and its novelties are analyzed. The article considers the normative consolidation of this institution in Russia and similar forms of forced migration in the Republics of Belarus and Kazakhstan. Problematic issues are highlighted and ways to solve them are proposed. The prospects for further development of the temporary shelter and its improvement in modern geopolitical conditions are outlined.
Keywords: migration, temporary asylum, migration regulation, state migration policy, migration processes, forced migration For citation: Nuradinov Sh. M., Nechay S. L. Improving the institution of temporary asylum in modern geopolitical conditions. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2024;(2):132-136. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2024-2-132-136. EDN: OUKVPK.
Миграционные правоотношения тесно взаимосвязаны с геополитикой, с правами человека, а также многоаспектным развитием территорий на международном, национальном, региональном и местном уровнях. Геополитические изменения оказывают существенное влияние как непосредственно на миграционные процессы, так и на их правовое регулирование. Институт временного убежища не является исключением.
Современные миграционные процессы в Российской Федерации характеризуются рядом тенденций, которые имеют исторические корни.
© Нурадинов Ш. М., Нечай С. Л., 2024
Во-первых, это «утечка мозгов», как процесс массовой миграции отличных специалистов, в основном вследствие причин социально-экономического характера. Данная тенденция возникла еще в СССР, но активная акселерация произошла после его распада.
Во-вторых, происходил большой приток мигрантов на территорию России, так как сильно ухудшилось экономическое состояние в государствах, когда-то входивших в Советский Союз.
И, наконец, в-третьих, это поток вынужденных переселенцев и беженцев в Российскую Федерацию,
JURISPRUDENCE
из-за этнических конфликтов в связи с обретением суверенитета в бывших советских республиках, а также геополитической ситуации в современном мире.
Что же насчет истории института временного убежища в России? Становление данного института можно разделить на несколько периодов.
Первый период — это средние века, начиная с Х! в. Здесь только формируются предпосылки возникновения института убежища, период его преобразования. Возникают общественные отношения, связанные с предоставлением убежища, которые еще не закрепляются в законе, но регулируются индивидуальными актами. В Древней Руси убежище предоставляло государство и церковь на взаимных интересах. Как и сейчас, тогда убежище представляло из себя процесс получения защиты на территории другого государства, а также право человека на жизнь, свободу, перемещение и вероисповедание.
Второй период — это послереволюционный период, с 1918 г. Здесь институт убежища получает свое первое нормативное правовое закрепление и формируется как демократический, международный и межотраслевой институт. В Декрете ВЦИК от 28 (15) марта 1918 г. «О праве убежища» впервые были провозглашены право убежища и принцип невыдачи.
Третий период — с 1993 г. по настоящее время. На данном этапе право убежища закрепляется в основном законе российского государства и нормативных правовых актах в соответствии с нормами международного права.
Законодательство Российской Федерации в сфере миграции предусматривает три вида защиты в рамках вынужденной миграции: статус беженца, временное и политическое убежище.
Институт временного убежища в российском законодательстве устанавливается Федеральным законом «О беженцах» [1].
Рассмотрим различия предоставления статуса беженца и временного убежища.
Заявления о предоставлении временного убежища должны рассматриваться независимо от их правового статуса. При подаче документов иностранный гражданин собирает необходимый пакет материалов, а также фотографии на каждого члена семьи (если таковые имеются). Если не имеется документов, удостоверяющих личность, то тогда необходима процедура идентификации (установления) личности.
После подачи заявления на статус беженца, ему выдается удостоверение лица, ищущего убежище. Затем проводится процедура взятия отпечатков пальцев и проводится собеседование, в котором иностранный гражданин поясняет, почему он покинул страну своего прежнего пребывания, почему боится возвращаться.
Далее следует этап «по существу», когда органы МВД России в течение пяти дней рассматривают заявление о статусе беженца и принимают решение по нему.
После этого выдается «Свидетельство о рассмотрении ходатайства о предоставлении убежища по существу» либо решение об отказе, в котором будет указано, что далее заявление рассматриваться не будет.
Свидетельство просителя убежища действует три месяца. В течение этого времени должно быть принято решение. В исключительных случаях срок продлевается еще на три месяца.
Данный документ служит документом, удостоверяющим личность, и подтверждает законное пребывание.
После рассмотрения заявления, будет принято решение, после которого иностранного гражданина признают беженцем и выдают ему удостоверение беженца, или же данное лицо получит отказ.
Статус беженца по времени не имеет ограничений, однако лицо, получившее данный статус каждый год обязано обращаться в территориальный орган МВД России по вопросам миграции с целью перерегистрации.
Заявления о предоставлении временного убежища можно подать как до, так и после подачи заявления на получение статуса беженца. Здесь тоже присутствует процедура снятия отпечатка пальцев и собеседования.
Когда заявление иностранного гражданина или лица без гражданства о предоставлении убежища принимается, данному лицу выдается временное свидетельство ищущего убежища, действительное в течение трех месяцев, или свидетельство ищущего убежища, о рассмотрении дела по существу продлевается, если иностранный гражданин или лицо без гражданства ранее подавали заявление о предоставлении статуса беженца. Оба документа служат доказательством законного пребывания в России.
Как только дело будет рассмотрено, то принимается решение о предоставлении временного убе-
жища, либо отклонении. Если решение положительное, то заявителю будет выдано свидетельство о временном убежище, которое также будет документом, удостоверяющим личность.
Таким образом, получение статуса беженца является достаточно сложной и длительной процедурой. Фактически, временное убежище — это «упрощенный» вариант статуса беженца. Существенная особенность временного убежища состоит в том, что, в отличие от статуса беженца, временное убежище выдается всего на один год, с возможностью его продления не позднее чем за 30 дней до окончания срока.
Сам статус временного убежища разрешает легально пребывать на территории РФ.
Формулировка «временного убежища», данная в законе Российской Федерации, может отличаться от дефиниций, закрепленных в международных документах и в законах других государств. Так, например, в некоторых странах СНГ вообще не предусматривается понятие «временное убежище»; вместо этого используется термин «временная защита» или «лицо ищущее убежище».
В Республике Беларусь используются термины «дополнительная защита» и «временная защита» [2]. При этом под термином «дополнительная защита» понимается предоставление защиты гражданину иностранного государства, находящемуся на территории Республики Беларусь, в случае, если этот гражданин не имеет правовых оснований на приобретение статуса беженца, но опасается возвращения в свое государство по причинам, перечисленным в ст. 21 рассматриваемого закона.
Дополнительная защита предоставляется на срок до одного года. В случае сохранения оснований предоставления, ее срок может продлеваться. Указанное положение аналогично правилам предоставления временного убежища на территории России.
Касательно термина «временная защита» следует сказать, что данный статус предоставляется группе иностранных граждан, индивидуальное рассмотрение ходатайств о защите которых не представляется возможным вследствие их массового прибытия. Поэтому возникает необходимость решения вопроса об их допуске и пребывании в Республике Беларусь по основаниям, предусмотренным для предоставления статуса беженца или дополнительной защиты. При этом вопрос о том, на какой именно период будет предоставлена временная защита, определяется Со-
ветом Министров Республики Беларусь. По истечении этого периода, при необходимости, производится рассмотрение вопроса о продлении защиты, но уже в индивидуальном порядке для каждого гражданина/лица без гражданства.
В отличие от российского института временного убежища, белорусское законодательство, регламентирующее вопросы о дополнительной и временной защите, не содержит положения о предоставлении убежища из гуманных побуждений.
В законодательстве Казахстана, в свою очередь, отсутствует понятие «временного убежища» и его аналогов, имеется лишь «переходный», временный статус до получения статуса беженца, именуемый как «лицо, ищущее убежище» [3].
Понятие «лицо, ищущее убежище» — это обозначение статуса лица, которое обратилось за убежищем на территории Казахстана непосредственно до принятия уполномоченным органом решения о присвоении или не присвоении ему статуса беженца.
Также важно подчеркнуть, что из анализируемых государств лишь в российском праве предоставления временного убежища урегулировано отдельным правовым актом — постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 [4].
В 2014 г. стихийно возник огромный поток массово прибывающих граждан Украины на территорию России. В качестве мер реагирования Российской Федерацией принято решение предоставлять временное убежище гражданам Украины в упрощенном порядке. Временное убежище рассматривалось не в индивидуальном порядке одному лицу, а по групповому принципу. Предоставление временного убежища на территории РФ гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим в экстренном массовом порядке на территорию РФ в поисках убежища получило закрепление в отдельном правовом акте.
В связи с проведением Россией специальной военной операции на территории Украины наблюдается значительный рост обращений за убежищем на территории России.
В 2022 г. в ТО МВД России за убежищем обратилось 101 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства (увеличение почти в 21 раз, по сравнению с 2021 г.).
Учитывая, что порядка 98 % всех обратившихся за убежищем приходится на граждан, вынужденно
JURISPRUDENCE
покинувших территории ДНР, ЛНР и Украины, в целях нормативного совершенствования в Федеральный закон «О беженцах» внесены изменения, которые предусматривают освобождение от обязанности при получении свидетельства о предоставлении временного убежища передавать на хранение в территориальный орган МВД России национальный паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность.
Кроме того, принято ряд постановлений Правительства Российской Федерации, которыми установлено, что прием и рассмотрение заявлений о предоставлении временного убежища, поступивших от указанной категории граждан, осуществляется в срок, не превышающий трех рабочих дней.
В 2023 г. в связи с упрощением процедуры по приобретению гражданства Российской Федерации для граждан Украины и работы по документированию граждан на новых территориях, количество лиц, обратившихся с заявлением о предоставлении временного убежища уменьшилось в 12 раз (2023 г. — 8245, 2022 г. — 100 682).
Необходимо отметить, что действующий закон о беженцах и предоставлении временного убежища был принят свыше 30 лет назад. С того момента прошло достаточно много времени, а также существенно изменилась геополитическая ситуация.
В настоящее время в рамках реализации государственной миграционной политики и современной геополитической ситуации в мире планируется совершенствование законодательной базы в сфере вынужденной миграции.
Несколько лет назад была начата работа над новым законопроектом, который касается института временного убежища [5]. Основные новеллы данного законопроекта — это сами виды убежища. Та работа, которая проводилась с гражданами Украины, показала, что необходим еще один новый вид убежища. Новый вид убежища — временная защита, которая будет предоставляться по коллективному признаку.
Данный вид убежища будет присваиваться выходцам из одного государства по коллективному признаку и схожими заявлениями для защиты.
Кроме того, новый законопроект предусматривает еще ряд существенных изменений. Например, возможность иностранному гражданину иметь два статуса одновременно. Раньше это было взаимоис-
ключающие институты, т. е., если у иностранного гражданина есть вид на жительство, то он не может иметь статус беженца или иметь временное убежище. Однако, необходимо отметить, что это абсолютно два разных статуса (миграционный и защитный).
Кроме того, в связи с последними событиями и огромным потоком мигрантов из Украины, появились некоторые нюансы, которые не предусматривает законодательство Российской Федерации. Практика показывает, что из-за лояльного отношения к гражданам Украины, почти все из них получают одобрение на получение временного убежища, несмотря на то, что подают заявления зачастую люди судимые, без медицинских документов и даже без документов, удостоверяющих личность.
В этой связи, необходимо ужесточить вопрос касаемо рассмотрения и выдачи временного убежища. Также, очень много людей из данного контингента приезжают с корыстными целями. Временное убежище — это разрешительный документ, по которому получают различные социальные преференции.
Некоторые иностранные граждане намеренно остаются в статусе мигранта с временным убежищем, при этом не хотят получать вид на жительство или гражданство, чтобы не терять привилегии, которое дает им временное убежище.
Необходимо также отметить, что некоторые мигранты специально продлевают временное убежище и не получают гражданство Российской Федерации из-за того, что не хотят быть военнообязанными. С учетом вышесказанного, при предоставлении временного убежища, необходимо предусмотреть следующие меры:
♦ дополнительный контроль или проверки документов и граждан в целом, которые подают заявления на временное убежище;
♦ представляется возможным ввести ограничения на продление срока временного убежища в части пролонгации данного статуса не более двух раз. После чего данное лицо должно урегулировать свой правовой статус;
♦ в целях сокращения сроков временного убежища, представляется возможным внести изменения в российское законодательство в части упрощения процедуры получения иного правового статуса на территории Российской Федерации (например, разрешение на временное проживание, вид на жительство, гражданство Российской Федерации) в зависи-
мости от геополитических интересов Российской Федерации. В настоящее время упрощенный порядок предоставления указанных правовых статусов предусмотрен только для граждан Украины.
Таким образом, национальное законодательство в сфере предоставления временного убежища отвечает всем международным стандартам. Говоря о процедуре предоставления временного убежища, отметим, что в правовое регулирование данного института были внесены изменения касаемо определенной категории граждан. Также можно обратиться к проведенному анализу сравнения законодательства стран СНГ и сказать, что происходит совершенствование института убежища аналогично закрепленным нормам в законодательстве других государств. В правовом регулировании института временного убежища существуют некоторые проблемы, но его законодательное и практическое совершенствование продолжается.
Список источников
1. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» // Российская газета. 1993. 20 марта.
2. Закон Республики Беларусь от 23 июня 2008 г. № 354-З «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» // URL://https://belzakon.net.
3. Закон Республики Казахстан от 4 декабря 2009 г. № 216-IV «О беженцах» // URL://https://adilet.zan.kz.
4. Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 16. Ст. 1603.
5. Проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации» // URL://https://regulation.gov.ru/Regulation/Npa/Public-View?npaID=124403.
References
1. Federal Law № 4528-1 of February 19, 1993 «On Refugees» // Rossiyskaya Gazeta. 1993. March 20th.
2. Law of the Republic of Belarus № 354-Z of June 23, 2008 «On granting refugee status, additional and temporary protection to foreign citizens and stateless persons in the Republic of Belarus» // URL://https://belzakon.net.
3. Law of the Republic of Kazakhstan dated December 4, 2009 № 216-IV «On refugees» // URL://https://adi-let.zan.kz.
4. Decree of the Government of the Russian Federation of April 9, 2001 No. 274 «On granting temporary asylum in the territory of the Russian Federation» // CL RF. 2001. № 16. Art. 1603.
5. Draft federal law «On asylum in the territory of the Russian Federation» // URL://https://regulation.gov.ru/Re-gulation/Np a/PublicView?np aID=124403.
Информация об авторах
Ш. М. Нурадинов — профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации;
С. Л. Нечай — доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат исторических наук.
Information about the authors
Sh. M. Nuradinov — Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Officer of the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation;
S. L. Nechay — Associate Professor of the Department of the Constitutional and Municipal Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Historical Sciences.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 15.01.2024; одобрена после рецензирования 29.02.2024; принята к публикации 29.03.2024.
The article was submitted 15.01.2024; approved after reviewing 29.02.2024; accepted for publication 29.03.2024.
