CC BY
61
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Владимир Иванович ЕВТУШЕНКО,
заведующий базовой кафедрой Белгородского государственного национального исследовательского университета, кандидат юридических наук [email protected] 308600, Россия, г. Белгород, ул. Победы, 83
СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЭКОЛОГИЧЕСКИХ МИГРАНТОВ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1
Аннотация. В статье проанализированы возможные направления создания правового механизма защиты прав и свобод экологических мигрантов в законодательстве РФ. В статье анализируется основной законодательный акт с точки зрения расширения сферы его действия, в том числе и на экологических мигрантов, выделяются два основных направления его возможной переработки и совершенствования. Наиболее простым решением проблемы экологических мигрантов из зарубежных стран для Российской Федерации и российского законодательства может являться расширение практики применения ст. 12 Федерального закона «О беженцах», предусматривающей предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства по гуманным основаниям статуса «временного убежища на территории Российской Федерации». Автором показано, что в качестве причины предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства такого правового статуса может выступать и угроза жизни и здоровью в результате нарушения конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в месте его постоянного проживания или пребывания. Для того, чтобы вынужденные мигранты могли претендовать на возможность получения временного убежища на территории Российской Федерации, необходимо внести изменение в п. 2 ст. 2 Закона РФ «О беженцах» с целью снятия ограничения сферы действия нормативного акта. При этом для защиты прав и свобод внутриперемещенных экологических мигрантов в России соответствующие изменения должны быть включены в определение понятия «вынужденный переселенец» в Федеральном законе «О вынужденных переселенцах». Ключевые слова: экологическая миграция, вынужденная миграция, беженец, экологический беженец, временное убежище, внутрипере-мещенное лицо, вынужденный переселенец.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.63.11.098-105
© В. И. Евтушенко, 2019 1 Статья выполнена в рамках гранта РФФИ № 18-011-00243.
тз
L-—^ i,
'МШН1Ш Евтушенко В. И.
УНИВЕРСИТЕТА Социально-правовой механизм защиты прав и свобод имени o.e. кутафина(мгюА) экологических мигрантов в Российской Федерации
V. I. YEVTUSHENKO,
Head of the basic Department Belgorod state national research University, PhD in law
[email protected] 308600, Russia, Belgorod, ul. Pobedy, 83
SOCIAL AND LEGAL MECHANISM OF PROTECTION OF RIGHTS AND FREEDOMS OF ENVIRONMENTAL MIGRANTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. The article analyzes the possible directions of creating a legal mechanism to protect the rights and freedoms of environmental migrants in the legislation of the Russian Federation. Analyzing the main legislative act from the point of view of expansion of its sphere of action, including, and on ecological migrants, in article two main directions of its possible processing and improvement are allocated. The simplest solution to the problem of environmental migrants from foreign countries for the Russian Federation and Russian legislation may be to expand the practice of applying article 12 of the law of the Russian Federation "on refugees", which provides for the provision of foreign citizens and stateless persons on humanitarian grounds the status of "temporary asylum in the territory of the Russian Federation". The author shows that the threat to life and health as a result of violation of the constitutional right of a person and a citizen to a favorable environment in the place of his permanent residence or stay can act as a reason for granting a foreign citizen or stateless person such legal status. In order for forced migrants to qualify for temporary asylum in the territory of the Russian Federation, it is necessary to amend paragraph 2 of article 2 Of the law of the Russian Federation "on refugees" in order to remove the limitation of the scope of the normative act. At the same time, in order to protect the rights and freedoms of internally displaced environmental migrants in Russia, relevant changes should be included in the definition of the term "forced migrant" in the Law of the Russian Federation "on forced migrants".
Keywords: ecological migration, forced migration, refugee, ecological refugee, temporary asylum, internally displaced person, internally displaced person.
В связи с увеличением количества лиц, вынужденных покинуть место своего постоянного проживания или временного пребывания в связи с угрозой жизни и здоровью по причине нарушения конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в определенном районе вследствие стихийных бедствий (землетрясений, извержений вулкана, тайфунов и т.д.), крупных техногенных аварий, резких изменений климатических условий, ростом негативного влияния на окружающую среду со стороны промышленных предприятий и в результате неразумной или преступной народнохозяйственной деятельности, перед международным сообществом и отдельными государствами,
□ А
ш □
п □
Ц И
Ь
Ь
I
□
□ □
Б
m
п
П m
ЧЕНИЯ
>
в том числе и Россией, встает вопрос о необходимости создания правового механизма защиты прав и свобод данной категории вынужденных мигрантов. В научной литературе и на уровне общественного обсуждения они почти официально получили свое наименование — «экологические мигранты», а в случае если миграция происходит между двумя различными странами — «экологические беженцы»2.
В то же время рассмотрение данного вопроса на уровне различных международных форумов, регионов и отдельных государств не привело даже к выработке определенной концепции ни международного соглашения, ни проектов внутригосударственных нормативных актов, регулирующих миграционные процессы, вызванные экологическими причинами, и определяющих правовой механизм защиты прав и свобод экологических мигрантов. В процессе обсуждения путей решения данной проблемы наиболее приемлемым вариантом, как правило, признается расширение сферы действия основополагающего международного соглашения в области защиты вынужденных мигрантов — Конвенции ООН 1951 г. «О правовом статусе беженца» и соответствующих внутригосударственных нормативных актов в том числе и на экологических мигрантов.
В Российской Федерации такого рода нормативный акт — Федеральный закон «О беженцах» (далее — Закон «О беженцах»), регулирующий внешнюю вынужденную миграцию беженцев — лиц, покинувших государство своей гражданской принадлежности или постоянного места жительства по причине преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, был принят в 1993 г.
Анализируя данный нормативный акт с точки зрения расширения сферы его действия, в том числе и на экологических мигрантов, можно выделить два основных направления его возможной переработки и совершенствования.
Наиболее простым решением проблемы экологических мигрантов из зарубежных стран для Российской Федерации может являться расширение практики применения ст. 12 Закона «О беженцах», предусматривающей предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства по гуманным основаниям правового статуса «временного убежища на территории Российской Федерации». Вполне логично, что в качестве причины предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства такого правового статуса может выступать и угроза жизни и здоровью в результате нарушения конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в месте его постоянного проживания или пребывания.
Данной возможности препятствует норма закона, закрепленная в п. 2 ст. 2 Закона «О беженцах», которая вводит ограничения на сферу действия нормативного акта, запрещая его применение в отношении лиц, покинувших государство своего постоянного места жительства по причине произошедшей в ней эпидемии или другой чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера.
Необходимо отметить, что угроза жизни и здоровью человека из-за нарушения конституционного права на благоприятную окружающую среду в результате
2 См., например: Дубовик О. Л. Современные эколого-правовые конфликты в области охраны климата и борьбы с глобальным потеплением // Экологическое право. 2018. № 5. С. 37—42.
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. КупнЬина ГМПОА1
^р)ШШп1Ш ЕвтушенкоВ. И. ПЛ
L-y ) УНИВЕРСИТЕТА Социально-правовой механизм защиты прав и свобод |0|
L_имени o.e. кугафина(мгюА) экологических мигрантов в Российской Федерации
изменения окружающей природной среда вследствие промышленной деятельности и неразумной или преступной природоустроительной деятельности даже в данной редакции может являться поводом для предоставления временного убежища на территории Российской Федерации. Но пока такого рода практика предоставления временного убежища в России не зарегистрирована.
Применение подобного правового механизма работы с экологическими мигрантами позволит с наименьшими затратами решить вопрос, например, законности пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации в случае их единичного или массового прибытия в страну, вызванного опасениями за свою жизнь и здоровье вследствие произошедших чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, стихийных бедствий и других экологических катаклизмов.
В то же время данная мера не позволяет говорить о полном решении проблемы защиты прав и свобод экологических мигрантов, а также оказании помощи данной, зачастую не менее обездоленной, категории вынужденных мигрантов. Это связано с тем, что правовой статус иностранного гражданина или лица без гражданства, имеющего временное убежище на территории Российской Федерации, не дает никаких льгот и преимуществ, кроме возможности законно находиться на территории России в течение всего срока действия статуса. Временное убежище в Российской Федерации предоставляется на срок один год с возможностью его продления на тот же срок. Какие-либо компенсации, возможность предоставления хотя бы временного жилья, выплаты денежных пособий и т.д. данным статусом не предусмотрены.
В то же время возможно предоставление лицам, имеющим временное убежище на территории Российской Федерации, дополнительных льгот различными подзаконными актами. Так, например, в период массового прибытия граждан Украины на территорию Российской Федерации в 2014—2016 гг., помимо предоставления временного убежища в Российской Федерации, прибывших размещали в центрах временного содержания. Например, на территории Белгородской области, которая наряду с Ростовской областью являлась одним из основных регионов приема жителей Донецкой и Луганской областей, было подготовлено 82 пункта временного размещения мигрантов , им предоставляли бесплатное питание, выплачивались компенсации и т.д. Все это регламентировалось отдель-
3
□
ными правовыми актами как на федеральном3, так и на региональном уровне4. А
Ш □
Постановление Правительства РФ от 22.07.2014 № 690 «О предоставлении временно- П
го убежища гражданам Украины на территории Российской Федерации в упрощенном Ц
порядке» (вместе с Временными правилами предоставления временного убежища на А
территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, по- Л
стоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим на территорию Российской Н
□ и
Федерации в поисках убежища, в упрощенном порядке) (в ред. постановления Правительства РФ от 08.08.2017 № 950) // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. II). Ст. 4326. □
□
Б П
См., например: постановление Правительства Белгородской области от 22.09.2014 № 356-пп «Об оказании адресной финансовой помощи гражданам Украины, имеющим статус беженца или получившим временное убежище на территории Российской Фе- Е
дерации и проживающим на территории Белгородской области в жилых помещениях ЧЕНИЯ
>
4
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Также параллельно осуществлялась отправка лиц, получивших временное убежище по регионам России. Причем распределение по субъектам Федерации осуществлялось достаточно интересно — по сути, это была попытка отправить иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, далеко не в самые экономически благополучные регионы России. Вполне понятна и экономия бюджета — в таких регионах дешевле предоставить социальное жилье, да и подход не нов — аналогично выглядит и распределение по национальной программе помощи соотечественникам.
Социальной и правовой успешности разрешения данной крайне сложной миграционной обстановки способствовали ряд специфических обстоятельств, к которым относится, например:
— «...этническая, религиозная, языковая и историческая близость населения востока Украины к населению России;
— общая граница, отсутствие визового режима;
— политическая ситуация в Украине;
— затраты на социальную интеграцию со стороны государства были снижены благодаря наличию родственников в России у значительной части переместившихся в Россию лиц. Помимо этого, благодаря активности гражданского общества гражданам Украины была оказана материальная и организационная поддержка за счет благотворительности...»5 и др.
Представляется, что, несмотря на достаточно уникальный правовой и социальный характер данного массового прибытия граждан Украины на территорию Российской Федерации, практика его правового разрешения должна быть учтена при создании правового механизма регулирования действий органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, органов местного самоуправления при массовом прибытии иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, в том числе по причине угрожающих жизни и здоровью из-за нарушения естественного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду последствий произошедшей чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера6. Такого рода нормативным актом, обобщающим практику правового регулирования при массовом
граждан Российской Федерации, в 2014 и 2015 годах» (вместе с Порядком оказания адресной финансовой помощи гражданам Украины, имеющим статус беженца или получившим временное убежище на территории Российской Федерации и проживающим на территории Белгородской области в жилых помещениях граждан Российской Федерации, в 2014 и 2015 годах, Порядком работы комиссии органа местного самоуправления по установлению фактического проживания на территории Белгородской области граждан Украины, имеющих статус беженца или получивших временное убежище на территории Российской Федерации, в жилых помещениях граждан Российской Федерации) (в ред. постановления Правительства Белгородской области от 24.08.2015 № 311-пп) // Белгородские известия. 02.12.2014. № 231-232.
5 Петровская М. И. Государственная политика в сфере вынужденной миграции // Ленинградский юридический журнал. 2015. № 3. С. 218.
6 См., например: Сандугей А. Н. О принципиальных основах стратегического планирования в сфере миграции // Миграционное право. 2017. № 1. С. 8—14.
^р)ШШп1Ш ЕвтушенкоВ. И. (ТЭ
L-y ) УНИВЕРСИТЕТА Социально-правовой механизм защиты прав и свобод L_имени o.e. кугафина(мгюА) экологических мигрантов в Российской Федерации
прибытии на территорию России иностранных граждан и лиц без гражданства, независимо от причины, вызвавшей данное социальное явление, может стать соответствующее постановление Правительства РФ.
Единичные факты прибытия иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации в связи с угрозой жизни и здоровью из-за нарушения конституционного права человека на благоприятную окружающую среду более правильным было бы рассматривать в рамках общей процедуры предоставления временного убежища на территории Российской Федерации. Хотя здесь возникает определенная правовая нестыковка.
Правовой статус «временное убежище на территории Российской Федерации» предусмотрен Законом «О беженцах» и может быть предоставлен по двум основаниям, установленным его ст. 12. Если рассматривать первое основание получения временного убежища на территории Российской Федерации, то оно полностью лежит в правовом поле данного нормативного акта. Это, соответственно, возможность получения временного убежища при наличии у иностранного гражданина или лица без гражданства оснований для получения статуса беженца, но при этом ходатайствующий о признании его беженцем по каким-либо основаниям решил ограничиться получением временного убежища на территории Российской Федерации.
Со вторым основанием получения временного убежища, предусматривающим возможность его получения по гуманным основаниям, дело обстоит не так просто. Если бы данный правовой статус предоставлялся в рамках общей процедуры рассмотрения ходатайства о признании иностранного гражданина или лица без гражданства беженцем в Российской Федерации, то процедура полностью укладывалась бы в рамки тех задач, для решения которых был принят данный нормативный акт. Но как и ст. 12 Закона «О беженцах», так и принятый в ее развитие подзаконный нормативный акт7, предусматривают возможность направления в территориальный орган Министерства внутренних дел РФ заявления о предоставлении временного убежища, не подавая ходатайства о признании беженцем. При такой логике нормативных актов, посвященных регулированию правового института временного убежища в Российской Федерации, любой иностранный гражданин или лицо без гражданства, имеющие какое-либо гуманное, человечное основание для нахождения на территории Российской Федерации, может подавать заявление о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации и при достаточной обоснованности причины — получить О
его. При этом иностранному гражданину или лицу без гражданства совсем не п
обязательно относиться к какой-либо категории вынужденных мигрантов, в том □
числе покинувших район своего постоянного места по экологическим основаниям. и
Для исправления сложившегося положения представляется необходимым Л
внести изменения в ст. 12 Закона «О беженцах» и закрепить в нормативном Н
О
--н
7 Постановление Правительства РФ от 09.04.2001 № 274 «О предоставлении временного □
убежища на территории Российской Федерации» (вместе с Порядком предоставления Б
временного убежища на территории Российской Федерации, Положением о свидетельстве П
о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации) (в ред. Е
постановления Правительства РФ от 25.05.2017 № 631) // СЗ РФ. 2001. № 16. Ст. 1603. ЧЕНИЯ
□ А
>
акте возможность получения временного убежища на территории Российской Федерации только в рамках общей процедуры рассмотрения ходатайства иностранного гражданина или лица без гражданства о признании его беженцем, что даст возможность подавать заявление о предоставлении временного убежища только после вынесения решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем в России по существу. Также для того, чтобы лица, покинувшие территорию своего постоянного места жительства вследствие угрозы жизни и здоровью из-за нарушения их естественного права на благоприятную окружающую среду, как вынужденные мигранты могли претендовать на возможность получения временного убежища на территории Российской Федерации, необходимо внести изменение в п. 2 ст. 2 Закона «О беженцах» с целью снятия ограничения сферы действия нормативного акта.
Но более действенным решением проблем экологических мигрантов могло бы стать расширение понятия «беженец», изложенное в ст. 1 Закона «О беженцах», которое распространило бы действие федерального нормативного акта на данную категорию вынужденных мигрантов. Такого рода изменения в законодательном акте позволили бы значительно облегчить работу с экологическими мигрантами по получению ими временного убежища на территории Российской Федерации (данная категория непосредственно была бы указана в законе). Но основное назначение данного изменения в том, что в наиболее трудных случаях (произошедшие крупные стихийные бедствия или техногенные аварии, повлекшие значительные разрушения; радиационные, химические, бактериологические и иные поражающие факторы данных катаклизмов, угрожающие жизни и здоровью человека и нарушающие его право на благоприятную окружающую среду; длительный период, необходимый для проведения рекультивационных мероприятий и работ и т.д.) это позволило бы давать экологическим мигрантам статус беженца, который, помимо предоставления различных компенсаций и льгот, в значительной степени облегчает процедуру адаптации и интеграции на территории Российской Федерации8.
Соответственно, в определение понятия «беженец» в Законе «О беженцах» необходимо включить пункт о том, что действие данного нормативного акта распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших территорию своего постоянного места жительства или временного пребывания и находящихся вне страны своей гражданской принадлежности вследствие угрозы жизни и здоровью человека в силу нарушения естественного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в зоне чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, вследствие промышленной деятельности, неразумной или преступной природоустроительной деятельности.
В то же время, учитывая огромную территорию Российской Федерации и практическую невозможность распространения чрезвычайной ситуации природного
8 См., например: Евтушенко В. И. Современные тенденции совершенствования государственного регулирования реализации конституционного права человека и гражданина в Российской федерации на благоприятную окружающую среду // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия : Философия, социология, право. 2010. № 2 (97). Вып. 15. С. 195—206.
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. КупнЬина ГМПОА1
^р)ШШп1Ш Евтушенко В. И.
L-y ) УНИВЕРСИТЕТА Социально-правовой механизм защиты прав и свобод I^J^J
L_имени o.e. кугафина(мгюА) экологических мигрантов в Российской Федерации
и техногенного характера, иного стихийного бедствия или ухудшения экологической обстановки вследствие промышленной деятельности и неразумной или преступной природоустроительной деятельности на территорию всей страны, для населения России в первую очередь будет иметь значение создание правового механизма защиты прав и свобод внутренних экологических мигрантов. Законодательный акт, регулирующий правовой механизм защиты прав и свобод внутриперемещенных классических вынужденных мигрантов — Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» (далее — Закон «О вынужденных переселенцах») — был принят в России одновременно с Законом «О беженцах» и во многом повторяет структуру данного нормативного акта.
Для того чтобы новая редакция Закона «О вынужденных переселенцах» предусматривала возможность защиты в том числе прав и свобод экологических мигрантов, вынужденных покинуть территорию своего постоянного места жительства, но не выехавших за пределы страны, предлагается сформулировать определение понятия «вынужденный переселенец» следующим образом:
«Вынужденный переселенец — гражданин Российской Федерации, покинувший район своего постоянного места жительства или временного пребывания вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка или в силу нарушения естественного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду вследствие объявления территории их постоянного места жительства или временного пребывания зоной чрезвычайной ситуации, районом экологического бедствия».
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Дубовик О. Л. Современные эколого-правовые конфликты в области охраны климата и борьбы с глобальным потеплением // Экологическое право. — □ 2018. — № 5. — С. 37—42. £
2. Евтушенко В. И. Современные тенденции совершенствования государствен- О ного регулирования реализации конституционного права человека и граждани- п на в Российской Федерации на благоприятную окружающую среду // Научные □ ведомости Белгородского государственного университета. — Серия : Фило- и софия, социология, право. — 2010. — № 2 (97). — Вып. 15. — С. 195—206. Л
3. Петровская М. И. Государственная политика в сфере вынужденной мигра- Н ции // Ленинградский юридический журнал. — 2015. — № 3. О
4. Сандугей А. Н. О принципиальных основах стратегического планирования □ в сфере миграции // Миграционное право. — 2017. — № 1. — С. 8—14. □
5. Шпаковский Ю. Г., Романов Е. Ю. Социальная защита государственных слу- е жащих в современной России // Право и безопасность. — 2005. — № 3. П
m
ЧЕНИЯ
>
