CC BY
363
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ МЕХАНИЗМОВ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ДЕТСКОГО ОЗДОРОВЛЕНИЯ
ЮРОВ А.А.,
преподаватель,
Академия повышения квалификации руководящих работников и специалистов курортного дела, спорта и туризма,
е-mail: apk@sochi.com
В работе представлена национальная система государственного управления детским оздоровлением, определены стратегические задачи федеральных и региональных органов власти, ответственных за организацию оздоровления детей, и предложены меры по его совершенствованию на региональном и муниципальном уровнях.
Ключевые слова: детский оздоровительный туризм; государственное управление детским оздоровлением; оздоровительные услуги; структура управления детским оздоровлением; концепция развития детского оздоровления и отдыха; оздоровление детей; финансирование детского оздоровления и отдыха.
In work the national system of the government is presented by children's improving, strategic tasks of the federal and regional authorities crucial for the organization of improving children's are certain, and measures on his perfection at regional and municipal levels are offered.
Keywords: Children's improving tourism; the government children's improvement; improving services; structure of management of children's improvement; the concept of development of children's improvement and rest; improvement of children; financing of children's improvement and rest.
Коды классификатора JEL: L83.
Эффективное функционирование детского оздоровления и отдыха определяется активной социальной политикой государства, которое создает необходимые условия для оздоровления детей и подростков как важного звена укрепления здоровья подрастающего поколения россиян. При этом государству, рассматривающему систему детского оздоровления, как одну из приоритетных задач, не обойтись без стратегического регулирования и без формирования действенного механизма управления на разных уровнях ее реализации [1].
Современная государственная политика развития системы детского оздоровления и отдыха на федеральном уровне осуществляется через государственные структуры: Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, Министерство образования и науки РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и Фонд социального страхования (рис.1).
Рис.1. Структура государственного управления оздоровлением детей на федеральном уровне
© А.А. Юров, 2011
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в рамках Федерального агентства по туризму государства проводит политику развития детского отдыха и оздоровления, а в рамках Федерального агентства по молодежной политике проводит подготовку, переподготовку кадров для детских объединений, координирует их работу и формирует федеральный реестр детских объединений, пользующихся государственной поддержкой.
Министерство образования и науки Российской Федерации в рамках своих полномочий проводит воспитательную и социально-оздоровительную работу со школьниками в каникулярное время.
Министерство здравоохранения и социального развития в лице Департамента развития медицинской помощи детям и родовспоможения разрабатывает политику охраны здоровья детей через оздоровительный туризм, разрабатывает нормативно-правовые акты и проводит утверждение медицинских стандартов по вопросам оздоровления детей.
Важнейшей задачей Министерства здравоохранения и социального развития является медицинское обеспечение всего детского населения страны, а главной обязанностью остается контроль за состоянием детских курортов и качеством предоставляемых оздоровительных услуг, позволяющих внести существенный вклад в решение стратегических задач по снижению заболеваемости среди детей и подростков.
Основной государственной структурой, занимающейся финансированием социального детского оздоровления, является Фонд социального страхования Российской Федерации, в бюджет которого ежегодно закладываются статьи расходов на оздоровление и санаторно-курортное лечение детей [4].
При этом главная отличительная особенность финансирования Фонда социального страхования РФ заключается в том, что средства, выделяемые на отдых и оздоровление детей, остаются на территории Российской Федерации, т.е. осуществляется оплата путевок исключительно в отечественные санаторно-оздоровительные организации. При этом наибольшим спросом пользуется внутренняя система оздоровления детей Краснодарского и Ставропольского краев [3].
До последнего времени Фонд социального страхования имел право самостоятельно приобретать путевки и распределять их среди страхователей из всех регионов страны. Однако в последнее время проявилась тенденция выделения средств и принятия к зачету путевок, самостоятельно приобретаемых региональными страхователями. Это говорит о том, что в ближайшей перспективе основными покупателями на рынке оздоровления детей будут предприятия и частные лица [2].
Таким образом, в настоящий момент в России, к сожалению, действует очень сложная и неэффективная схема государственного управления детским оздоровлением, при которой различные органы государственной власти курируют отдельные вопросы его развития. В целом, управление детским оздоровлением входит в компетенцию различных Министерств, агентств, департаментов.
В связи с вышеизложенным, представляется необходимым создание единого органа при Президенте РФ (например, Комиссии по вопросам детского оздоровления или иного органа), который бы аккумулировал все сведения по оздоровлению детей и разрабатывал стратегию и перспективы его развития.
По нашему мнению, создание Федеральных агентств по туризму и молодежной политике при Министерстве спорта, туризма и молодежной политики РФ не в полной мере выполняют свои задачи по государственному регулированию и научно-методическому обеспечению детского оздоровления в целом. Большая часть задач по обеспечению оздоровления и отдыха детей ложится на Фонд социального страхования и Министерство образования и науки РФ. Санаторно-курортное лечение детей и подростков организует и контролирует Министерство здравоохранения и социального развития РФ.
Вместе с тем, перечень нормативно-правовых документов в области детского оздоровления на уровне профильных министерств и Правительства РФ крайне ограничен. Отсутствует также единая концепция развития детского отдыха в целом.
В настоящее время действует небольшой перечень документов, регламентирующих систему детского оздоровления. Среди этих документов выделяется программа по оздоровлению, отдыху и занятости детей, которая принималась в 1996 и 1997 гг., затем ее долгое время не было, и только в 2007 г. была снова принята целевая программа «Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в 2008-2010 годах». Практически только этот документ закладывает основные направления развития детского оздоровления во всех регионах России. Следует отметить, что никакие конкретные действия со стороны государства в этом документе не предусматриваются.
В связи с этим необходима разработка плана действий и целевой федеральной программы по развитию и совершенствованию системы государственного управления оздоровлением детей. Программа должна включать не только федеральный уровень, но и, в первую очередь, развитие на региональном и муниципальном уровнях.
Современная система государственного управления оздоровлением детей сформирована таким образом, что на федеральном уровне в России предусматривается деятельность федеральных органов власти в плане финансового обеспечения детского оздоровления на курортах, а остальные меры по созданию инфраструктуры, вовлечению детей в спортивные, оздоровительные и другие мероприятия, носящие преимущественно рекомендательный характер, переданы региональным и местным органам власти [5]. Причем уровень развития и выполнения рекомендаций резко отличается по регионам России.
Так, в Краснодарском крае в целях организованного проведения отдыха, оздоровления и занятости детей ежегодно утверждается краевая межведомственная комиссия при администрации, в состав которой входят представители администрации Краснодарского края и муниципалитетов. Комиссия формирует основные направления организации отдыха и оздоровления детей и проводит контроль за выполнением государственных задач в области поддержки детского оздоровления в регионе.
В рамках Краснодарской краевой администрации такая поддержка осуществляется через департаменты по финансам, бюджету и контролю, образования и науки, социальной защиты населения, по физической культуре и спорту, комплексного развития курортов и туризма, комитет по делам молодежи и другие структуры.
Так, в функции департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края входит обеспечение своевременного финансирования мероприятий по организации отдыха, оздоровления и занятости детей. В функции департаментов образования и науки, культуры, по физической культуре и спорту и Комитета по делам молодежи Краснодарского края входит создание оптимальных условий для размещения, питания и деятельности детей при организации туристических, экскурсионных, спортивных, культурно-массовых и других мероприятий.
Департамент комплексного развития курортов и туризма Краснодарского края выполняет функции проведения контроля качества санаторно-оздоровительных и туристско-экскурсионных услуг, предоставляемых детскими оздоровительными учреждениями, а также туристскими организациями, занимающимися организацией детского отдыха, в том числе организации экскурсий с участием детей на территории Краснодарского края.
Департамент социальной защиты населения Краснодарского края ежегодно обеспечивает организационнотехническое сопровождение работы краевой межведомственной комиссии по организации отдыха, оздоровления и занятости детей, организовывает работу целевых смен в детских оздоровительных учреждениях края для детей, нуждающихся в особой заботе государства, обеспечивает открытие целой сети оздоровительных лагерей с дневным пребыванием на базе государственных учреждений социального обслуживания семьи и детей Краснодарского края.
Кроме того, Администрацией края рекомендуется другим департаментам осуществлять четкую координацию и контроль за деятельностью детских оздоровительных учреждений и оказывать им действенную поддержку.
Исходя из анализа региональной системы поддержки детского оздоровления, на примере Краснодарского края, очевидно вытекает, что основная работа носит рекомендательный характер, без особых конкретных мер по повышению качества, доступности и конкурентоспособности детского отдыха. Финансирование детского оздоровления осуществляется только в рамках принимаемых программ поддержки детей. Такие программы, в последние годы, реализовывались недостаточно, а за 2006-2008 годы финансирование оздоровительных мероприятий для детей в Краснодарском крае осуществлялось только по программе «Дети Кубани». Других программ финансирования после 2008 года не было, а основную финансовую поддержку краевые структуры возлагали на муниципальные органы управления. Однако анализ расходов муниципальных бюджетов показал, что и в них средств на финансирование детского оздоровления и отдыха, как правило, не хватало. Средства выделялись только на незначительное улучшение детских игровых площадок, организацию и проведение детских турпоходов.
За многочисленными сложностями развития детского отдыха и оздоровления стоит отсутствие четкой государственной региональной политики и единой концепции, которая наряду с решением первоочередных задач, в большинстве случаев имеющих оперативный характер, позволит сформировать однозначный вектор приложения усилий для повышения привлекательности и доступности детского оздоровления и отдыха в Краснодарском крае. Реализуемые государственные региональные и федеральные программы без обобщения в единую стратегию долгосрочных перспектив, не обеспечивают достижение устойчивых результатов [7].
В рамках обеспечения государственной поддержки оздоровления детей в установленном порядке должен быть определен в каждом регионе государственный заказ на организацию отдыха и оздоровления детей льготных категорий, усовершенствована система финансовой поддержки детских оздоровительных учреждений посредством установления льгот по оплате коммунально-бытовых услуг, закупке продуктов питания и др.
Организационно-методическое, информационное и кадровое обеспечение необходимо дополнить проведением всероссийских и региональных совещаний, семинаров, тренингов по вопросам подготовки оздоровительной кампании и подведению итогов ее проведения. Медицинское обеспечение отдыха и оздоровления детей должно осуществляться в виде санаторно-курортного лечения детей по категориям заболеваний.
Важную роль играет международное сотрудничество, которое предполагает изучение вопроса и подачи предложения по разработке концепции создания международного оздоровительного продукта в сфере отдыха и оздоровления детей. Это позволит расширить использование международного опыта по детскому отдыху, а также инициирует обмен группами детей для организованного отдыха и оздоровления не только со странами ближнего зарубежья, но и всего мирового рынка детского туризма [6].
Остро стоит разработка проекта закона об отдыхе и оздоровлении детей России, унифицирующего вышеизложенные направления развития по разграничению стратегических приоритетов в решении данной проблемы в каждом регионе [7]. При этом необходимы четкие национальные стандарты отдыха и оздоровления детей, механизмы порядка проведения государственной или общественной аттестации детских оздоровительных учреждений, типовые штатные нормативы детских оздоровительных учреждений, табеля оснащения оборудованием и инвентарем и т.д.
На сегодняшний день необходимо внедрение региональных программ по развитию детского отдыха и оздоровления, причем преимущественно в региональных органах государственной власти, а не в муниципалитетах.
В этом направлении в регионах могут быть сформированы и предложены к реализации следующие основные шаги, являющиеся базисом государственной программы развития детского оздоровления:
1. Обновление региональной материально-технической базы для развития детского оздоровления.
2. Формирование координационного совета по развитию детского отдыха, интегрирующего функции различных региональных департаментов по данному вопросу. Создание отделений координационного совета в муниципальных образованиях региона.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
3. Создание условий для развития общественных организаций по поддержке детского отдыха в регионе.
4. Внедрение многоуровневой системы подготовки и переподготовки специалистов в сфере оздоровления детей.
5. Организация и проведение профильных оздоровительных лагерей.
6. Разработка региональной программы развития детского оздоровления.
Основываясь на стратегическом управлении для разработки и реализации концепции развития детского оздоровления в стране и отдельных программ в регионах, необходимо сформировать системы государственного управления ими. Для этого необходимо выполнение четырех обязательных этапов.
Первый этап процесса государственного управления посвящен разработке стратегических целей детского оздоровления. При этом определяются и общие ориентиры развития отрасли в стране, направления дальнейших исследовательских работ с учетом социальной значимости отрасли и целей всего туристско-оздоровительного комплекса страны и отдельных регионов.
Ввиду того, что государственное управление в сфере детского оздоровления и отдыха не сосредоточено в одной структуре, целесообразно исходить из установления единой цели его развития в качестве отправного момента процесса формирования концепции и распределения ответственности между органами и уровнями управления. В сфере детского оздоровления можно рекомендовать следующий алгоритм формирования целей федеральной концепции и региональных программ развития, состоящий их четырех этапов (рис.2).
Рис. 2. Механизм формирования целей государственного управления развитием детского оздоровления
После того, как общая цель определена, необходимо сформировать задачи, обеспечивающие достижение главной цели.
На втором этапе процесса государственного управления оздоровлением детей выявляются особенности и тенденции развития этого сектора в стране, исследуются региональные ресурсы развития, выявляются приоритетные регионы и те, которые могут представлять опасность для пребывания детей. В обязательном порядке должна быть проведена оценка состояния отечественных детских туристских регионов в сравнении с зарубежными детскими туристскими центрами и их соответствия международным нормам и требованиям.
Как следует из представленного материала, государственные органы управления детским оздоровлением работают с большим количеством различных государственных структур, которые оказывают влияние на организацию и развитие туристско-оздоровительной отрасли. Это объясняется теми обстоятельствами, что оздоровительный продукт для детей создается усилиями многих отраслей, каждая из которых имеет свои особенности, специфические потребности и различные коммерческие и социальные цели [1].
Наряду с этим рынок детского оздоровления и отдыха формируется еще и за счет общественных объединений, коммерческих структур, социальных органов по охране детства, различного рода поставщиков оздоровительных услуг, поэтому согласование интересов различных групп возможно только на основе наличия четких широкомасштабных социально-экономических целей.
С учетом этого, государственные органы управления оздоровлением детей должны проанализировать имеющуюся систему взаимодействия, собственные силы и оценить текущее состояние отрасли.
На третьем этапе процесса государственного управления программами определяются стратегические альтернативы развития отдельных регионов и направлений развития детского оздоровления. На этом этапе вырабатывается наиболее оптимальная общая концепция развития детского оздоровления в стране и отдельные программы в регионах.
На четвертом этапе реализуются сформулированные направления. При этом успех реализации концепции и программ зависит от:
1) качества целеполагания основных ключевых вопросов развития детского оздоровления, на основе ретроспективного анализа и перспектив его развития;
2) полноты и качества проведенного предварительного анализа детского оздоровления и отдыха;
3) оценки возможностей повышения конкурентоспособности детского оздоровления на международном рынке;
4) выбора и реализации программ развития, которые повышают конкурентоспособность и доступность качественного оздоровления детей в России [5].
Практическая работа по реализации программ включает распределение ответственности по уровням управления (федеральным, региональным и местным) и направлениям детского оздоровления. При этом предполагается целенаправленное изменение структуры системы оздоровления в зависимости от сложившейся и изменяющейся среды. Большое внимание должно быть обращено на финансовое обеспечение концепций, программ и на контроль за их использованием.
Контроль, на наш взгляд, нецелесообразно выделять в отдельный этап, так как задача государственного контроля состоит в отслеживании результатов и сравнении их с исходными целями, а результаты имеются на «выходе» из каждого этапа государственного управления. Следовательно, контроль должен являться неотъемлемой частью деятельности государственных структур на каждом этапе. Возможно, что контроль укажет на недостижимость целей уже на начальных этапах процесса государственного управления.
В целом, анализ теоретических разработок в области государственного управления развитием детского оздоровления свидетельствует о значительном разнообразии факторов, влияющих на его текущее положение и дальнейшее функционирование.
Существующее же в настоящее время состояние в сфере детского оздоровления не имеет под собой конкретного научно-практического обоснования. Последнее в свою очередь, не позволяет выявить сущность конкретных отраслевых проблем, определить научные подходы и далее выработать рациональные и наиболее эффективные способы и механизмы их решения. В результате этого, все проблемы решаются механически, спонтанно, с использованием значительных финансовых ресурсов и зачастую с низкой степенью эффективности.
Поэтому необходимо оперативно разработать и передать для внедрения и реализации концепции и программы по развитию детского оздоровления, которые явятся целевыми ориентирами развития отрасли, окажут воздействие на формирование качественных, конкурентоспособных и доступных для населения детских оздоровительных услуг.
ЛИТЕРАТУРА
1. Криворучко В.И. Государственное регулирование санаторно-курортной сферы и туризма в условиях рыночной экономики. Москва-Сочи: Институт повышения квалификации, 2001.
2. Криворучко В.И., Бондаренко В.Н., Маркова Т.А. Рыночные механизмы управления санаторно-курортной сферой: монография. М.: Финансы и статистика, 2003.
3. Морозов М. Анализ рынка российского детского туризма // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 2008. № 4. С. 38-40.
4. Российский рынок детского туризма // Туризм. 2009. № 1. С. 26-29
5. Сысоева О.Е. Организация летнего отдыха детей. М.: Владос, 2006.
6. Чудновский А.Д., Жукова М.А. Управление индустрией туризма России в современных условиях: Учеб. пособие. М.: КНО-РУС, 2007.
7. Яковлев Г.А. Экономика и статистика туризма: Учеб. пособие. 4-е изд. перераб. и доп. М.: Изд-во РДЛ, 2007.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
