CC BY
134
совершенствование государственного финансового контроля в условиях
реформирования бюджетного процесса
Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Сущностью реформы является смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Важным функциональным элементом управления государственными финансами является государственный финансовый контроль, поэтому задачи, связанные с совершенствованием и повышением эффективности государственного финансового контроля и его важнейшей составной части, — бюджетного контроля, трудно переоценить.
Основным вопросом совершенствования организации государственного финансового контроля, от решения которого зависит и эффективность осуществления бюджетного процесса, реализация направлений его реформирования, является построение системы государственного финансового контроля. Системный подход к организации государственного финансового контроля предполагает: определение его места и роли в системе общегосударственного контроля, важнейшей составной частью которого является государственный финансовый контроль; формирование концептуальных основ организации государственного финансового контроля; дальнейшее развитие и совершенствование теоретической и методологической базы государственного финансового контроля; создание адекватной современным условиям правовой базы государственного финансового контроля путем внесения необходимых изменений и дополнений в нормативные правовые акты, являющиеся на сегодняшний день основой деятельности органов государственного финансового контроля, др. направлений.
ТБ ТЕРЕХОВА, старший преподаватель кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ
К настоящему моменту определению единых концептуальных подходов к формированию системы государственного контроля мешает отсутствие соответствующей теоретической, методологической и правовой базы государственного финансового контроля. Кроме того, следует провести ряд организационных мероприятий по согласованию разработанных Счетной палатой РФ и Министерством финансов РФ вариантов концепций государственного финансового контроля; четко определить место государственного финансового контроля как важнейшего направления государственного контроля государства. Концепция государственного финансового контроля также должна содержать определение его места и роли в обеспечении финансовой безопасности государства. В связи с этим следует осуществить следующие мероприятия: определить критерии, позволяющие судить о соблюдении всеми экономическими субъектами требований финансовой безопасности; рассмотреть в установленном порядке возможность наделения Счетной палаты РФ правом оценки соблюдения требований финансовой безопасности и подготовки соответствующих докладов органам законодательной власти. Кроме того, следует уточнить направления взаимодействия Счетной палаты РФ и Федеральной службы по финансовому мониторингу по вопросам финансовой безопасности.
В свою очередь обсуждение характера концептуальных подходов к государственному контролю может стать базой для разработки и принятия таких Федеральных законов, как «О государственном финансовом контроле» и закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ».
В Федеральном законе «О государственном финансовом контроле» необходимо: дать определение государственного финансового контроля; определить такие понятия, как «внешний» и «внутренний» финансовый контроль; определить и закрепить статус высшего органа государственного
финансового контроля; определить теоретические и методологические основы контроля; уточнить полномочия контрольных органов в соответствии с четко ограниченными функциями контрольных органов. От этого зависит степень результативности проводимых органами государственного финансового контроля мероприятий и формирование единой методической базы и технологии проведения государственного финансового контроля.
В Федеральном законе «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ» следует определить принципы их деятельности, функции и полномочия, а также направления взаимодействия с другими органами государственного финансового контроля, правоохранительными органами.
На сегодняшний день действующие нормативные правовые акты определяют правовые основы организации и осуществления государственного финансового контроля с позиций его субъектов. Действующее законодательство не содержит определения бюджетного контроля, основные аспекты организации и осуществления которого требуют, на наш взгляд, отдельного нормативного правового регулирования.
Повышение эффективности организации и проведения бюджетного контроля зависит от решения таких основных задач, как: законодательное закрепление сферы, объекта и предмета бюджетного контроля как составной части государственного финансового контроля; наличие системного подхода к бюджетному законодательству в целом.
Особое внимание следует уделить взаимной увязке нормативных правовых актов, регулирующих порядок формирования доходной части бюджета с Бюджетным кодексом РФ (например, в сфере налогового и таможенного законодательства). На наш взгляд, следует отразить в Бюджетном кодексе РФ изменения в организации бюджетного процесса, вызванные реорганизацией структуры федеральных органов исполнительной власти; конкретизировать положения Бюджетного кодекса РФ (ст. 265), касающиеся прав и обязанностей органов государственного финансового контроля, с учетом направлений проводимой административной реформы. Кроме того, в ряде нормативных правовых документов, регулирующих деятельность органов государственного финансового контроля в системе исполнительной власти (как правило, это единый вид документа — Положение), следует уточнить соотношение таких понятий, как «полномочия», «права и обязанности», «функции».
Повышению эффективности государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса, на наш взгляд, также будет способствовать внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ по следующим основным направлениям:
• введение понятия «бюджетный контроль», что позволит более четко определить полномочия органов государственного финансового контроля в бюджетной сфере, в отличие от подхода, основанного на определении субъектов контроля, избежать дублирования осуществляемых функций, конкретизировать цели и задачи деятельности;
• определение понятий «внешний» и «внутренний» контроль применительно к формам контроля исходя из положений ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, что будет способствовать уточнению правового статуса органов, осуществляющих контроль в системе законодательной (представительной) и исполнительной власти, а следовательно, и более четкому разграничению их полномочий;
• конкретизация понятия «оценка деятельности органов, исполняющих бюджеты»;
• характеристика понятия «порядок осуществления государственного финансового контроля»;
• четкое определение в Бюджетном кодексе РФ ряда ключевых понятий, таких как, например, эффективность, рациональность, нецелевое использование бюджетных средств, а также более четкая регламентация мер ответственности за несоблюдение установленных требований. Другими словами, направления совершенствования государственного финансового контроля следует оценивать с позиций бюджетного контроля, так как сферой государственного финансового контроля является процесс формирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства.
Совершенствование государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса требует помимо изменений и дополнений базового законодательства решения такой актуальной проблемы, как принятие в законодательном порядке стандартов контрольной деятельности органов государственного контроля. В России, исходя из опыта зарубежных стран, должна быть создана единая унифицированная система стандартов контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, органично объединяющая все виды, разновидности и
направления финансового контроля в Российской Федерации.
Для каждого вида финансового контроля — государственного, внутрихозяйственного и аудита — должна быть разработана группа стандартов, определяющих общие принципы и процедуры контрольной деятельности. При этом разработка стандартов финансового контроля должна базироваться также на системном подходе. В его основу необходимо положить принцип, в соответствии с которым стандарты, устанавливающие общие положения и процедуры, могут служить базой для разработки стандартов, определяющих особенности каждого вида финансового контроля, его разновидностей, а также конкретных направлений. Считаем целесообразным наделить Счетную палату РФ как высший орган государственного финансового контроля полномочиями по разработке стандартов финансового контроля и государственного финансового контроля в РФ.
Законодательное оформление системы национальных стандартов финансового контроля позволит различным органам финансового контроля более тесно взаимодействовать между собой в плане организации, проведения и реализации материалов контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий (включая проведение совместных мероприятий), согласовывать цели и задачи контроля, средства и методы их достижения.
Методическим обеспечением контрольно-ревизионной деятельности каждого органа государственного финансового контроля являются, как правило, самостоятельно разрабатываемые ими положения, порядки, инструкции. Необходимость в этой связи стандартизации и унификации разработки методического обеспечения государственного финансового и бюджетного контроля очевидна.
Актуальным направлением совершенствования государственного финансового контроля, от решения которого зависит эффективность бюджетного процесса в целом, является четкое определение полномочий органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, позволяющее также более четко организовать деятельность этих органов.
К сожалению, сегодня нет единого подхода к определению понятий «внешний» и «внутренний» государственный контроль. Придание Счетной палате РФ статуса высшего постоянно действующего органа государственного финансового контроля РФ позволило бы Счетной палате РФ приобрести
подлинную организационную и функциональную самостоятельность, расширить и более четко установить ее права по проведению независимого внешнего государственного контроля по отношению к участникам бюджетного процессов. Кроме того, Счетная палата РФ одновременно с приданием ей статуса высшего органа государственного финансового контроля страны должна быть наделена правом законодательной инициативы.
Счетная палата РФ, систематически анализируя итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в ходе бюджетного процесса. Однако действующим законодательством не предусмотрено право Счетной палаты РФ на основе обобщения и анализа результатов контрольных мероприятий, итогов экспертно-аналитической работы вносить на рассмотрение проекты новых законов, обоснованные предложения об их отмене и т. п.
Предложение о наделении Счетной палаты РФ правом законодательной инициативы обусловлено тем, что для законодательной власти остается проблемой обеспечение обоснованности принимаемых законов и иных нормативных правовых актов, обеспечение их адекватности реальным направлениям бюджетной политики государства.
Существенно снижают результативность деятельности Счетной палаты РФ и негативно влияют на осуществление бюджетного процесса в целом недостатки действующего механизма предоставления в Счетную палату РФ проектов законодательных актов, федеральных программ и других документов в области финансов и федерального бюджета для проведения соответствующей экспертизы. С целью решения этой проблемы необходимо включить дополнительные правовые нормы, регламентирующие этот порядок, в Федеральный конституционный закон от 07.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и в Регламент Государственной Думы.
Следует также обратить внимание на сложившуюся практику, когда нормы, устанавливающие права Счетной палаты РФ по отношению к участникам бюджетного процесса, не предусмотренные в Федеральном законе от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», включаются в федеральные законы о федеральных бюджетах. В частности, речь идет о праве Счетной палаты РФ вводить финансовую отчетность для участников бюджетного процесса, получать платежные и иные документы об операциях со
средствами федерального бюджета, списывать в необходимых случаях в безакцептном порядке со счетов Федерального казначейства средства на свое содержание и т. д. Необходимо, чтобы принципиальные правовые положения, регламентирующие права Счетной палаты РФ и ее сотрудников, были закреплены и конкретизированы путем внесения соответствующих дополнений и изменений в Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Положения ст. 15 и 23 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» предусматривают, что материалы об ущербе, причиненном государству, и нарушениях законов, влекущих уголовную ответственность, передаются Счетной палатой РФ в правоохранительные органы. Данные правовые нормы позволяют Счетной палате поставить вопрос перед прокуратурой и другими следственными органами о возбуждении уголовного дела по материалам, полученным в ходе проведения ревизий и проверок. К сожалению, данный закон не предусматривает права Счетной палаты РФ обратиться в суд с иском о взыскании с проверяемых государственных органов и коммерческих организаций ущерба, причиненного государству, в порядке гражданского судопроизводства. Следовало бы предусмотреть право Счетной палаты РФ самостоятельно обращаться в суд с исками по результатам выявленных нарушений бюджетного законодательства, которые привели к потерям для бюджета, ущербу для государства.
Действенным инструментом повышения роли государственного финансового контроля в ходе бюджетного процесса может стать предоставление Счетной палате РФ права принятия решения о бесспорном списании средств со счетов нарушителей бюджетной дисциплины и направления их в федеральный бюджет для компенсации потерь, вызванных нецелевым использованием средств федерального бюджета.
Необходимо также обеспечить исполнение предписаний Счетной палаты РФ, направленных по результатам ревизии государственным органам и коммерческим организациям. Это может быть достигнуто либо установлением штрафов, взыскиваемых с руководителей учреждений и организаций в административном порядке, либо тем, что будет предусмотрена уголовная ответственность за неисполнение предписаний Счетной палаты РФ; в таком случае следует внести дополнения в ныне существующую ст. 287 Уголовного кодека РФ.
Действующий Федеральный закон от 11.01.1995
№ 4-ФЗ «О Счетной палате РФ» предоставляет проверяемому субъекту право обжаловать предписание Счетной палаты РФ в судебном порядке. Представляется целесообразным указать в этом законе, в какой суд (общей юрисдикции или арбитражный) можно обращаться с требованием об обжаловании предписания Счетной палаты РФ.
Важнейшим направлением совершенствования деятельности Счетной палаты РФ как органа, осуществляющего контроль за ходом бюджетного процесса, является совершенствование организации контрольной работы на основе реализации принятого в качестве концептуальной основы этой работы принципа непрерывности контрольного цикла, состоящего из предварительного, оперативного (текущего) и последующего контроля. Развитие предварительного контроля, совершенствование его организации, реализация его превентивных возможностей являются значительным резервом в повышении результативности деятельности Счетной палаты РФ. Подготовка заключения Счетной палаты на проект закона о федеральном бюджете, являющегося завершающим этапом предварительного контроля, хотя и является итогом постоянной работы и основывается на комплексной оценке поступающей по разным каналам информации о ходе бюджетного процесса, практически осуществляется с момента представления Правительством РФ проекта закона в Государственную Думу. Такая работа должна проводиться в течение всего года в непрерывном режиме и в тесном взаимодействии с парламентом и Правительством РФ.
Необходимость осуществления постоянного контроля за формированием проекта бюджета обусловлена тем, что в соответствии с положениями ст. 184 Бюджетного кодекса РФ составление проекта бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. В связи с этим очень важно обеспечить должную координацию Счетной палаты РФ с органами государственного финансового контроля исполнительной власти.
В настоящее время Счетная палата РФ заключает соглашения о взаимодействии с различными органами, наделенными контрольными полномочиями. Однако данные действия, как правило, носят единичный характер и зависят от решения руководителя контрольного органа. Порядок взаимодействия, обмена информацией необходимо определить и закрепить законодательно.
Кроме того, в настоящее время действующее законодательство не дает определения таким ос-
новным понятиям в контрольно-ревизионной деятельности органов государственного финансового контроля, как ревизия, проверка, а также надзор и мониторинг, не устанавливает их отличительных особенностей, целей и задач, не определяет прав, обязанностей и порядка деятельности сотрудников контрольных органов. Все это регламентируется ведомственными инструкциями и стандартами. Однако единый нормативный правовой акт, исключающий различные трактовки этих понятий, на сегодняшний день не принят.
Важнейшим направлением деятельности высших органов государственного финансового контроля развитых стран мира является контроль за эффективностью использования государственных средств и государственной собственности. В результате аудит эффективности становится преобладающим методом государственного финансового контроля. Как метод государственного финансового контроля аудит эффективности дает возможность своевременно выявить отклонения в ходе осуществления бюджетного процесса.
Аудит эффективности не предполагает замены собой других методов государственного финансового контроля. Его роль особенно велика в процессе реформирования бюджетного процесса, который должен быть ориентирован на достижение конкретного конечного результата. Учитывая тот факт, что важнейшим направлением реформирования бюджетного процесса является повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, значение внедрения в практическую деятельность органов государственного финансового контроля аудита эффективности трудно переоценить.
Этот факт предопределяет направления дальнейшего совершенствования системы государственного финансового контроля, ориентируя контрольно-счетные органы не только на проверки целевого использования бюджетных и внебюджетных средств, законности принимаемых органами исполнительной власти или отдельными должностными лицами управленческих решений, но и на анализ их деятельности с позиций ее эффективности и результативности. Это новое направление государственного финансового контроля должно иметь соответствующее законодательное обеспечение.
В нашей стране бюджетирование, ориентированное на результат, являющееся сутью реформирования бюджетного процесса, только начинает внедряться в практику бюджетной работы. При этом формирование и расходование бюджетных
средств должно осуществляться в строгом соответствии с целями и задачами государственной политики. При этом получатели бюджетных средств должны в обязательном порядке обеспечивать достижение установленных конечных социально-экономических результатов. В решении этих задач несомненную помощь может оказать именно аудит эффективности.
В Методике проведения аудита эффективности использования государственных средств, разработанной Счетной палатой РФ, аудит эффективности трактуется как самостоятельный вид финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ в виде проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности во всех областях деятельности государства.
Зарубежный опыт проведения аудита эффективности позволяет определить аудит эффективности как контрольное мероприятие, позволяющее оценить рациональность и результативность расходования государственных средств и использования государственной собственности, проанализировать деятельность органов государственной власти с точки зрения выполнения ими требований нормативных правовых актов, определяющих порядок расходования государственных средств и использования государственной собственности.
Важным шагом на пути внедрения аудита эффективности в практическую деятельность органов государственного финансового контроля в Российской Федерации является его законодательное определение. Исходя из перечня и определения форм финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти, которые даны в ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, невозможно дать определение аудита эффективности как особой или новой формы государственного финансового контроля.
Необходимо более детально определить процедуры организации и осуществления аудита эффективности, которые могут различаться в зависимости от специфики проверяемого объекта, утвердить перечень критериев и показателей, в соответствии с которым будет определяться степень эффективности использования государственных средств, а также полномочия контрольных органов в случае выявления неэффективного использования финансовых ресурсов. Кроме того, следует определить граничные значения выбранных критериев и показателей для однозначного характера выводов и рекомендаций по результатам аудита эффективности. Следует также дополнить нормативную правовую
базу государственного финансового контроля рядом положений, в частности:
• определить аудит эффективности государственных расходов как деятельность, направленную на анализ результативности и экономности использования государственных средств, оценку возможных резервов их роста и обоснованности расходования, выявление причин отклонений фактических параметров от запланированных результатов в целях достижения максимального положительного общественного эффекта;
• определить аудит эффективности государственных расходов как направление деятельности контрольных органов;
• определить критерии и показатели эффективности функционирования органов (организаций), деятельность которых является объектом проведения аудита эффективности государственных расходов;
• определить понятие «неэффективное использование бюджетных средств» как такое, которое связано с нарушением бюджетного законодательства и является основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства;
• сформулировать и законодательно определить соответствующие меры принуждения за неэффективное использование бюджетных средств, внести необходимые изменения в Бюджетный кодекс РФ.
Следует отметить, что действующая система мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства на сегодняшний день недостаточно результативна, в связи с чем можно предложить следующее. Во-первых, следует определить две различные категории нецелевого использования бюджетных средств: неправомерное внебюджетное и несанкционированное внутрибюджетное и внести необходимые изменения в Бюджетный кодекс РФ. Во-вторых, необходимо установить уголовную ответственность руководителей коммерческих организаций за внебюджетное нецелевое использование полученных бюджетных средств. В-третьих, действенным рычагом в борьбе с нецелевым использованием бюджетных средств является внесение необходимых изменений и уточнений в Бюджетный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях; по нашему мнению, следует исключить штрафные санкции для государственных организаций за нецелевое использование бюджетных средств, усилив при этом
ответственность конткретных должностных лиц, принявших решения о нецелевом использовании бюджетных средств.
В целях усиления ответственности должностных лиц, осуществляющих свои властные полномочия в ходе бюджетного процесса, следует также выработать критерии определения ущерба, причиненного государству, при распоряжении и использовании бюджетных средств и внести соответствующие дополнения в Бюджетный кодекс РФ. Кроме того, следует внести изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ, определив порядок привлечения к ответственности должностных лиц государственных учреждений и организаций за причинение государству ущерба в крупном (особо крупном) размере.
В системе государственного финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, необходимо более четко определить полномочия главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Так, действующие нормативные правовые акты (например, Положения), регулирующие их деятельность, не содержат положений, раскрывающих права и обязанности этих органов по осуществлению именно финансового контроля.
Еще одним из важнейших аспектов совершенствования государственного финансового контроля является современное информационное обеспечение, позволяющее существенно сократить сроки контрольных мероприятий, особенно на стадии подготовки к проверке и оформлению заключительных документов. Создание информационной системы становится многоэтапным процессом, в котором, в первую очередь, должны создаваться внутренние информационные системы, расширение функциональных и технических возможностей которых позволит в конечном итоге создать единую информационную систему, адекватную современным задачам формирования законодательства и методологии государственного финансового контроля. Совершенствование государственного финансового контроля также необходимо осуществлять на базе новых информационных технологий в соответствии с требованиями и текущим состоянием информационных ресурсов органов исполнительной власти.
Создание информационной системы позволит сотрудникам органов государственного финансового контроля проводить обобщение и анализ информации, благодаря чему диагностировать
состояние финансовых ресурсов государства, выявлять опасные тенденции и проблемы в сфере управления бюджетными средствами. В данной работе следует учитывать положительный опыт Счетной палаты РФ и Контрольно-счетной палаты Москвы, а также Федеральной службы финансового мониторинга РФ.
Учитывая серьезный характер задач, стоящих перед органами государственного финансового контроля в ходе реформирования бюджетного процесса, необходима также оценка результативности и эффективности их деятельности. Следует определить показатели и критерии, определяющие результативность и эффективность их деятельности,
создать условия для полной реализации принципов деятельности органов государственного финансового контроля в РФ, обеспечив, в первую очередь, независимость, объективность и безопасность их деятельности.
Реализация предложенных направлений совершенствования государственного финансового контроля и его важнейшей составной части — бюджетного контроля позволит обеспечить функционирование государственного финансового контроля как целостной системы и поднять на новый качественный уровень управление государственными финансовыми ресурсами, организацию бюджетного процесса.
