CC BY
12
уДК 347.734 pa. GRITSAYENKO*
ББК 67.404.212
Г85
THE PERFECTION OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS IN BANKING SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION
Аннотация: в статье идет речь об одном из элементов механизма административно-правового регулирования, а именно о нормативных правовых актах.
Ключевые слова: механизм административноправового регулирования банки, банковскаядеятель-ность.
РОМАН
АНАТОЛЬЕВИЧ
ГРИЦАЕНКО*
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР В БАНКОВСКОЙСИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Annotation: the article is devoted to one of the elements of mechanism of administrative legal regulation, that is to normative legal acts.
Key words: mechanism of administrative legal regulation, banks, banking activity.
Актуальным направлением развития правоотношений в банковской системе является совершенствование административных процедур, осуществляемых Банком России. Это обусловлено тем, что недостатки в его регулирующей и надзорной деятельности способствовали усугублению негативных последствий мирового финансового кризиса. Россия не стала исключением среди многих стран, банковские регуляторы которых не готовы к противодействию кризису в банковском секторе. В целом отмечается, что весь деловой мир оказался напуганным масштабами бедствий, свойственных слабо регулируемомуфи-нансовому сектору1.
Особенность отечественной банковской системы - большая роль Банка России в ее управлении, в функциях которого сконцентрированы полномочия как регулирующего, так и надзорного характера, как публично-правовые, так и частноправовые средства. Данная особенность постоянно подвергается критике со стороны российских ученых и практиков. В частности, совмещение Центральным банком функций государственного регулирования с деятельностью по извлечению прибыли, по мнению ряда ученых, является основой постоянного воспроизводства и расширения режима бесконтрольности и коррумпированности в кредитно-финансовой сфере государства. Сочетание в лице Центрального банка обеих указанных функций выступает в качестве объективного противоречия2.
Соединение широких полномочий Банка России, с одной стороны, обусловлено и необходимо для поддержания денежно-кредитной и валютной стабильности и ограничения возможности Правительства Российской Федера-
* Ведущий рискменеджер (ОАО «Мончебанк», г. Мурманск) E-mail: editor62@yandex.ru.
Административное право
Административное право
ции пользоваться средствами Банка России, а с другой - требует от Банка России высокого уровня компетентности и ответственности в принятии решений, эффективности осуществляемых им административных процедур.
Вместе с тем закрепленные в действующем законодательстве процедуры не всегда отвечают потребностям развития конкуренции и рыночных механизмов в банковском секторе экономики, а в некоторых случаях противоречат интересам участников рынка банковских услуг3.
Актуальной проблемой в исследуемой области является формализация мотивированного (профессионального) суждения, применяемого Банком России при инспектировании4; анализе финансового состояния кредитных организа-ций5; противодействии легализации доходов полученных преступным путем6; предупреждении банкротства кредитной организации7. Кроме того, он руководствуетсямотивированным суждением о финансовой устойчивости банка при вынесении решения о включении его в систему страхования вкладов, при оценке финансового состояния учредителей кредитной организации, качества ссудной и приравненной к ней задолженности и др. Таким образом, сфера применения профессионального суждения охватывает различные аспекты банковского регулирования, что приводит к многообразию критериев и оценочных показателей. Это, безусловно, осложняет задачу установления правовых рамок и процедур применения суждения. Отсутствие достаточно четких правовых процедур применения мотивированного суждения вызывает административно-правовые споры между кредитными организациями и Банком России.
Перечисленные проблемы лишь в малой степени демонстрируют недостатки правовой регламентации осуществляемых Банком России административных процедур. Более глубокий анализ правовых конфликтов в банковской системе позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования процедурных административно-правовых норм, регулирующих банковскую деятельность. Рациональным направлением такого совершенствования, по нашему мнению, является системное закрепление административных процедур, осуществляемых Банком России, в административных регламентах. В связи с этим заслуживает внимания опыт применения административных регламентов в сфере исполнительной власти.
Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг понима-
ется нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственныхуслуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций8.
Широкое внедрение административных регламентов в правотворческую и правоприменительную практику федеральных органов исполнительной власти было предусмотрено Концепцией административной реформы в 2006-2010 гг. К основным положительным последствиям такого внедрения относят следующие:
1) сужая возможности усмотрения со стороны государственных органов при исполнении государственных функций, административные регламенты препятствуют коррупции;
2) более прозрачной и понятной становится деятельность органов власти, что, в свою очередь, повышает эффективность как внутриведомственного, так и общественного контроля за административно-управленческими процессами;
3) четкое закрепление в административных регламентах порядка действий органов власти позволит сократить сроки исполнения ими государственных функций;
4) за счет создания электронных административных регламентов, закрепления в административных регламентах процедуры «одного окна» уменьшится количество документов, подаваемых гражданином для получения услуги;
5) установление исчерпывающего и четкого перечня оснований для отказа в предоставлении услуги;
6) четкая регламентация процессов, включенных в административную процедуру;
7) широкое использование современных информационных и коммуникационных технологий в государственномуправлении;
8) создание механизмов досудебного обжалования решений, действий и бездействия должностных лиц органов государственной власти;
9) повышение персональной ответственности должностных лиц за соблюдение административных процедур9.
Полагаем, что указанные положительные факторы актуальны и для государственногоуп-равления банковской системой. Однако необходимо учитывать специфику управляющего
воздействия со стороны государства на банковский сектор, которая выражается в сочетании публично-правовых и частноправовых интересов. Как отмечает Е.Б. Лаутс, «история существования российского Центрального банка наглядно свидетельствует о пагубности практики всеобъемлющей подотчетности национального банка как предпосылки неизбежной зарегла-ментированности, увеличения административных начал в регулировании банковской системы и зависимости от политических настрое-ний»10. Потребности современного как российского, так и зарубежного банковского рынка диктуют применение в первую очередь средств банковского регулирования, основанных на косвенном методе воздействия, широкой автономии и свободе усмотрения самих участников рынка банковских услуг.
Таким образом, внедрение в деятельность Банка России административных регламентов не должно преследовать цель закрепления сугубо административных средств воздействия на банковскую систему, а, наоборот, должно быть направлено на ограничение административного произвола и создание четких правовых гарантий защиты прав и интересов всех участников рынка банковских услуг, прежде всего кредитных организаций, которые выступают объектом регулирования со стороны Центробанка.
Для полноценного применения в административно-правовом регулировании банковской деятельности административных регламентов необходимоопределить их потенциальное место в иерархии нормативных правовых актов.
Установление статуса административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, как отмечается в литературе, относится к крайне острым проблемам11.
В настоящее время понятию административ -ного регламента уделяется значительное внимание в административно-правовых исследованиях. Активно повышается степень его теоретической разработанности. Все чаще научные исследования, посвященные административно-правовому регулированию определенных сфер государственного управления, проводятся под углом зрения административных регламентов12.
Специфика административного регламента связывается с понятием регламентации, которое объясняет регламентирующую деятельность как систему. Употребление в юриспруденции терминов «регулирование» и «регламентация» имеет различные смысловые оттенки. Регламент имеет не регулирующее а регламен-
тирующее юридическое значение. В простейшем виде регламентация - это совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществе и государстве. Понятие «регулирование» и производные от него термины «правовое регулирование», «юридическое регулирование», «административное регулирование», как правило, обозначают правоустановле-ние, то есть установление прав, обязанностей и ответственности. При этом под регламентированием в основном подразумевается только установление, как осуществляются действия, то есть требования к операциям, формализующим данные действия13.
В целом анализ современной роли административных регламентов в иерархии нормативных правовых актов позволяет сделать ряд выводов.
Административные регламенты относятся, во-первых, к нормативным правовым актам; во-вторых, к подзаконным нормативным правовым актам, то есть они должны соответствовать закону. Подзаконность административных регламентов не означает, что в их содержании должны лишь детализироваться и конкретизироваться положения законов. Суть административных регламентов глубже, поскольку их задача - быть тем правовым средством, которое позволит приблизить и законы, и деятельность органов власти по их применению к обществу. В связи с этим одна из актуальных и сложных проблем состоит в том, чтобы разработать регламенты, не просто пересказывающие закон, а устанавливающие четкий порядок деятельности органов власти по исполнению ими государственных функций и предоставлению государственных услуг; в-третьих, к ведомственным правовым актам. Административные регламенты являются разновидностью правовых актов управления. Они принимаются федеральными органами исполнительной власти при осуществлении ими исполнительно-распорядительной деятельности и неразрывно связаны с их властными полномочиями.
В связи с изложенным необходимо сделать одно важное, на наш взгляд, замечание. Согласно Порядку разработки административных регламентов федеральный орган исполнительной власти одновременно с утверждением административного регламента вносит изменения в соответствующие ведомственные нормативные правовые акты, предусматривающие исключение положений, регламентирую-
Административное право
Административное право
щих исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги), либо, если положения нормативных правовых актов включены в административный регламент, отменяет их14. Следовательно, административный регламент по своей юридической силе превосходит остальные ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги). Таким образом, регламенты являются основой ведомственного процессуального правового обеспечения деятельности органов исполнительной власти. Именно эта особенность позволяет говорить о самостоятельном статусе административных регламентов в структуре административно-правового регулирования указанной деятельности. Применение данного вида правовых актов в сфере банковской деятельности в целях повышения прозрачности осуществления административных процедур Банком России и совершенствования их качества, на наш взгляд, вполне обоснованно и перспективно. Акты применения права, разработанные на основе закрепленных в регламентах административных процедур, будут менее коррупциогенными и обеспечат правовые гарантии реализации прав и обязанностей субъектов административно-правовых отношений в банковской системе.
Конкретный перечень административных регламентов, разрабатываемых Банком России, не-обходимозакрепить в Законе о Центральном банке, исходя из укрупненных групп функций регулятора. Возможна разработка административ -ных регламентов на основе классификации административных процедур, осуществляемых Банком России. К видам административных процедур в деятельности Банка России относят15:
- административные процедуры регулирования порядка создания кредитных организаций;
- административные процедуры регулирования деятельности кредитных организаций посредством экономических нормативов;
- административные процедуры Банка России в осуществлении государственной антимонопольной политики;
- административные процедуры регулирования банковской системы при страховании вкладов;
- административные процедуры в банковском надзоре.
Таким образом, одним из перспективных направлений развития законодательства о банковской деятельности является применение в нормотворческой практике Банка России административных регламентов, устанавливающих четкие административные процедуры, обеспечивающие гарантии правовой защиты как публичных, так и частных интересов в банковской системе.
1 См.: Лопатин В. Банковские льготы сворачиваются, следующая остановка - закручивание гаек // Вестн. АРБ. 2010. № 22. С. 30-34.
2 См.: Васильев Д.В., Дробышев П.Ю., Конов А.В. Объективные факторы коррупции складывающиеся при осуществлениирегулятивных и контрольно-надзорных полномочийЦентральным банком РоссийскойФеде-рации. М., 2002. С. 6.
3 См.: ОзюменкоО.В. Административные процедуры в деятельностиБанка России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
4 См.: Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России): инструкцияЦентрального банка Рос. Федерации от1 декабря2003 г. № 108-И (ред. от03.09.2010 г.) // Вестн. Банка России. 2003. № 67; О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченнымипредставителями Центрального банка РоссийскойФедерации: инструкция Центрального банка Рос. Федерации от 25 августа 2003 г. № 105-И // Вестн. Банка России. 2003. № 69.
5 См.: Об оценке экономическогсположениябанков: указание Центрального банка Рос. Федерации от 30 апреля 2008 г. № 2005-у // Вестн. Банка России 2009. № 55; О критериях определения финансового состояниякредит-ных организаций: указание Центрального банка Рос. Федерации от 31 марта 2000 г. № 766-У // Вестн. Банка России. 2000. № 19.
6 См.: Письмо Центрального банка Рос. Федерации от 6 апреля 2005 г. № 56-Т.
7 См.: Указание Центрального банка Рос. Федерации от 29 октября2008 г. № 2107-У
8 См.: О Концепцииадминистративнойреформы в РоссийскойФедерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 октября2005 г. № 1789-р (в ред. от 10.03.2009) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.
9 См.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журн рос. права. 2006. № 11.
10 ЛаутсЕ.Б. Рынок банковскихуслуг: правовое обеспечение стабильности. М., 2008. С. 48.
11 См.: ЯцкинА.В. Правовое регулированиеразработки административных регламентов// Журн. рос. права. 2006. № 10. С. 13.
12 См., напр.: СуворовМ.А. Административно-процессуальнаярегламентация налоговых проверок: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук М., 2003; Филатова А.В. Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010.
13 См.: Нестеров А.В. О теории и практике регламентации// Гос-во и право. 2009. № 1. С. 91.
14 См.: О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнениягосударственных функций (предоставления государственныхуслуг): Постановление Правительства Рос. Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 (в ред. от 04.05.2008) // Собр. законодательстваРос. Федерации. 2005. № 47. Ст. 4933.
15 См.: ОзюменкоО.В. Указ соч. С. 8-9.
Административное право
