CC BY
33
УДК 342.951 M.V. ERYOMIN*
ББК 67.401.124 F70
SOME ASPECTS OF ADMINISTRATIVE REFORM OF THE SYSTEM OF HEALTH PROTECTION IN THE RF
Аннотация: с момента прекращения советского государственногостроя возникла необходимостьре-организации государственногоуправления в такой сложной многоуровневойсистеме, как здравоохранение, создания для нее эффективной структурыуп-равления, полноценной нормативно-правовой базы.
Ключевые слова: здравоохранение, административная реформа, органы исполнительнойвласти, административные регламенты, совершенствование законодательства.
МИХАИЛ
ВЛАДИМИРОВИЧ
ЕРЁМИН*
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Annotation: since ceasing of the Soviet state the need to reorganize state administration and to establish legal and normative basis and effective structure of control over complex multilevel system of health protection has become urgent.
Key words: health protection, administrative reform, bodies of executive power, administrative procedure, improving legislation
Нынешняя структура системы здравоохранения - государственного муниципального, частного - заложена Конституцией РФ 1993 г. (ст. 41). За последние два десятилетия в российском здравоохранении произошел крутой поворот от чрезмерно централизованной к фрагментарной системе. Разделение здравоохранения на государственное, муниципальное управление можно рассматривать как вариант децентрализации1.
С 1991 г. имели место неоднократные попытки реформировать структуры органов исполнительной власти в здравоохранении. 30 июля 1991 г. при формировании Правительства РФ Министерство здравоохранения РФ преобразовано в Министерство здравоохранения и социального обеспечения РФ. Однако 28 ноября 1991 г. при формировании нового Правительства РФ, Минздравсоцобеспечение России опять разделено на Министерство здравоохранения РФ и Министерство социальной защиты населения РФ.
10 января 1994 г. Министерство здравоохранения РФ вновь было преобразовано в Министерство здравоохранения и медицинской промышленности РФ. 14 августа 1996 г. Министерство опять преобразовано в Министерство здравоохранения РФ, а вопросы медицинской промышленности переданы Министерству промышленности РФ.
Нынешняя структура органов исполнительной власти в здравоохранении установлена указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, от 20 мая 2004 г. № 649, от 12 мая 2008 г. № 7242. Министерство здравоохранения РФ было упразднено и вместо него создано Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития России), в подчинении которого находится ряд федеральных
* Соискатель кафедры административного права
(Московскаягосударственнаяюридическая академия имени O.F. Кутафина) E-mail: eremin2007@mail.ru.
Административное право
Административное право
служб (Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения социального развития - Рос-здравнадзор, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - Роспотребнадзор, Федеральная служба по труду и занятости - Роструд) и агентство - Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА). На наш взгляд, создание единого министерства, отвечающего за здравоохранение и социальную политику не является удачным решением. Оно было принято в русле сокращения количества органов исполнительной власти, однако в результате сформирован орган со слишком разнородными полномочиями, примеры которых мы приведем ниже.
Все нормативно установленные виды властной деятельности органов государствапостоянно осуществляемые в масштабах РФ, в том числе в здравоохранении, обозначаются как «функция федерального органа исполнительной власти».
В результате реализации названных выше указов Президента РФ и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти, осуществленного Правительственной комиссией по проведению административной реформы, принята следующая типология функций: функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию исполняют министерства; функции по контролю и надзору - службы; функции по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг выполняют агентства3.
Ддя оптимального функционирования органов исполнительной власти в ходе проводимой административной реформы были предложены новые способы работы, одним из которых стала регламентация деятельности данных органов.
Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти закреплена структура административного регламента федерального органа исполнительной власти, которая состоит из регламента органа власти, административных регламентов исполнений государственных функций и предоставления государственныхуслуг, должностных регламентов государственных служащих4.
Например, регламент органа исполнительной власти должен включать разделы о порядке планирования и организации работы органа, порядке подготовки и оформления решений и поручений руководителяфедерального органа исполнительной власти и его заместителей; порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти; порядок подготовки проектов актов, вносимых в Правительство РФ (для федераль-
ных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями), порядок работы с обращениями граждан и организаций.
Административные регламенты исполнения государственных функций (оказания услуг) должны содержать разделы:
- о порядке исполнения государственной функции, требований к местам исполнения функции (вплоть до требований к размещению и оформлению помещений, местам ожидания и приема заявителей, оформлению входа в здание, размещению визуальной, текстовой информации), порядке информирования лиц о правилах исполнения функции;
- об административных действиях должностных лиц органа исполнительной власти, их сроках и последовательности; порядке и формах контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги); порядке обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции.
Таким образом, значение административных регламентов состоит в урегулировании всех эта -пов исполнения государственныхфункций и отдельных процессов, обеспечивающихих исполнение5.
Основными целями регламентации являются: прозрачность государственногоуправления; повышение информированности граждан и юридических лиц об исполнении государственной функции на каждом из ее этапов; развитие демократических начал в управлении; участие в нем структур гражданского общества и учет мнения граждан; экономия сил, средств и служебного времени госслужащих6.
Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, формой результата, должностным положением исполнителя и т. д.) регламентировать исполнение государственных функций.
Необходимо дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы управления здравоохранением в связи с сохраняющимися отдельными пробелами. Так, в соответствии с Основами законодательства об охране здоровья граждан РФ7 (ст. 5.1) в структуре федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья нет такого органа, как агентство. В указанной статье есть ссылки на федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере здравоохранения (то есть министерство), и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения (то есть службы по надзору).
Однако в списке полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья (ст. 5) есть и полномочия в плане оказания услуг и управления госимуществом, характерные для федеральных агентств.
Другой пример. Анализируя Положение о Минздравсоцразвития России8, представляется, что разнообразные направления деятельности, которые оно организует и осуществляет (п. 5.5 и 5.6), по сути, являются полномочиями (функциями). Следовательно, на наш взгляд, в Положении необходимоизбежать разных формулировок использовать термин «функции» и сгруппировать функции по отдельным направлениям. Минздравсоцразвития России является структурой с большим количеством разнообразных полномочий. В Положении (п. 5.2) они не систематизированы. Например, полномочия, касающиеся трансплантации и донорства органов и тканей, расположены в произвольном порядке между разделами по охране труда, пенсионному обеспечению и страхованию. На наш взгляд, необходимо сгруппировать полномочия по отдельным направлениям, по которым и разрабатывать административные регламенты, например общие вопросы оказания медицинской помощи, трансплан -тация и донорство, порядок проведения экспертиз и освидетельствований.
На данный момент не все функции Минзд-равсоцразвития России регламентированы, а в тех случаях, когда регламент есть, он, как правило, не во всем соответствует требованиям «Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (оказания государственныхуслуг)», а также Федеральному закону «Об организации предоставления государственныхи муниципальных услуг»9. Например, в административном регламенте Минздравсоцразвития России предоставления государственнойуслуги по направлению граждан РФ на лечение за пределами территории РФ10 в п. 1.2 (Нормативно-правовое регулирование предоставления услуги) среди перечня нормативно-правовых актов нет ссылки на Положение о ФМБА. Хотя направление граждан на лечение за пределы РФ является одним из полномочий ФМБА (п. 5.10.1 Положения о ФМБА)11. Однако есть ссылка на Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития12, но в дан-
ном Положении нет таких полномочий. Соответственно Росздравнадзор упоминается в п. 1.3 регламента (Органы и организации, участвующие в предоставлении услуги), а ФМБА - нет.
В административном регламенте Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по изготовлению протезно-ортопедических изделий по заказам граждан13 в п. 1.1 среди нормативных правовых актов нет Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ, хотя в ст. 20 Основ и в п. 6 Положения указано на право граждан на протезно-ортопедическуюпомощь и организацию Министерством деятельности по реабилитации инвалидов, в том числе по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации.
Необходимо отметить следующие распространенные несоответствия требованиям «Порядка разработки и утверждения административных регламентов государственных функций».
Имеет место произвольное расположение разделов регламентов, их подпунктов, а иногда их отсутствие. Например, в регламенте госфун-кции Роспотребнадзора по информированию органов государственной власти о санэпидобста-новке и принимаемых мерах по обеспечению санэпидблагополучия населения14 раздела «Требования к порядку исполнения функции» вообще нет. Нет его и в регламентах государственных функций Роспотребнадзора: 1) по проверке деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства... в области защиты прав потребителей и соблюдения правил продажи отдельных видов товаров, выполнения работ, оказания услуг15; 2) по осуществлению санитарно -карантинного контроля в пунктах пропуска через госграницу РФ16.
В существующих административных регламентах отсутствуют или слишком коротко освещены некоторые пункты, указанные в Порядке. В основном это касается:
- требований к местам исполнения функций;
- контроля за исполнением госфункции дол-жностностными лицами;
- ответственности государственных служащих федерального органа исполнительной власти и иных должностных лиц за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе исполнения государственной функции;
Административное право
Административное право
- обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственнойфункции.
Таким образом, можно сделать вывод о наличии ряда существенных недостатков нормативно-правового регулирования в сфере здравоохранения, что оказывает негативное влияние
на эффективность функционирования системы.
Для надлежащего исполнения функций и предоставления услуг в здравоохранении необходимпо-стоянный мониторинг соответствия регламентов действующему законодательству Кроме того, необходимо также интенсифицировать процесс разработки новых административных регламентов.
1 См.: Горшков Д. Административная реформа в сфере здравоохранения: проблемы и противоречия // Государственнаяслужба 2005. N° 4. С. 72-79.
2 См.: О системе и структуре федеральных органов исполнительнойвласти: Указ Президента Рос. Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 // Собр. законодательстваРос. Федерации. 2004 . № 11. Ст. 945; Вопросы структуры федеральных органов исполнительнойвласти: УказПрезидента Рос. Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 // Там же. 2004. № 21. Ст. 2023; Вопросы системы и структурыфедеральных органов исполнительнойвласти: Указ Президента Рос. Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 // Там же. 2008. № 20. Ст. 2290.
3 См.: Хабриева ТЯ. Административная реформа: решения и проблемы// Журн рос. права. 2006. № 2. С. 3-23.
4 См.: Т иповой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства Рос. Федерации от 19 января 2005 г. № 30 // Собр. законодательстваРос. Федерации. 2005. № 4. Ст. 305.
5 См.:Хабриева Т.Я. Указ соч.
6 См.: БарцицИ.Н. Приоритетные направления совершенствованияадминистративных процедур// Гос-во и право. 2008. № 3. С. 5-11; Калинин А. О регламентации деятельности российских государственныхорганов // Общество и экономика 2007. № 2. С. 160-171.
7 См.: ОсновызаконодательстваРоссийскойФедерацииоб охране здоровьяграждан от22 июля 1993 г. № 5487-1 // ВедомостиСНД и ВС РФ. 1993. № 33. 19 авг. Ст. 1318.
8 См.: Об утверждении Положенияо Министерстве здравоохранения и социального развития Рос. Федерации: Постановление Правительства Рос. Федерации от 30 июня 2004 г. № 321 // Собр. законодательстваРос. Федерации. 2004. № 28. Ст. 2898.
9 См.: Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (оказания государственныхуслуг): Постановление Правительства Рос. Федерации от 11 ноября2005 г. № 679 // Собр. законодательстваРос. Федерации. 2005. № 47. Ст. 4933; Об организации предоставлениягосудар-ственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210 // Собр. законодательстваРос. Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.
10 См.: Об утверждении административного регламента Министерства здравоохранения и социального развития РФ по предоставлению государственнойуслуги по направлению граждан РФ на лечение за пределами территорииРФ: приказ МинздравсоцразвитияРоссии от 24 декабря 2009 г. № 1024н // Рос. газ. 2010. 10 февр.
11 См.: О Федеральном медико-биологическомагентстве: Постановление Правительства Рос. Федерации от
11 апреля 2005 г. № 206 // Собр. законодательстваРос. Федерации. 2005. № 16. Ст. 1456.
12 См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития: Постановление Правительства Рос. Федерации от 30 июня 2004 г. № 323 // Собр. законодательстваРос. Федерации. 2004. № 28. Ст. 2900.
13 См.: Об утверждении административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственнойфункции по лицензированию деятельности по изготовлениюпротезно-ортопедическихизделий по заказам граждан: приказ МинздравсоцразвитияРоссии от 31 декабря 2006 г. № 901 // Бюл. норм. актов федеральных органов исполнительнойвласти. 2007. № 15.
14 См.: Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучиячеловека по исполнению государственнойфункции по информированию органов государственнойвласти Российской Федерации, органов государственнойвласти субъектовРоссий-ской Федерации, органов местного самоуправленияи населения о санитарно-эпидемиологическойобстанов-ке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологическогоблагополучия населения: приказ Минздравсоцразвития России от 19 октября2007 г. № 656 // Там же. 2008. № 5.
15 См.: Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучиячеловека по исполнению государственнойфункции по осуществлению в установленномпорядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателейи граждан по выполнению требований санитарного законодательства законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренныхзаконодательствомвидов товаров, выполнения работ; оказания услуг: приказ Минздравсоцразвития России от 19 октября2007 г. № 658 // Там же. 2008. № 7.
16 См.: Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучиячеловека исполнения государственнойфункции по осуществлению санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственнуюграницу Российской Федерации: приказ Минздравсоцразвития России от 31 декабря 2006 г. № 893 // Там же. 2007. № 9.
