CC BY
17DOI: 10.24412/2224-9125-2022-11-190-195 NIION: 2021-0079-11/22-217 MOSURED: 77/27-025-2022-11-217
ГЕЛЯХОВА Лейла Абдуллаховна,
заместитель начальника кафедры организации правоохранительной деятельности Северо-Кавказского института повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД России, к.ю.н, капитан полиции,
e-mail: Lel4993@mail.ru
МОШКИНА Надежда Александровна,
доцент кафедры таможенного, административного и финансового права Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского, к.ю.н., доцент,
e-mail: mail@law-books.ru
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВОГО СОСТАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Аннотация. Эффективность функционирования органов государственной власти требует от российского государства пристального внимания к профессиональной компетентности гражданских служащих. Важнейшим аспектом данного процесса выступает формирование кадрового состава государственной гражданской службы, целями которого является обеспечение системности в обучении кадров, повышения квалификации, компетентности и ответственности государственных служащих, повышение их правовой и общечеловеческой культуры, формирование среди них устойчивых ценностей, имеющих конституционное значение. В представленной статье проанализированы отдельные административные процедуры формирования кадрового состава государственной гражданской службы, выявлены законодательные и правоприменительные проблемы их применения, сформулированы авторские предложения по их совершенствованию. На основе проведенного анализа сделан вывод о многообразии современных процедур формирования кадрового состава государственной гражданской службы, среди которых особое значение приобретают те процедуры, которые направлены на практическое взаимодействие служащих лиц (служебные стажировки, наставничество и др.), поскольку они в большей мере способствуют развитию профессиональных знаний и навыков сотрудников органов государственной власти.
Ключевые слова: государственная служба, государственная гражданская служба, формирование кадрового состава, административные процедуры, российское законодательство.
GELYAKHOVA Leila Abdullakhovna,
Deputy Head of the Department of Organization
law enforcement North Caucasus Institute of Advanced Training (branch) of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Ph.D., police captain
MOSHKINA Nadezhda Alexandrovna,
Associate Professor, Department of Customs, administrative
and financial law of Saratov State Chernyshevsky University, Ph.D., Associate Professor
IMPROVEMENT OF ADMINISTRATIVE PROCEDURES
FOR THE FORMATION OF PERSONNEL OF THE STATE CIVIL
SERVICE
Annotation. The effectiveness of the functioning of state authorities requires the Russian state to pay close attention to the professional competence of civil servants. The most important aspect of this process is the formation of the staff of the state civil service, the goals of which are to ensure consistency in the training of personnel, advanced training, competence and responsibility of civil servants, increase
their legal and universal culture, and the formation of sustainable values of constitutional importance among them. The presented article analyzed certain administrative procedures for the formation of personnel of the state civil service, identified legislative and law enforcement problems of their application, formulated author's proposals for their improvement. Based on the analysis carried out, it was concluded that there are a variety of modern procedures for the formation of personnel of the state civil service, among which those procedures that are aimed at the practical interaction of employees (internships, mentoring, etc.) are of particular importance, since they greatly contribute to the development of professional knowledge and skills of employees of state authorities.
Key words: civil service, civil service, personnel formation, administrative procedures, Russian legislation.
Государственная гражданская служба выступает разновидностью государственной службы, которая в настоящее время активно реализовывается в органах государственной власти Российской Федерации. Важно отметить, что государственная служба вышеназванной направленности реализуется не только в органах исполнительной власти, но и в иных государственных органах, что связано с необходимостью обеспечения служебной деятельности в рамках различных направлений жизнедеятельности общества и государства. Гражданская направленность соответствующей служебной деятельности целиком и полностью отражается в функциональных возможностях кадрового состава, который формируется исходя из целей его функционирования с учетом специфики каждого конкретного органа государственной власти.
Институт государственной гражданской службы имеет важное значение для развития российского государства, так как посредством его функционирования и совершенствования на профессиональном уровне обеспечивается реализация государственной политики в различных сферах жизнедеятельности общества [1]. В данном контексте особую актуальность приобретает исследование существующих административных процедур формирования кадрового состава государственной гражданской службы и определение приоритетных направлений их совершенствования в целях повышения эффективности организации и осуществления деятельности служащих.
Формирование кадрового состава государственной гражданской службы предусматривает целый ряд административных процедур, которые на различных этапах поступления и прохождения государственной службы позволяют совершенствовать структуру государственных органов с целью обеспечения их эффективного функционирования. Важно отметить, что действующее российское законодательство не содержит исчерпывающего перечня соответствующих процедур, что свидетельствует о динамичности практики их использования. Помимо этого, отдельные законодательные требования для определенных
административных процедур все-таки весьма детально регламентированы на законодательном уровне, что связано с их практическим влиянием на институт государственной службы.
В первую очередь отметим, что само понятие «административные процедуры» на уровне федерального законодательства не закрепляется, в связи с чем множество дискуссий в отношении его содержания возникает в правовой науке. В рамках представленного исследования видится необходимым обратить особое внимание на определение, сформулированное О.В. Морозовой, по мнению которой административная процедура - это «порядок деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, направленный на обеспечение прав и законных интересов частных лиц при их взаимодействии с органами исполнительной власти» [3]. Указанные содержательные характеристики в полной мере отражают сущность применения административных процедур и отражают их цели - обеспечение баланса частных и публичных интересов, что наглядно демонстрируется в рамках формирования кадрового состава государственной службы.
Учитывая ориентированность на динамичность совершенствования кадровой практики с учетом возникающих условий общественного и государственного развития отсутствие исчерпывающего перечня вышеназванных административных процедур представляется весьма справедливым. С одной стороны, подобная правовая модель позволяет по мере необходимости дополнять правовые основы отдельных административных процедур, с другой стороны - динамичность внесения подобных изменений требует пристального внимания со стороны кадровых служб в части учета нововведений.
Как отмечалось ранее, исчерпывающий перечень соответствующих процедур российским законодательством не определен, в связи с чем представляется целесообразным охарактеризовать наиболее значимые из них:
1) подготовка кадров для гражданской службы и профессиональное развитие гражданских служащих. Указанные процедуры имеют
важное значение для формирования кадрового состава, так как они ориентированы на первичное и последующее становление и развитие профессиональной компетентности соответствующих лиц. С одной стороны, указанные процедуры тесно взаимосвязаны друг с другом в части образовательной направленности их осуществления, а с другой - существенно отличаются, в том числе из-за актуальности для различных этапов прохождения государственной гражданской службы.
Под подготовкой кадров следует понимать обучение в образовательных организациях, в том числе и высших учебных заведениях, по целевому направлению, которое предполагает обязательство последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения соответствующим лицом. Данное направление, как правило, закрепляет определенный срок, в течении которого лицо должно осуществлять служебную деятельность в органе государственной власти, выдавшем соответствующее целевое направление. Целевое направление также выдается на конкурсной основе и в отношении лиц, которые могут претендовать на целевое обучение российское законодательство закрепляет целый ряд требований. Так, например, высшее образование по целевому направлению не может быть вторым и последующим1.
Представляется необходимым положительно оценить практику подготовки кадров для гражданской службы в рамках целевого обучения, так как в данной ситуации работодатель самостоятельно определяет образовательные программы, по которым обучается соответствующее лицо, а, следовательно, на перспективу известны направления его профессиональной компетенции. Безусловно, подготовка кадров в подобной форме - процесс достаточно длительный, и на практике кадровый потенциал обучаемых лиц может быть использован по прошествии четырех, а иногда и пяти лет, в зависимости от специфики обучения.
В целевом обучении имеется и заинтересованность со стороны образовательных организаций, так как в настоящее время их эффективность определяется в том числе и через призму трудоустройства выпускников, следовательно, лицо, проходящее обучение по целевому направ-
лению в перспективе имеет соответствующее место работы по специальности обучения.
На практике достаточно часто возникают отдельные спорные ситуации в процессе подготовки кадров для государственной гражданской службы. Так, например, достаточно часто лица, прошедшие обучение по целевому направлению, не желают по итогу получения образования трудоустраиваться в органы государственной власти, которые выдали направление указанному индивиду. С одной стороны, в данном случае существенно снижается эффективность регламентированного на законодательном уровне механизма, с другой - в условиях массовых сокращений подобные ситуации могут решаться по обоюдному согласию выпускников и представителей нанимателя.
Профессиональное развитие гражданских служащих также непосредственно связано с совершенствованием их профессиональной компетентности, однако данная процедура реализуется уже в процессе служебной деятельности. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 не закрепляет исчерпывающего перечня форм профессионального развития гражданских служащих, что представляется весьма объективным с учетом динамичного развития образовательной практики в данной сфере. В качестве основной формы в данном контексте следует выделить дополнительное профессиональное образование, под которым понимаются повышение квалификации и профессиональная переподготовка. Указанные разновидности дополнительного профессионального образования существенно отличаются друг от друга, в том числе в объемах образовательной нагрузки. Так, например, «срок обучения по программе повышения квалификации для гражданских служащих составляет не менее 16 часов, по программе профессиональной переподготовки - не менее 500 часов»3. Подобная разница объективно обусловлена масштабом учебных планов, освоение которых необходимо для получения соответствующего уровня профессиональных знаний и навыков.
Повышение квалификации гражданских служащих подразумевает совершенствование отдельных их умений и навыков в рамках кон-
1 Указ Президента РФ от 20.05.2021 № 301 «О подготовке кадров для федеральной государственной гражданской службы по договорам о целевом обучении» (вместе с «Положением о порядке заключения договора о целевом обучении между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы») // Собрание законодательства РФ. 2021. № 21. Ст. 3559.
2 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 04.11.2022) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
3 Указ Президента РФ от 21.02.2019 № 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации» (вместе с «Положением о порядке осуществления профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации») // Собрание законодательства РФ. 2019. № 8. Ст. 765.
кретных направлений их профессиональной деятельности. В отличии от повышения квалификации профессиональная переподготовка направлена на развитие совершенно новых компетенций служащих, которыми до момента ее прохождения указанные лица не обладали. Переподготовка, как правило, позволяет эффективно совершенствовать профессиональную квалификацию лиц в случае изменения их должностных обязанностей, что способствует исключению отрыва индивидов от служебной деятельности и занимает более короткие сроки нежели полноценное обучение.
Важно отметить, что в настоящее время большинство программ повышения квалификации и переподготовки реализуются в дистанционном формате из-за риска ухудшения санитарно-эпидемиологической ситуации в условиях всемирной пандемии. Подобный удаленный формат обучения вызывает множество дискуссий в современной литературе, однако его безусловным положительным моментом является доступность соответствующих программ и возможность исключения отрыва гражданского служащего от служебной деятельности.
В большинстве развитых стран достаточно давно реализуется весьма масштабно практика дистанционного обучения государственных служащих, что в целом положительно влияние на уровень их профессиональной подготовленности и позволяет постоянно его поддерживать на высоком уровне. Однако основной сложностью дистанционного формата повышения квалификации является обязательное наличие личной заинтересованности у государственного служащего в таком развитии и совершенствовании своих знаний и навыков, так как при ее отсутствии реализация указанных процедур остается лишь формальностью прохождения обучающих мероприятий. В данном контексте не формат (дистанционный или очный) имеет решающее значение для результативности повышения квалификации и переподготовки, а личное восприятие со стороны гражданских служащих.
Помимо этого, в настоящее время в качестве иных мероприятий по профессиональному развитию гражданских служащих активно развивается практика служебных стажировок, под которыми понимается «мероприятие по обмену опытом, направленным на изучение передового опыта в соответствующей области профессиональной служебной деятельности в целях профессионального развития гражданского служа-щего»1. Российское законодательство предусматривает возможность прохождения стажировок
1 Постановление Правительства РФ от 18.05.2019 № 618 «Об утверждении Положения о прохождении служебной стажировки государственными
как индивидуально, так и коллективно (группами в составе не более 20 человек).
Сравнивая служебные стажировки с дополнительным профессиональным образованием следует отметить их практикоориентированный характер в части совершенствования умений государственных служащих в отношении их должностного функционала. Подобная практика позволяет, не привлекая образовательные организации, повысить уровень профессиональной квалификации государственных служащих в процессе соответствующего обмена опытом.
2) наставничество при поступлении и прохождении государственной гражданской службы. В широком смысле под наставничеством понимается передача профессиональных знаний и навыков от наиболее опытных государственных служащих тем лицам, которые недавно приступили к служебной деятельности или, например, сменили сферу или круг должностных обязанностей [2]. Наставническая модель подразумевает не единичный формат взаимодействия указанных субъектов служебных отношений, а их постоянную тесную связь.
В узком смысле данная модель изложена в Постановлении Правительства РФ от 07.10.2019 № 1296 «Об утверждении Положения о наставничестве на государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно п. 2 которого «наставничество на гражданской службе осуществляется лицами, имеющими значительный опыт работы в определенной сфере, в целях содействия профессиональному развитию гражданских служащих, направленному на формирование знаний и умений, необходимых для обеспечения служебной деятельности на высоком профессиональном уровне, и воспитания добросовестного отношения к исполнению должностных обязанностей»2.
На основе анализа указанной модели следует обратить внимание, что к наставничеству привлекаются гражданские служащие, которые имеют значительный профессиональный опыт непосредственно в рамках конкретной служебной деятельности в определенном органе государственной власти, т.е. используя высокий уровень профессиональной подготовленности отдельных лиц посредством реализации наставничества можно передавать его сотрудникам, у которых недостаточно развиты отдельные практические умения и навыки. Данная модель весьма
гражданскими служащими Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2019. № 21. Ст. 2578.
2 Постановление Правительства РФ от 07.10.2019 № 1296 «Об утверждении Положения о наставничестве на государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2019. № 41. Ст. 5727.
эффективна на практике, так как прямой учет опыт коллег позволяет заранее рассматривать результативность отдельных форм их деятельности.
Важно отметить, что система наставничества представляет практическую пользу для всех ее участников. Лица, которые выступают наставниками, в процессе передачи своего профессионального опыта также проводят дополнительную работу и оценку своих знаний и навыков, что позволяет им в порядке саморазвития совершенствовать наиболее необходимые направления. Практическая значимость подобной передачи опыта молодым сотрудникам не нуждается в дополнительном обосновании, так как на примере более опытных коллег даже самый сложный теоретический и практический материал, связанный с должностными обязанностями гражданского служащего, усваивается гораздо легче и в более короткие сроки.
Несмотря на существенную перспективность рассматриваемой административной процедуры и наличии весьма масштабного опыта в отдельных органах государственной власти, система наставничества развивается исключительно по самостоятельному желанию соответствующих органов. С одной стороны, данная ситуация объективно обусловлено субъективным подходом к управленческим процессам со стороны органов государственной власти, с другой - игнорирование указанной процедуры лишает такие органы государственной власти эффективных механизмов развития профессиональной подготовленности кадрового состава.
Однако, несмотря на формирование указанного института в российской практике на протяжении последнего десятилетия, к настоящему моменту основной проблемой является отказ от использования его потенциала в полной мере. Указанная административная процедура далеко не везде получает свое практическое отражение.
Учитывая тот факт, что наставничество никак не фигурирует в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а лишь регламентируется соответствующим Постановлением Правительства Российской Федерации, прямое указание на перспективность использования подобной управленческой практики и кадровой технологии фактически отсутствует. В данном контексте видится необходимым закрепить развитие данной процедуры в качестве приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы (п. 2 ст. 60 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Важно отметить, что в тех органах государственной власти, где приняты соответствующие
правовые акты, регламентирующие организационные аспекты применения практики наставничества в служебной деятельности, данная кадровая технология должна рассматриваться не как альтернативная модель обмена опытом, а как часть служебных обязанностей соответствующих гражданских служащих, в связи с чем на результативность ее исполнения распространяются все законодательные требования, предусмотренные для служебной деятельности в целом. Однако об общеобязательности наставничества появляется смысл говорить лишь в ситуации, когда будут закреплены вышеназванные правовые основы для развития указанного института и будет унифицирована практика организации и осуществления наставнических программ.
3) кадровый резерв, формируемый на конкурсной основе, и его эффективное использование. Кадровый резерв выступает одним из эффективных механизмов повышения уровня профессиональной квалификации государственных гражданских служащих, так как посредством его формирования происходит учет кадрового потенциала лиц, которые претендуют на замещение должностей впервые или ориентированы на должностной рост.
Важно отметить, что кадровый резерв государственной гражданской службы формируется на конкурсной основе, т.е. в зависимости от спроса за замещение тех или иных должностей наниматель по своему усмотрению отбирает лиц с необходимым уровнем профессиональной квалификации, которые смогут проявить свой потенциал в будущем при наличии вакантных мест. Несмотря на то, что кадровый резерв в большинстве своем ориентирован на потенциальные возможности включенных в него лиц, представляется необходимым отметить динамичность развития каждого индивида, в связи с чем работа с кадровым резервом должна вестись на постоянно основе.
Кадровый резерв позволяет в весьма короткие сроки найти среди лиц, обладающих необходимой профессиональной квалификацией, индивидов, готовых в конкретный промежуток времени приступить к выполнению должностных обязанностей. Подобная срочность положительно влияет на служебную деятельность, в связи с чем в случае эффективного использования кадрового резерва замещение должностей на государственной гражданской службе в отдельных органах государственной власти происходит достаточно быстро.
Говоря о вопросах эффективного использования кадрового резерва в первую очередь следует отметить, что данная процедура имеет существенный потенциал развития кадрового состава, в том числе путем его омоложения, в случае
необходимости. Однако, на практике, достаточно часто встречаются ситуации формального подхода к формированию и использованию кадрового резерва, т.е. лица в него включаются, а их кадровый потенциал не рассматривается и не оценивается при возникновении вакантных мест на замещение должностей гражданской службы. Эффективно использование кадрового резерва возможно только в случае последовательной и систематической работы с ним.
Таким образом, проанализировав отдельные административные процедуры формирования кадрового состава сделать вывод об их многообразии, что в целом позволяет учитывать все особенности функционирования гражданских служащих в органах государственной власти. Положительным моментом является то, что отдельные процедуры применяются непосредственно в процессе поступления на государственную гражданскую службу, что в полной мере позволяет учитывать кадровый потенциал соответствующих лиц.
Рассмотренные административные процедуры и их эффективное использование способствует комплексному формированию кадрового состава государственной гражданской службы. Особое значение приобретают те процедуры, которые направлены на практическое взаимодействие служащих лиц (служебные стажировки, наставничество и др.), поскольку они в большей мере способствуют развитию профессиональных знаний и навыков сотрудников органов государственной власти. Учитывая тот факт, что от компетентности и подготовленности вышеназванных сотрудников в части осуществления должностных обязанностей во многом зависит результативность функционирования органов государственной власти в целом, своевременное совершенствование организационно-правовых основ применения рассмотренных административных процедур формирования кадрового состава выступает одним из приоритетных направлений повышения эффективности института государственной гражданской службы.
Список литературы:
[1] Андрюхина И.Ю., Пехова Л.С. Современная парадигма развития института государственной гражданской службы // Евразийский юридический журнал. 2021. № 11 (162). С. 455-457.
[2] Голышкова О.А., Модникова Т.Н., Пономарева Ю.Ю., Фомина М.Г. Институт наставничества на государственной гражданской службе (часть I) // Вопросы российского и международного права. 2022. Т. 12. № 3 А. С. 239-245.
[3] Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2010. 31 с.
Spisok literatury:
[1] Andryuhina I.YU., Pekhova L.S. Sovremennaya paradigma razvitiya instituía gosudarstvennoj grazh-danskoj sluzhby //Evrazijskijyuridicheskijzhurnal. 2021. № 11 (162). S. 455-457.
[2] Golyshkova O.A., Modnikova T.N., Ponomareva YU.YU., Fomina M.G. Institut nastavnichestva na gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe (chast' I) // Voprosy rossijskogo i mezhdunarodnogo prava. 2022. T. 12. № 3 A. S. 239-245.
[3]Morozova O.V. Administrativnyeprocedury v RossijskojFederacii, SSHA, FRG: avtoref. dis.... kand. yurid. nauk: 12.00.14. M., 2010. 31 s.
